قوه مقننه و اصلاحات (بخش اول)

1 ـ فرآیند بودجه و نهادهای پارلمانی
1 ـ 1 ـ نقش فرآیند بودجه در نهادهای پارلمانی
بر خلاف کشورهای نفت‌خیز که در آنها مالیات نقش کم‌رنگ‌تری را در بودجه ایفا می کند، نقش اصلی پارلمان‌ها عمدتا دستیابی به اجماع در زمینه تعیین میزان مالیات‌ها و کنترل توازن بودجه است. در گذشته، وظیفه عمده پارلمان اعمال کنترل بر عملکرد اجرایی دولت در مورد سیاست‌گذاری‌های تعیین شده قوه مقننه از طریق بودجه بوده است. با توجه به برنامه‌هایی که سیاست‌های بودجه‌ای دیکته می کرد، نقش پارلمان‌ها نیز به تدریج متنوع‌تر و دستخوش تغییر گردید. هنگامی که کاهش کسر بودجه در اولویت سیاسی قرار گرفت، بودجه به ابزار اصلی محدود کننده نحوه اجرای سیاست گذاری‌های قوه مقننه مورد استفاده دولت واقع شد. در دهه 1990 تعامل عوامل مختلف در فرایند تهیه و اجرای بودجه به نحو چشمگیری جلوه‌گر شد. در این دهه :
1 ـ کاهش کسری بودجه دغدغه اصلی سیاست‌گذاران و کارگزاران اقتصادی به شمار می رفت.
2 ـ طبیعت محدود سازنده سیاست‌های بودجه ای، قدرت اعمال نفوذ گروه‌های ذی نفع و فشار را کاهش داد.
3 ـ فرایندهای تصمیم گیری به طور کلی محدود به ارتباط میان پارلمان و قوه مجریه گردید.
4 ـ با توجه به اینکه هنوز آثار جهانی شدن و یکپارچگی اقتصاد چندان مشهود نبود، ملاحظات داخلی اولویت بالاتری می یافت.
5 ـ فرایندهای بودجه ریزی به توازن بودجه نیاز داشت و قوه مجریه بود که حدود اختیارات قوه مقننه را مشخص می کرد نه به عکس. به عبارت دیگر در تمامی موارد تعیین حدود و ثغور بودجه الزاما بر عهده دولت ها بود.
امروزه به دلیل رشد اقتصادی و توسعه فرایند جهان شمولی، مرحله جدیدی آغاز شده که در شرف تکوین است. بنابراین نیازهای جدیدی برای آینده مشاهده می شود که سیاست های بودجه ای می باید در پی پاسخگویی به آنها باشد. بارزترین علامت این تغییرات انتقال جریان تصمیم گیری در زمینه سیاست‌گذاری های اصولی قوه مقننه به خارج از قلمرو مقننه ـ مجریه است. علل اصلی این پدیده عبارت اند از:
ـ رشد اقتصادی، فشارهای ناشی از بالا رفتن سطح توقع بخش های ذی نفع سازمان یافته را در داخل و خارج پارلمان تشدید می نماید.
ـ حضور نیروهای فراملی، محدودیت ها و هدف هایی را تحمیل می کند که خارج از چارچوب عرفی حاکمیت ملی تعیین شده اند.
ـ در واکنش به پدیده جهان شمولی و نیز به دلیل دشواری های فزاینده دولت های مرکزی در مهار فرایندهای مشکل زا، مقامات فروملی (5) ، منطقه ای یا محلی درکلیه کشورهای پیشرفته اهمیت بیشتری می یابند.
در نتیجه، این عوامل چانه زنی هایی که در سطوح « فراملی» (6) در چارچوب روابط چانه زنی‌ها بین مقامات خودمختار محلی و گروه های عمده اقتصادی و اجتماعی ذی نفع صورت می گیرد، نقش مهم تری ایفا می نماید. تخصیص منابع عمومی و نظارت بر نحوه هزینه آن، هسته اصلی چانه زنی ها را با همه صاحبان قدرت هم در سطح فراملی و هم در درون کشورها از قبیل مقامات محلی، مقامات نظارتگر و گروه های ذینفع سازمان یافته، تشکیل می دهد. نقش روبه فزونی این عوامل جدید در بالاترین سطوح تصمیم گیری، انعکاس دهنده نوعی دگردیسی (7) در روابط بین سیاست ، اقتصاد و جامعه است. بنابراین بیاستی اذعان داشت که بازگرداندن تمامی فرایند تصمیم سای به محدوده عرفی قوای مقننه ـ مجریه نه امکان پذیر و نه مطلوب است. (8) مع هذا موازین و اصولی پیش نیازهای دمکراسی را می سازد که می باید در مورد هر سیاست گذاری از جمله سیاست گذاری های بودجه ای حفظ شود:
ـ نوعی گفتمان عمومی درباره انتخاب های اساسی حکومت: زیرا بحث ها و چانه زنی های پراکنده پایان ناپذیر در همه سطوح اهمیت تصمیم گیری ها را کاهش می دهد و انجام هرگونه گفتمان در مورد اینده جوامع ما را غیر ممکن می سازد.
