طرحی که به توسعه منطقه‌ای کمک نمی‌کند

دکتر محمدحسین شریف‌زادگان/ استادیار دانشگاه شهید بهشتی
اتفاقاتی که اخیرا در تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامه ریزی افتاد آنقدر واجد اهمیت است که علاقه مندان به توسعه ایران را به تفکر و واکنش واداشته است. کسانی که سال ها در سازمان مدیریت و برنامه ریزی به عنوان رئیس، معاون، مدیر و کارشناس کار کرده اند و آنهایی که اندیشه توسعه ایران را به اشکال مختلف چه علمی و پژوهشی و تدریس و چه در صحنه عمل نمی توانند به ساختارها و نظامات نرم افزاری پیشبرد برنامه‌ریزی توسعه ایران بی‌اعتنا باشند.
از زمانی که در سال 1310 نخستین برنامه توسعه ایران توسط مهندس علی زاهدی نوشته شد تا زمانی که در سال 1325 هیاتی به نام هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور در وزارت دارایی تشکیل شد و متعاقب آن در همان سال هیات عالی برنامه به منظور تهیه برنامه توسعه و عمران ایران تصویب شد و نهایتا در سال 1331 که به موجب قانون سازمان برنامه بودجه تاسیس شد 75 سال می گذرد. همواره کارشناسان خبره تحصیل کرده جامعه ایران با دیدگاه های مختلف ولی با انگیزه های توسعه ایران در این سازمان جمع شده اند و از همان ابتدا نیز بین این کارشناسان و صاحبان قدرت جدال هایی در پیش بود که اوج آن اتهام های علنی شاه به کارشناسان و مدیران سازمان برنامه به عنوان کمونیست در کنفرانس رامسر برای تجدید نظر روی برنامه پنجم بعد از افزایش گسترده قیمت نفت بود.
بعد از انقلاب نیز با بسته شدن سازمان برنامه و بودجه در هیجان های اوائل انقلاب و وارد کردن اتهام آمریکایی به آن و ادامه آن در سال های بعد نیز قابل توجه است. سازمان مدیریت و برنامه ریزی به خطر قرار گرفتن در موضع بین بخشی و داشتن وظایف برنامه ریزی و توسعه عملا می‌بایست به رویکردهای توسعه در ابعاد اقتصادی، اجتماعی، ساختار فنی و زیربنایی بیندیشد. ابزارهایی که قانون برای این سازمان قرار داده است شرایط اعمال رویکردهای توسعه را تا حد زیادی بر روی این سازمان فراهم می‌سازد. از سوی دیگر تجمع اطلاعات از اقدامات تمام بخش های اقتصادی اجتماعی و فرهنگی و امکان ساختاری تعامل ماتریسی آن در ساختار اداری این سازمان شرایطی را فراهم می سازد که در ساختار دولت، تصمیم سازی، تصمیم گیری و خط مشی گذاری دولت عملا نقش اول را بازی کند و همه بخش ها را به تعامل و راهبری نسبی خود وا دارد.
درست در همین جاست که مخالفت دستگاه ها و بخش ها و بعضی زمان ها تقابل با روسای دولت ها را ایجاد می کند. شرایط تاریخی تعامل سازمان با دولت ها بعد از انقلاب نشان می دهد که قدرت این سازمان در دوران 8 ساله سه دولت بعد از انقلاب فراز و فرودهایی داشته است و همواره سعی شده است از سوی دولت ها از قدرت این سازمان کاسته شود. در حالی که به نظر می رسد قدرت این سازمان ناشی از توانمندی رویکردها و سازوکار پروسه نظریه سازی، مفهوم سازی و نگاه راهبردی آن به مسائل کشور است که در هیچ یک از دستگاه های دولتی، حتی در ستادهای عالی دولت نظیر نخست وزیری سابق و ریاست جمهوری وجود نداشته است و اگر دولت ها می خواسته اند با رویکرد دولت توسعه گرایی نهاد دولت را به پیش ببرند یکی از ملزومات آن سازمان قدرتمند و کارآمد برنامه با قدرت کارشناسی راهبردی و سیاست گذار آن بوده است. این امر صرف نظر از لزوم اصلاح کارشناس، رویکردها و ساختارهای موجود این سازمان در جهت کارکرد مطلوب آن است.