ـ تایید مجدد اصل پاسخگویی: در فرایندهای تصمیم گیری که به صورت فزاینده ای پیچیده تر می شوند و تحت تاثیر عوامل دیوان سالای قرار می گیرند، این نوعی الزام است که مسوولیت های تصمیم گیران مختلف با دقت کامل و با ذکر دلایل تصمیم گیری مشخص گردد.
ـ ارزیابی نتایج تصمیم گیری ها: روندی گسترده به سوی به وجود آوردن اجماع از طریق اطلاع رسانی در رسانه های همگانی برای تصمیم گیری هایی که هنوز صورت نگرفته و قرار است که در آینده انجام پذیرد، به چشم می خورد.
حفظ این گونه اصول و موزاین تنها با نمایندگان منتخب مردم، یعنی پارلمان ها و دولت ها تضمین می شود. بنابراین تحت شرایط جدید، سوال سیاسی اصلی پیش روی ما عبارت از این است که چگونه نهادهای اساسی دموکراسی، دولت و پارلمان قادر خواهند بود بدون اینکه وانمود شود که اینها تصمیمات دیگران یا محافل خارجی را مانند " مهر لاستیکی " به تایید می رسانند، بتوانند مجددا کنترل گزینه های سیاست های عمده را به عهده گیرند. پاسخ به این سوال این است که فرایند بودجه ریزی می تواند به صورت ابزاری درآید که زمینه سیاسی مشترکی برای فرایندهای متعدد تصمیم گیری فراهم آورد. در درون فرایند بودجه پارلمان و دولت در وهله اول با یکدیگر و در عین حال با نظام دیگری که کلا خارج از این دو نهاد منتخب قرار دارد، به تعامل می پردازند.
جلسه های بررسی بودجه پارلمان، شاید تنها جریان تعاملی در بین اشکال مختلف حکومت جهانی ( فرا ملی، دیوان سالاری و تکثرگرا ) (9) باشد که تحت اختیار مجموعه پارلمان و دولت قرار می گیرد و تنها فرایند بودجه ریزی است که چارچوب منسجمی از انتخاب های متفاوت حکومت در هر بخش را به نحوی مستحکم و قابل اتکا به وجود می اورد . بدون چنین فرایندی هیچ گونه گفتمان واقعی سیاسی در مورد بدیل های ممکن، انسجام اقدامات متفاوتی که در زمینه های مختلف صورت می پذیرد، مسوولیت هایی متوجه مسوولان مختلف است، یا وضعیت کشور در آینده ( میان مدت و بلند مدت ) صورت نخواهد گرفت. به این دلیل است که نقش فرایندهای بودجه ریزی در پارلمان ها نه کم رنگ خواهد شد و نه اینکه به فرایندهای صرف حسابداری ـ که برخی کارشناسان شایق به مشاهده آن هستند ـ باز خواهد گشت. بنابراین مقتضی است که فرایندهای بودجه ای توجه خود را به وظایف جدیدی معطوف کنند که بیشتر با کیفیت سرو کار داشته باشد تا کمیت. فرایندهای جدید می باید بتوانند بر منابع، اهداف و نتایج زمانی اقدامات عمومی متمرکز شده و از انسجام سیاست گذاریها و تصمیم گیران اطمینان حاصل کنند.
مصلحت پارلمان ها ایجاب می کند که برای حفظ کنترل خود بر سیاست های کلی و تصمیم های عمده، ابتدا در جهت سیاست گذاری ها و در مرحله بعد ارزیابی نتیجه ها حرکت کنند. همچنین به نفع دولت هاست که با بهره گیری از نیروی سیاسی متحد کننده پارلمانی، زمینه های مشترکی برای کارگزاران حوزه ها و رشته های مختلف به وجود آورند. برای مثال وزرایی هستند که به رغم عضویتشان در دولت، به دلیل گریز از نظارت و اصل کلی انسجام اقدام دولت، گرایش های عمومی سیاسی خود را کنار می گذارند.
2 ـ 1 ـ نقش نهادهای پارلمانی در فرایند بودجه
نقش جدید پارلمان ها در فرایند بودجه نباید به هزینه تضعیف دولت باشد چه در این صورت اداره مالی کشور تضعیف می شود که این نیز موجب تضعیف پارلمان می گردد. به جای اعمال کنترل و محدودیت، به نظر می رسد نقش جدید پارلمان ها در فرایند بودجه باید در مقوله های سیاست گذاری، پاسخگویی و عملکرد متمرکز شود.
در عصر جدید، پارلمان ها بودجه را به همان صورت که دولت تقدیم کرده با اندک اصلاحاتی به تصوب می رسانند. دلیل این امر آن است که پارلمان ها به این نتیجه رسیده اند که پرداختن به جزئیات به منزله پذیرفتن تبعات اجرایی و مالی بودجه مصوب است، در حالی که پارلمان ها، به دلایل سیاسی قادر به پذیرفتن مسوولیت اداره مالی کشور نیستند، زیرا :
• اکثر اعضای پارلمان که خود حامی دولت هستند، نمی توانند با دولت مورد حمایت خود به مقابله برخیزند، چه این مترادف خروج از عضویت در حزب است.
• با افزایش حجم دولت، پیچیدگی های فرایند بودجه ریزی و میزان هزینه ها و کارکردهای مربوط نیز افزایش یافته است. مثلا در دهه های 1970 و 1980 نسبت هزینه های دوات به تولید ناخالص داخلی به طور متوسط سالیانه یک درصد افزایش داشته است.
• در جریان رسیدگی به بودجه در پارلمان، اختصاص منابع بودجه ای محرمانه نیز وجود دارد که عدم بررسی آن خود موجب کاهش نقش پارلمان می گردد.
• گروه های فشار در تعیین محتوای بودجه دخالت موثر دارند و پارلمان ها در واقع چاره ای جز تصویب بودجه تقدیمی نمی بینند با تضعیف نقش پارلمانف شمار تغییرهای پیشنهادی دولت افزایش می یابد.
بین تصویب بودجه و اختصاص منابع باید تمیز قائل شد. (10) بودجه ها را دولت تهیه می کنند، در حالی که اختصاص منابع به عهده پارلمان هاست . مقوله اختصاص منابع صدها سال بر مقوله بودجه تقدم دارد. بودجه ها بیانگر اقلام مصرفی یا سرمایه گذاری هستند، در حالی که اختصاص منابع ابزاری برای کنترل به شمار می آیند. هر چه بودجه تهیه شده دولت جامع تر باشد، قدرت دولت در مقابل پارلمان افزاش می یابد و آن گاه که بودجه تقدیمی دولت جامع و فرایند است، برای پارلمان چاره ای جز تصویب نیست. اما چنانچه دولت در تعیین چگونگی نحوه مصرف منابع دچار مشکل باشد، این مشکل به طریق اولی گریبان گیر پارلمان نیز خواهد بود. استقلال در بودجه ریزی به معنای اختلاف و تنش بیشتر بین پارلمان و دولت است.
به عبارت دیگر، صحبت از نقش پارلمان در بودجه به معنای صحبت از روابط بین پارلمان و دولت است . بودجه به تمام بخش های اقتصاد سایه می افکند و ارتباط های بودجه ای جایگاه پارلمان ها را تعیین می کند. چگونگی روابط بین پارلمان و دولت در حول و حوش موارد زیر شکل می گیرد:
• قوای مقننه سیاست گذاری های بودجه ای را شکل می دهند، مسوولیت سرجمع ها می پذیرند، در مورد نحوه اعمال سیاست های مالی اظهارنظر می کنند و در مورد مسیری که اقصتاد حرکت می کند، رهنمود می دهند.
• پارلمان ها بودجه را اصلاح می کنند ولی توان آنها در این زمینه با یکدیگر متفاوتاست. برخی پارلمان ها قانونا می توانند هرگونه اصلاحاتی را در بودجه اعمال کنند، ولی به لحاظ سیاسی دچار محدودیت هستند، برخی دیگر به عکس به لحاظ حقوقی یا قانونی محدود شده اند.
• پارلمان ها اهداف عملکردی برای دولت ها تعیین می کنند. تصمیم های پارلمان تنها متمرکز بر مبانی اعتباری بودجه نیست، بلکه بیشتر به دنبال این است که با منابع بودجه ای چه کارهایی انجام می شود. آینده پارلمان بستگی به آن دارد که در مورد تعریف اهداف و عملکردهای دولت، با دولت تشریک مساعی کند.
• قانونگذار دولت را ارزیابی می کند . این نقشی علاوه بر نقش متعارف در جهت حصول اطمینان از صحت و ضابطه مندی انجام هزینه هاست، یعنی پارلمان دستاوردهای دولت را مورد سوال قرار می دهد. در آینده بودجه به مثابه قراردادی بین دولت و قانوگذار در زمینه عملکرد تلقی خواهد شد. دولت نیز می باید ظرفیتی برای تعریف عملکرد و دستاوردهای آن داشته باشد. چنانچه دولت از چگونگی هزینه کرد منابع خود بی اطلاع باشد، به طریق اولی قانون گذار نیز از کم و کیف هزینه ها ناآگاه خواهد بود. پس نتیجه این می شود که قانون گذار باید شریک و همکار دولت باشد.