برای پیشبرد توسعه اقتصادی اجتماعی کشورها براساس مبانی نظری و تجربه جهانی می بایست سه عامل را با هم به پیشبرد. اولِ؛ ایجاد اندیشه توسعه با راهبردهای اساس توسعه متناسب با شرایط آن کشور و معطوف به تجارب جهانی. دوم؛ ساختارها و نهادهای مناسب جهت پیشبرد و اجرای آن و سوم؛ تجدید نظر دائم در نهاد دولت براساس نظریه های دولت برای اصلاح آن در جهت ایجاد دولت توسعه گر و کارآمد. این سه عنصر اگرچه خود به عوامل بسیاری وابسته اند لیکن شاه بیت انجام توسعه هر کشوری است.
تغییر در ساختار سازمان مدیریت و برنامه ریزی یک امر سیاسی و متعلق به منازعات سیاسی روز نیست، بلکه یک امر ملی و متعلق به ساختار و نهاد توسعه ایران و تاثیرات آن بلند مدت است.
بنابراین این سوال مطرح است که زیر نظر بردن سازمان های مدیریت و برنامه ریزی به منظور کدام یک از اهداف توسعه اقتصادی و اجتماعی و قاعدتا کدام یک از اهداف چشم انداز و برنامه چهارم است و این ساختار و نهادسازی جدید برای به ثمر رساندن اهداف توسعه چه کمکی می کند و نهایتا در تغییر ساختار و نهاد دولت به سوی دولت توسعه گرای کارآمد چه امری را دنبال می کند.
سازمان برنامه و بودجه مسئولیت تخصیص منابع به مفهوم اختصاص منابع مالی براساس اهداف، برنامه ها و پروگرام های اجرایی و عملیاتی برنامه های توسعه اقتصادی اجتماعی میان مدت 5 ساله را دارد. به نحوی که محصول نهایی تخصیص منابع در میان مدت 5 ساله به توسعه ملی و منطقه ای و تکاثر سرمایه ملی، ایجاد ظرفیت های شغلی و نهایتا بزرگ شدن حجم اقتصاد در سطوح ملی، منطقه ای منجر شود. بی تردید بدون تخصیص منابع مبتنی بر برنامه نمی توان به توسعه ملی و منطقه ای و محلی دست یافت. انجام کارهای پراکنده، ائتلاف منابع، انجام عملیات بدون برنامه هرگز به توسعه منجر نخواهد شد. وظیفه سازمان مدیریت و برنامه ریزی اعمال برنامه از طریق تخصیص منابع است. متاسفانه در ایران گرایش های بخشی به شدت قدرتمند است و امر برنامه ریزی یکپارچه و هماهنگ بین بخشی که از ملزومات توسعه است در جدال با فشارهای بخشی دستگاه ها و وزارتخانه ها قرار دارد.
استانداری‌ها با ساختار عمدتا سیاسی و امنیتی و بعضا با گرایش‌های عمرانی نمی‌توانند نقش اجراکننده امر تخصیص منابع براساس رویکرد برنامه‌های توسعه میان‌مدت 5 ساله را ایفا کنند. تربیت سازمانی و کارشناسی وزارت کشور و استانداری‌ها این چنین ظرفیتی را ایجاد نکرده است و اصولا نهادسازی و نظریه‌پردازی برنامه‌ای برای توسعه اقتصادی و اجتماعی در وزارت کشور وجود ندارد. لذا سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی در تعامل مدیریتی با استانداران به سوی بخش‌ها و تمایلات استانی گرایش می‌یابند و از امر تخصیص منابع برنامه‌ای باز می‌مانند. بخصوص اینکه در حال حاضر رویکرد طرح‌های زودبازده که در جایگاه خود کارآمدی دارد لیکن در رویکرد غالب استانداران جای گرفته است، عملا با امر برنامه‌ریزی و تخصیص منابع که دارای اهداف میان‌مدت و بلندمدت است مغایرت دارد.
سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها در واقع سازمان‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی منطقه‌ای نیستند بلکه سازمان‌هایی هستند که اقدامات و برنامه‌های ملی را در حوزه‌های منطقه‌ای و محلی اجرا می‌کنند و عملا با یک سازمان برنامه و بودجه منطقه به منظور ارائه خدمات به نظامات منطقه‌ای و محلی متمایزند. لذا این سازمان‌ها عمدتا جزئی از یک سیستم مستقل و یکپارچه برای کار برنامه‌ریزی و تخصیص منابع است به نظر می‌رسد در شرایط کنونی ساختار دولتی و اجرایی کشور برای پیشبرد امر سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و تخصیص منابع به نهادهای مستقل از نگرش‌های بخشی و سیاسی امنیتی وزارت کشور احتیاج است تا بتوان به شکل مستقل کار توسعه را با تعامل با دستگاه‌ها به پیشبرد لذا دخالت مستقیم و مدیریتی استانداری‌ها استقلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و یکپارچگی عملیات سراسری آن در سطوح ملی و منطقه‌ای را دچار خلل‌های اساسی می‌کند.
از سوی دیگر شاید گفته شود زیر نظر بردن سازمان‌های استانی مدیریت و برنامه‌ریزی زیر نظر استانداری‌ها را نوعی تمرکززدایی و واگذاشتن امر مناطق به مردم و نمایندگان و مقامات منطقه‌ای و ملی تلقی کرد. البته این امر در شرایط مناسب که سازگاری لازم فراهم شود کاری مثبت و ارزنده است لیکن تحقق آن ملزومات ساختاری و رویکردهای نظری لازم را می‌طلبد. در بسیاری از کشورها نحوه اداره جامعه به شکل فدرالی و براساس دولت‌های محلی که دارای مجلس، دولت و نظام مالیاتی مستقل است می‌باشد و به غیر از امور امنیت داخلی، سیاست خارجی، اقتصاد و مالیات کلان و سیاست‌های کلان بقیه امور به دولت محلی احاله شده است. در ایران، دولت محلی و فدرالیسم خلاف قانون اساسی است و وزیران مسئولیت عملیات بخشی منطقه‌ای را به عهده دارند و در مقابل مجلس پاسخگو هستند. بنابراین هیچ ساز و کار مشخص و قانونی برای انجام حتی یک اداره یکپارچه محلی توسط استانداران وجود ندارد و عملا استانداران مسئولیت راهبری عملیات توسعه منطقه‌ای را به عهده ندارند.
از سوی دیگر نیز ساختار کارشناسی و نهادسازی لازم در ساخت وزارت کشور و استانداری‌ها برای پیشبرد برنامه‌های توسعه منطقه‌ای وجود ندارد. مدیریت منطقه‌ای در مضمون توسعه منطقه‌ای و ساختار مناسب برای تحقق آنکه عمدتا بر وجود دولت‌های محلی یا اختیارات وسیع منطقه‌ای استوار است شکل می‌گیرد. بدون داشتن ساز و کارهای مناسب نمی‌توان با تغییرات شکلی به اهداف تمرکززدایی و رسیدن به مدیریت منطقه‌ای موثر رسید.
توسعه منطقه ای امری است که در پروسه واقعی زمانی اتفاق می افتد که پنج خصوصیت را به عنوان عناصر طبیعت و مضمون توسعه منطقه ای را دارا باشد.
1- توسعه منطقه ای عملیاتی یکپارچه و متشکل، از عناصر اقتصادی اجتماعی بخشی است.
2- توسعه منطقه ای، بر مزیت های نسبی منطقه ای استوار است.
3- توسعه منطقه ای، حاصل تعاملات روابط افقی بخش های اقتصادی اجتماعی تاثیرگذار در توسعه است.
4- توسعه منطقه ای، عمدتا عملیاتی پایین به بالا است تا از بالا به پایین.
5- توسعه منطقه ای، توسط نهادهای منطقه ای اعم از دولت های محلی نهادهای توسعه منطقه ای، موسسات غیر دولتی راهبری، هدایت و قوام می یابد.