اگر پارلمان ها به ارقام کل بودجه رای دهند مسوولیت بودجه را پذیرفته اند، اما چنانچه قانونگذار در پی تقویت و گسترش نقش خود باشند، این خواسته به چند صورت تحقق پیدا می کند. اعضای پارلمان ها اکنون به این واقعیت واقف شده اند که " اطلاعات قدرت است " و به همین دلیل کمتر به اطلاعات ارائه شده دولت ( وزارت دارایی) اعماد کرده و خود راسا به استخدام کارشناسانی برای جمع آوری و تحلیل اطلاعات اقدام می کنند. به همین ترتیب فعالیت حسابرسان قوه مقننه نیز افزایش یافته است. در برخی از کشورها دیوان محاسبات در نقش کارگزار قوه مقننه عمل می کند. برخی از دولت ها بودجه خود را با برنامه های فرایند تهیه می کنند. بنابراین چه عواملی موجب شده که پارلمان ها اکنون در پی تقویت و گسترش نقش خود برآمده باشند؟
• اجماع سیاسی مبنی بر تثبیت یا کاهش هزینه ها
• در موردکشورهای اروپایی مقررات پیمان ماستریخت
• فشارهای اعمال شده به منظور تقویت شفافیت، هنگامی که نقش پارلمان ضعیف باشد، شفافیت های بودجه ای نیز خدشه دار می شود
• بهبود عملکرد دولت پارلمان را تشویق می کند تا هدف ها را مشخص و مهلت هایی نیز برای ارزیابی نتایج معین کند
• کاهش اعتماد به دولت سبب می شود تا پارلمان نقش مستقل تری به عهده گیرد.
هنگامی که دمکراسی در عالی ترین سطح وجود داشته باشد، اعتماد به دولت به پایین ترین سطح کاهش می یابد.
3 ـ 1 ـ مولفه های تعیین کننده نقش پارلمان در بودجه
نحوه تعریف نقش پارلمان در بودجه به چگونگی پاسخ به سوال های ذیل بستگی دارد:
1 . نقش پارلمان در مورد بودجه در قانون اساسی چگونه پیش بینی شده است؟
2 . آیا قانونگذار بایستی به رای دادن در مورد اقلام کلان بودجه بسنده کند، یا اینکه به دست و پنجه نرم کردن با تصمیم های مربوط به اقلام درآمد و مصارف نیز بپردازد؟ به عبارت دیگر، آیا قوه مقننه بایستی بیشتر تلاش خود را مصرف اقلام کلی و درآمدی و هزینه ای کند ، یا اینکه نقش یک نهاد بودجه ریزی را نیز ایفا کند؟ آیا چنین نهادی می باید برنامه های میان مدت برای بودجه ریزی رانیز مدنظر داشته باشد؟
3 . آیا ارائه تصویری برای سال های پیش روی ( داشتن ارقام سرجمع برای سال پیش رو ) دولت اجباری است و آیا در عین حال این ارقام شاخص هایی را برای سال های آتی به دست می دهد؟
4 . آیا قانونگذار باید فرایندهایی را برای ربط دادن بودجه و مصوبات قانونی ایجاد کند، اینکه بودجه و مصوبات قانونی می باید مستقل از یکدیگر باشند؟ مثلا در فرایند اختصاص منابع، بسیاری از پارلمان ها قادر به تغییر قوانین دائمی تاثیرگذار نیستند. این امر عملا فرآیند جابه جایی اختصاص منابع (11) را غیر ممکن ساخته و امکان بودجه ریزی را سلب می نماید.
5 . آیا قانونگذار باید اهدافی را برای عملکرد کارگزاران دولت تعیین کند، یا اینکه مسوولیت تعیین چنین اهدافی بایستی از آن دولت باشد؟ ( این مقوله مربوط به تقسیم وظایف است).
6 . آیا قدرت بررسی بودجه باید در کمیسیون واحدی متمرکز شود، یا بین کمیسیون های مختلف بخشی تقسیم گردد؟ در مورد اخیر بایستی فرایندی قوی را هیات رییسه پارلمان پیش بینی کند؛ یا یک کمیسیون قوی بودجه برای ایجاد هماهنگی به وجود آید. همچنین برای حل اختلاف با دولت باید ظرفیت مناسبی وجود داشته باشد که آن هم عرفا در صلاحیت هیات رییسه است.
7 . آیا پارلمان باید جهت جمع آوری و تحلیل داده ها اقدام به ایجاد تشکیلات جداگانه ای برای خود کند، یا اینکه به داده ها و تحلیل های ارائه شده دولت اکتفا کند؟ داشتن یک دفتر با پرسنل و تجهیزات کامل به معنای نیل به استقلال مورد نظر است.
از دیدگاه تاریخی، دلیل وجودی پارلمان ها جلب رضایت عمومی و توجیه جمع آوری مالیات هاست . اگرچه عرفا پارلمان ها به نسبت دولت از قدرت کمتری برخوردار هستند، اما قدرت قوه مقننه بایستی لااقل به صورت نسبی متوازن و متناسب با قدرت قوه مجریه باشد. برای تحقق این امر باید اولا، امکانات حسابرسی و بازرسی بودجه دولت را پارلمان فراهم کند، که این امر در تقویت موقعیت پارلمان نقش مهمی ایفا می کند. بنابراین دولت ها باید خود را ملزم به قائل شدن فرصت کافی برای ارائه لایحه به منظور بررسی بودجه در پارلمان بدانند. ثانیا عملکرد بودجه سال قبل باید بر اساس اصول حسابداری و حسابرسی به طور دقیق بررسی گردد که این خود مبنایی برای اظهارنظر در مورد بودجه سال جاری به شمار می رود. ثالثا اینکه دولت می باید تمام فصول هزینه را دقیق حسابرسی و بازبینی کرده و نتایج بررسی های خود را به پارلمان ارائه کند. س از دریافت گزارش های حسابرسی و بازرسی ، نمایندگان می توانند هرگونه اطلاعات جانبی مورد نیاز را که مبنای گزارش دولت است، درخواست نمایند. رابعا به رغم ملاحظات سه گانه و علاوه بر آنها، پارلمان خود نیز می باید از قدرت تحلیل بودجه برخوردار باشد. بودجه ای که بر اساس مبانی عملکرد تهیه می شود، می تواند همچنین با موارد تخصیص بودجه ای مرتبط باشد. با اعمال بودجه عملیاتی، ممکن است برای نمایندگان پارلمان نیز انگیزه ای به وجود آید تا به جای پرداختن به نیازهای آنی و کوتاه مدت حوزه های انتخابیه خود، توجه بیشتری به سیاست گذاری های کلان در آینده نشان دهند و بیشتر آینده نگر باشند.
انجام اصلاحات ذیل شرط و پیش نیاز دستیابی به اهداف مزبور است. نخست اینکه اطلاعات بودجه روزآمد، قابل دسترسی، با معنی و قابل فهم باشد (12) و اطلاعات ارائه شده بایستی بین اقلام هزینه و اهداف ارتباط برقرار سازد. دوم اینکه اعضای پارلمان بایستی علاوه بر استفاده از کارشناسان زبده برای بررسی و تحلیل بودجه، خود نیز در این زمینه تبحر داشته باشند و معمولا این مقوله کمتر جدی گرفته می شود. تصمیم گیری در مورد مصارف را به صورت متعارف دولت ها انجام می دهند و نمایندگان اغلب دست خود را در این زمینه بسته می بینند. بالاخره اینکه معمولا برای نمایندگان می باید انگیزه و نیز الزام برای بررسی دقیق تر بودجه وجود داشته باشد تا عملکرد آنها در این زمینه موثر واقع گردد. گاه تلقی دولت آن است که چون نمایندگان کمکی در جهت بهبود حاکمیت به عمل نمی آورند بنابراین نباید اهمیت چندانی برایشان قائل شد.
از جمله دیگر اصلاحات کلیدی، تهیه چارچوب میان مدت برای بودجه (13) به منظور در اختیار داشتن تصویلی برای سال های پیش روست. تهیه چارچوب ( چشم انداز ) چندساله در تعیین ارقام کلان در یک فرایند از بالا به پایین که ابتدا سرجمع ها مشخص می شود، صورت می پذیرد. پس از تصویب ارقام، اقلام فرابودجه ای نیز در بودجه وارد می شود (14) و همه منابعی که برای پروپه های فاقد برنامه زمانبندی و تاریخ اتمام اختصاص یافته، از بودجه حذف می گردد . این نوع بودجه نشان بودجه ای اساسی و مبنایی برای بودجه سالیانه به کار گرفته می شود که تمام فرایندها و عملیات را تدوین کرده و علاوه بر آن، مانند حلقه واسطی بین اقتصاد کلان و بودجه در سه سطح عمل می کند. در سطح اول، سیاست های مالی دولت به صورت پیوسته و منسجمی به زبان اقتصاد کلان مطرح می شود. در سطح دوم کل هزینه اهداف ( که بر مبنای فرض هایی محاسبه شده و به رای گذاشته نشده است ) به میزان حداکثر هزینه برآورد می شود. در سطح سوم ارقام عملیاتی شده و میزان کل هزینه هر یک از فصول هزینه مشخص می شود.