بنابراین در شرایط ایده آل می بایست نهادهای محلی و منطقه ای مستقر شوند، بخصوص این نهادها قادر به تولید و تجهیز منابع منطقه ای و استانی باشند به این مفهوم که در منطقه علاوه بر دریافت مالیت های ملی، سهمی از مالیات به عنوان مالیات محلی و منطقه ای از مردم وصول شود این در حالی است که 5 عامل فوق کم و بیش در استان ها حاصل نیست بخش های اقتصادی اجتماعی به شکل کاملا از بالا به پایین توسط وزارتخانه ها اداره می شود و ادارت کلی و ادارات محلی، تایید اجرای وظایف استانی سیاست های ملی وزارتخانه ها است و خود دارای استقلال لازم برای انجام فعالیت های یک پارچه با بخش های دیگر نیستند و عملا فعالیت های افقی تلفیقی با بخش های دیگر انجام نمی دهند زیرا قانون و مقررات و تربیت عملیاتی و اداری آنان نیز مجالی برای این کار فراهم نمی سازد. در استان ها، استانداری ها و حتی سازمان مدیریت و برنامه ریزی و سایر ادارات کلی استان به عنوان نهادها و تشکیلات مستقل منطقه ای که قادر به هدایت توسعه منطقه ای باشند تلقی نمی شوند، زیرا نه قانون و مقررات چنین اجازه ای به ایشان می دهد و نه ساز و کار بخشی فعالیت های استانی چنین مجالی را فراهم می سازد.
از سوی دیگر در مضمون اقتصاد نفتی و رانتی ناشی از آن عملا رابطه مردم را با منابع دولت سست می کند و سهم گیری استان ها را از منابع نفتی دچار مشکل می سازد و نیز مسئله بسیار مهمی است. بی تردید با فرض رانتی بودن منابع نفتی و تعلق آن به دولت، استان ها نیز حسب استعداد خود سهمی از منابع نفتی را می بایست به خود اختصاص دهند. در شرایط اقتصاد رانتی و نفتی گرایش دولت ها به تمرکز شدید و دوری از خصوصیت دولت توسعه گرا و کارآمد نیز مزید برعلت است که امر تمرکززدایی و اداره بیشتر مناطق، توسط خودشان را به تعویق می اندازد. بنابراین توسعه منطقه ای توسط استانداری ها زمانی اتفاق می افتد که ساختار اداره مناطق به شکل خودگردان یا نیمه خودگردان فراهم شود و هر 5 خصوصیت توسعه منطقه ای مهیا گردد و از همه مهمتر نقش قانونی عملیات بخشی وزارتخانه ها توسط قانون اصلاح شود.
در شرایط کنونی هیچ یک از شرایط فوق آماده نیست بنابراین زیرنظر گرفتن سازمان های مدیریت و برنامه ریزی استان ها توسط استانداری ها برخلاف مضمون ها، اهداف و ساختارهای مناسب توسعه منطقه ای است و در جهت توسعه استان ها نتیجه ای به بار نخواهد آورد و عملا امر تمرکززدایی را به علت عدم آمادگی و صلاحیت های ساختاری و رویکردی لازم استانداری ها متحقق نخواهد کرد و ممکن است انجام وظایف سازمان مدیریت و برنامه ریزی را مختل کند. شاید در حال حاضر تخصیص منابع توسط شورای توسعه استان ها به ریاست استانداران و با کارشناسی و هدایت سازمان مدیریت استان ها برای این مرحله کفایت کند. اگر دولت می خواهد نقش مناطق را در اداره کشور و پیشبرد توسعه منطقه ای افزایش دهد می بایست با مطالعه ای گسترده و دقیق در قوانین و مقررات دستگاه ها، سازمان مدیریت و برنامه ریزی، وزارت کشور و قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا بر اساس رویکردی توسعه ای و علمی و با احتیاط های لازم تجدیدنظر نموده و با طراحی پروسه لازم در چند مرحله این امر را با عزمی ملی به اجرا درآورد.
به نظر می رسد در انجام این امر مهم با کارشناسان خبره کشور که قاعدتا از تجارب علمی و کارشناسی و مدیریتی بهره مندند مشورت لازم به عمل نیامده است و با شتاب زدگی به یکی از مهمترین تغییرات ساختاری کشور دست یازیده شده است. در کشورهای توسعه یافته برای تغییرات بسیار کوچک تر از این مورد با سال ها مطالعه و بررسی و بکارگیری همه توان های علمی و کارشناسی کشورشان اقدام می نمایند در حالی که این امر زمانی مطرح می شود که علاوه بر مسئولان و کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه ریزی اغلب کارشناسان خبره و خیراندیش توسعه نیز آن را بر نمی تابند.