نقطه شروع از سومین سال آتی ( مثلا سال 2003 در سال 2000 ) است. لایحه بودجه سقف بودجه دولت مرکزی را برای یک چرخه سه ساله بودجه مشخص می سازد. ابتدا سقفی برای کل فصول هزینه بودجه دولت مرکزی ( به استثنای بهره های پرداختی بر روی وام های دولت و طرح مستمری مکمل ) ( 15) تعیین می شود. سقف پیشنهادی در این رابطه قدری بالاتر از برآوردهای به عمل آمده تعیین می شود که از آن به نام « سپر بودجه ای » (16) یاد می شود. استفاده از " سپر" تعیین شده نیازمند تصمیم گیری های جدید است که به هر حال بایستی درآمدهای اضافی نیز به منظور حفظ توازن بودجه پیش بینی شود.
در برخی کشورها، دفاتر کارشناسان بودجه در پارلمان با استفاده از استانداردهای اقلام وزارت دارایی در تهیه « بودجه بدیل » به جناح مخالف کمک می کنند. آنان برای برآوردها از همان مولفه های وزارت دارایی استفاده می کنند. بنابراین اقلام بودجه جناح مخالف و دولت کاملا قابل مقایسه می باشند. فرایند تصویب چارچوب بودجه مشتمل بر دو مرحله است. در مرحله نخست نمایندگان ابتدا در مورد سقف و سپس در مورد مشروح اقلام هزینه رای می دهند. مایات ها و عوارض نیز به صورت جمع کل رای گیری می شود، درآمدها و هزینه ها در یک بسته واحد بررسی می گردد. بنابراین مشکل بتوان بدیلی برای بودجه پیشنهادی جناح مخالف عرضه نمود، یا تغییراتی ولو هر چقدر مختصر در اقلام بودجه اعمال کرد که از تصویب پارلمان بگذرد. در واقع ائتلاف اکثریت باید در تدارک یک بدیل کامل برای بودجه باشند، ابتدا احزاب کوچک مخالف بدیل های خود را به رای می گذارند و سپس ائتلاف دولت (غالبا دولت اقلیت ) برنامه خود را در پایان برای رای گیری عرضه می دارند.
در مرحله بعد کمیته های بخشی (17) پارلمان اقلام اختصاص یافته را بررسی می کنند، با این شرط که جمع اقلام نمی تواند از جمع توافق شده فراتر رود. این کمیته ها نظارت قوی اعمال می کنند. دولت موظف به ارائه گزارش هایی در مورد عملکرد خود و رعایت محدودیت های بودجه ای در طول سال است، ولی از آنجا که دیدگاه پارلمان بیشتر آینده نگر است، نمایندگان کمتر به عملکرد گذشته دولت و ارزیابی تصمیمات متخذ در گذشته توجه نشان می دهد و این خود یک نقطعه ضعف به شمار می رود.
دولت های مورد حمایت جناح اقلیت بایستی برای جلب رضایت نمایندگان جناح اکثریت در پارلمان تلاش کنند که به هنگام رای گیری از حمایت جناح اکثریت برخودرار شوند. با این ترتیب مشاهده می شود که نقش پارلمان در کشورهای که دولت تحت حمایت جناح اقلیت است به مراتب قوی تر از کشورهایی است که دولت از جناح اکثریت برگزیده شده است. نتیجه اصلاحات اعمال شده در کشورهایی، مانند سوئد، این است که پارلمان رویکرد هماهنگ و کلی ای در مورد بودجه دارد که هم بر کلان بودجه و هم بر جزئیات آن نظارت می کند. (18) بنابراین انضباط بودجه ای بر اثر اعمال این اصلاحات تقویت شده است. به عبارت دیگر در کشورهایی چون سوئد، این امکان فر اهم آمده است تا نوعی هماهنگی مطلوب در مورد بودجه به وجود آید که هم زمان بتوان کلان بودجه و نیز مشروح آن را بررسی و ارزیابی کرد.
تهیه چارچوب چندساله بودجه مزایایی در بر دارد، از جمله اینکه مبنایی برای مقایسه عملکرد دولت و جناح مخالف به وجود می آورد. (19) چارچوب چندساله، امکانات مقایسه ای بین سیاست های اقتصادی دولت و جناح مخالف را فراهم می سازد. اگرچه انضباط بودجه ای نیز به نحو چشمگیری بهبود یافته است، با این حال این روش جهات منفی نیز در بر دارد: اول اینکه فرایند نیازمند زمان طولانی است و در طول سال ادامه دارد. در مورد مشروح بودجه، بحث های تکراری فراوان است و مرحله پاییز پژواکی از مرحله بهار می باشد. اگرپه در فصل بهار قرار است که تنها سیاست های کلی بحث شود، با این حال مشروح شروح اقلام بودجه بحث و بررسی می شود. دوم اینکه میزان « سپر بودجه ای » یاد شده، کفاف دخالت های دولت در موقعیت های کوتاه مدت اضطراری را نمی دهد. برای رعایت سقف های تعیین شده، اغلب راهکار ناکارآمدی اتخاذ می شود، اگرچه سقف های تعیین شده رعایت می شوند. قرار است که این کاستی ها در نظر گرفته شود و روی هم رفته محاسن این فرایند مورد تایید نمایندگان پارلمان نمی باشد.
اگرچه زمینه بحث وسیع است، با این حال به نظر می رسد که با ذکر نمونه هایی قابل توجه از کشور اروپایی به نتیجه گیری مطلوب تری برسد. (20)
در نظام بودجه ریزی انگلستان، برنامه سه ساله ای که رئوس متغیرها، اهداف اصلی بوجه ونیز حد نصابی را برای هزینه ها مشخص می سازد، معمولا با یک رقم کلی ( کلان ) به تصویب پارلمان می رسد. این سند در سال های اخیر منعکس کننده الزام های تعیین شده « موافقت نامه ثبات بخشی اتحادیه پولی اروپا » (21) بود و نیز اهدافی را که بایستی برای تحقق برنامه اقتصادی دنبال کرد، تشریح می کند. از تبعات دیگر الزام هایی که از خارج ( پیمان ماستریخت ) بر بودجه حاکم شده و ریشه در وضعیت گذشته اقتصادی کشوری مانند ایتالیا ـ به لحاظ تورم بالا و کسر بودجه ـ دارد، قانونی است که بر اساس آن چارچوب درآمدها و هزینه ها هم زمان ارائه شده و نیز امکاناتی را برای جابه جایی برنامه های موجود به منظور حصول اطمینان از دستیابی به اهداف نهایی برنامه فراهم می آورد. این قانون در سال 1999 در ایتالیا به منظور ساده سازی اجلاس بودجه ، بازنگری شده است که در مقایسه با اصلاحاتی که بعد از پیمان ماستریخت به عمل آمد، اصلاحات اخیر به مراتب نرم تر و سطحی تر بود. تعدیل هزینه ها کسر بودجه را تحت کنترل درآورده و ثبات نرخ های بهره و ارز را فراهم آورده است که این نیز زمینه های جلب اعتماد عمومی را موجب ششده است . در عین حال در مورد مالیات ها و برنامه هایی که زیربنای بودجه را تشکیل می دهند، اصلاحات به مراتب عمیق تری به عمل آمده است.
قانون جدید یاد شده سیاست های انبساطی ضمانت دولت ایتالیا را مجاز می شمارد که این به معنای دخالت مستقیم دولت در حمایت از اقتصاد کشور است. به این ترتیب مشکلات گذشته مجددا ظاهر می شوند. تفسیرهای موسع از معیارهای تامین منابع مالی، سرمایه گذاری های مستقیم را در جهت حمایت از اقتصاد کشور اجازه می دهد ـ و اکنون دیگر به این بهانه و به هر عنوان ـ هر برنامه دولت تلاشی در جهت حمایت از اقتصاد این کشور به شمار می رود ! مثلا هزینه های سرمایه ای انگیزه های مالیاتی، کاهش مالیات هاف کاهش پرداخت های تعاونی و حمایت از درآمد خانوار. این فعالیت ها حتی شامل فعالیت های اقتصادی در سطح خرد، مثلا ساخت جاده ای در مناطق مختلف هم می شود ! به این ترتیب حسن نیت قانوگذار با این تفسیر موسع ناپدید گشته است! (22)
تهیه لایحه بودجه در کشور یونان به عهده دفتر حسابداری مرکزی است (23). لایحه بودجه قبل از پایان سال تقدیم ملجس می شود که در ماه دسامبر برای آن رای گیری به عمل می اید. بنابراین فرصتی برای تبادل نظر از قبل وجود ندارد . به موجب قانون اساسی، پارلمان بایستی یک ماه قبل از پایان سال لایحه بودجه را دریافت کند، ولی این مهلت تا چهار ماه قابل تمدید است. پارلمان نمی تواند لایحه بودجه را رد کند لکن در مقام آن هست که متمم هایی را به بودجه اضافه کند، بدون اینکه بر تهدهای قراردادی دولت خدشه ای وارد آید.
به رغم تشکیل جلساتی برای تغییر نقش پارلمان یونان در فرایند بودجه، هیچ گونه نتیجه ای از این بابت عاید نگردیده است. اولا دفتر مرکزی بودجه (24) می تواند بیشتر بر کارایی و دستاوردهای مربوط به هزینه ها متمرکز شود تا بر فرماندهی و کنترل مدیران که از اختیارات بیشتری برای دستیابی به اهداف برخوردارند. نقش اساسی بودجه بر بازتوزیع منابع بودجه متمرکز است تا کنترل هزینه ها. در عین حال گفت و گوهایی در زمینه مقرری (25) در جریان است. همچنین بحث هایی درباره چگونگی تقویت نقش پاذلمان در فرایند بودجه در پیش است. ورود به اتحادیه اقتصادی اروپا چارچوب و پس زمینه بسیاری از گفتمان های مربوط به اصلاحات را تشکیل می دهد.
همچنین در مورد کشورهایی مانند سوئد که بودجه به موجب قانون اساسی می باید متوازن باشد، هر پیشنهاد افزایش هزینه می باید هم زمان با پیشنهاد صرفه جویی در برخی اقلام دیگر ارائه شود. دولت هم بودجه ای در فصل پاییز تقدیم پارلمان می کند که قابل تغیر است. اقلام هزینه برای سال آتی قطعی، ولی برای سال های بعد از سال آتی مقدماتی و به صورت پیش بینی است . اقلام اخیر قبل از نهایی شدن تا شش بار هم می تواند بازنگری و تغییر داده شود. در مورد مستمری ها هم سیستم مستقلی وجود دارد که سرمایه گذاری در سهام بخش خصوصی را مجاز می شمارد.
4 ـ 1 ـ جمع بندی
1 . در حال حاضر قانونگذاران اطلاعات بیشتری در مقایسه با گذشته در اختیار دارند، ولی در مورد تغییر بودجه قدرتی ندارند؛ پرسنل بیشتر، اطلاعات بیشتر، ولی نبود هرگونه نیرویی که بتواند تصمیم های بودجه ای را تحت تاثیر قرار دهد.
2. تلاش های قانونگذار برای اثربخشی در سیاست گذاری های بودجه ای با دولت ایجاد اختلاف می کند، ولی هیچ راهی برای اجتناب از این امر وجود ندارد . در صورت بروز چنین اختلافی معمولا طرفین با بن بست مواجه می شوند، یا اینکه قانونگذار مجبور به عقب نشینی می شود. در چنین حالتی بهتر است قانونگذار قبل از درگیر شدن با دولت، درباره عواقب این درگیری و اختلاف، اندیشه کرده باشد.
3 . استفاده قانونگذار از امکانات جدید برای پاسخگو ساختن دولت در مورد نتایج عملکرد خود ممکن است در قالب دفاتر حسابرسی وابسته به قوه مقننه برای نظارت و ارزیابی پارلمان باشد، ولی بهتر آن است که اعضای پارلمان خود علاقمند به انجام ارزیابی عملکرد و نتایج آن باشند.
4 . قانونگذار در امر سیاست گذای های بودجه ای با دولت که بیشترین نقش و دخات در آنها را دارد اگرچه اشتراک مساعی می کند که « ایدئال» است، لزوما مناسب تمام کشورها نیست. بنابراین اصلح آن است که پارلمان ها بدیل های دیگری را به عنوان راهکار انتخاب کنند.
آنچه تا حدودی متناقض به نظر می رسد این است که در جهان صنعتی امروز بسیاری از کشورها هنوز درگیر اختلاف آرا و تنش های سیاسی هستند، و اگرچه اجماعی مشابه آنچه در کشورهای اسکاندیناوی وجود دارد و در بسیاری از آنها به چشم نمی خورد، به یقین در مقایسه با سه دهه قبل، اجماع بیشتری در مورد نقش دولت ـ کشورها به وجود آمده است. سوال اساسی این است : اکنون که پارلمان ها با مسائل کمتری دست به گریبان هستند چرا خواهان استقلال بیشتری می باشند؟ چرا هنگامی که مسائل بزرگ پاسخ یافته اند، ما به دنبال تقویت پارلمان برای مطرح ساختن مسائل بزرگ می باشیم؟ آنچه غیر عادی به نظر می رسد اینکه آیا اجماع موجود در مورد نقش دولت پدیده ای است دائمی یا موقت؟ چنانچه قرار باشد تنش های سیاسی و اختلاف آرا در نقش دولت مجددا احیاء شود، به نظر می رسد مقوله هایی چون برنامه های تامین اجتماعی شاخص مقدم خواهد بود. (26)          ادامه دارد ...