جایگاه شوراها در جامعه مردمسالار

محمد توسلی / اولین شهردار تهران بعد از انقلاب
انتخابات سومین دوره شوراها در جریان است و قرار است مردم در 24 آذر ماه در سراسر کشور به پای صندوق های رای بروند و اعضای شوراهای خود را در سطح روستاها و شهرها انتخاب کنند. شوراها سنگ بنای دموکراسی و بستر تربیت کار جمعی و مشارکت عملی مردم در اداره امور روستاها، شهرها و کشور است.  با توجه به اهمیت شوراها واکاوی فرایند تشکیل شوراها در دوران اخیر به ویژه بعد از انقلاب اسلامی از نظر تا عمل ـ از آرما ن ها، اهداف و برنامه ها تا تجربه عملی دو دوره شوراهای اخیر ـ ضروری است. بجاست صاحب نظران برای آگاهی بیشتر مردم به ویژه در مقطع برگزاری انتخابات شوراها، به این مهم بپردازند و جایگاه شوراها را در فرایند شکل گیری و تقویت نهادهای مدنی که پیش نیاز جامعه مردمسالار و اجرای برنامه های توسعه کشور است، برای مردم توضیح دهند و به ویژه موانع تاریخی پاسخ به این نیاز راهبردی کشور را ـ دست کم از انقلاب مشروطیت تاکنون ـ برای مردم بشکافند.
در این یادداشت به ذکر سرفصل پاره‌ای از نکات مهم در این مبحث می‌پردازم:
1 - از دوران مشروطیت نیاز راهبردی جامعه ایران به انتقال قدرت از حاکمان به مردم یکی از مطالبات اصلی مردم بوده است. در راستای این راهبرد، در انقلاب مشروطیت این روند با تدوین قانون اساسی، محدود و مشروط کردن قدرت سلطنت و تشکیل مجلس شورای ملی و انجمن های بلدیه آغاز شده است. مجلس اول «قانون بلدیه» اولین قانون شهرداری ها را تصویب کرد. در این قانون تشکیل انجمن بلدیه (انجمن شهر) با اختیارات گسترده پیش بینی شده بود و مردم با رای مستقیم خود اعضای آن را انتخاب می کردند. به دلیل آشنا نبودن اعضای انجمن های بلدیه به وظایف خود و عدم حمایت یا کارشکنی نهادهای اقتدارگرا، در عمل انجمن های بلدیه در این دوره با مشکلات زیادی روبه رو شدند.
در دوران استبداد رضاخان تا نهضت ملی (1330) قانون شهرداری ها به نحوی تدوین می شد که انجمن های شهر در اختیار قدرت باشد. در بخشی از این دوره ـ به عنوان نمونه ـ انتخاب اعضای انجمن شهر تهران دو مرحله ای صورت می گرفت. ابتدا مردم 75 نفر را انتخاب می کردند و سپس وزارت داخله (وزارت کشور) 11 نفر را از بین آنها گزینش می کرد.
در دوره نهضت ملی ایران، شادروان دکتر مصدق در کنار برنامه ملی شدن صنعت نفت و تامین استقلال اقتصادی و سیاسی کشور، برنامه اصلاح قانون انتخابات و شهرداری ها و تشکیل انجمن های شهر مردمی را در دستور کار خود داشت تا بسترهای عملی برای حاکمیت مردم بر سرنوشت خویش از طریق برگزاری انتخابات آزاد و سالم و مشارکت عملی مردم در اداره شهرها و کشور فراهم شود. اگرچه این برنامه ها در دوران کوتاه 28 ماهه دولت دکتر مصدق نهادینه نشد اما رشد و آگاهی مردم، چراغ راه تقویت و تداوم مطالبات مردم در مبارزات دهه های بعد شد.
در دوره بعد از کودتای 28 مرداد سال 1332 تا پیروزی انقلاب سال 1357 قوانین مربوط به شهرداری ها و انجمن شهر به دفعات تجدیدنظر شد. در این دوره انتخاب اعضای انجمن های شهر ظاهرا توسط مردم مستقیما انتخاب می شدند، اما بطور کلی انجمن های شهر در اختیار قدرت استبداد سلطنتی بودند و انتخاب شهرداران شهرهای بالای 100 هزار نفر عملا به تایید و فرمان شاه نیاز داشت.
2 - در جریان پیروزی انقلاب اسلامی در سال 1357 و پس از آن، مطالبات تاریخی مردم در شعارهای انقلاب و سخنان رهبر فقید انقلاب در پاریس و پیش نویس اولین قانون اساسی که توسط دولت موقت تدوین و به تایید شورای انقلاب و رهبر فقید انقلاب رسید تبلور داشت و بر این اساس اکثریت قاطع مردم (حدود 98 درصد) در 12 فروردین سال 1358 به جمهوری اسلامی رای مثبت دادند. براین پایه، محور اصلی پیمان مردم و حاکمان در رفراندم جمهوری اسلامی نگاه و قرائت مردم سالارانه از اسلام و قرآن و تاکید بر رکن جمهوریت نظام بود.
3 - در دولت موقت انقلاب، مدیریت شهرداری تهران، زمینه سازی برای اجرائی کردن مطالبات تاریخی مردم را با اولویت در دستور کار قرار داد و از اسفندماه سال 57 مطالعات مربوط به تشکیل شوراها در زمینه های تجربی و عملی و هم در زمینه های مطالعاتی در شهرداری تهران آغاز شد.
در کوتاه مدت، شورای همکاری و ارتباط با مردم در مناطق 12گانه آن روز شهر تهران با عضویت معتمدین محلی و افراد داوطلب ـ ازجمله برخی از ایرانیان خارج از کشور که با پیروزی انقلاب کار و تحصیل خود را رها کرده بودند و برای خدمت به ایران آمده بودند ـ تشکیل شد که نقش مهمی در همکاری با مدیریت بحران شهر تهران بعد از انقلاب و اجرای برنامه ها و پروژه های خدماتی شهر داشتند.
برای مطالعات شوراها، واحد تحقیقاتی و مطالعاتی زیر نظر شهردار تهران و با همکاری چند مشاور در شهرداری تهران ایجاد شد، تا به لحاظ قانونی و پیش نیازهای اجرایی تشکیل شوراها مطالعات لازم را انجام دهند. در زیر به فهرست اقدام های مهمی که با همکاری وزارت کشور در دولت موقت انجام شده است اشاره می شود :
در اردیبهشت سال 58 نخستین انتخابات رسمی شوراها زیرنظر وزارت کشور در 15گود جنوب تهران برگزار شد و با همکاری شورای اسکان گودنشینان که توسط افراد داوطلب تشکیل شده بود و با مشارکت بسیار موثر نمایندگان خود آنان در شورای گودها، انتقال زاغه نشینان به محل های دیگر انجام شد و به تدریج گودهای جنوب تهران به صورت بوستان های شهر تهران درآمد ـ در این تجربه نقش همکاری شهروندان ـ حتی از لایه های پایین فرهنگی جامعه که در گودها ساکن بودند ـ در مدیریت شهری نشان داده شد.
 در اردیبهشت ماه 1358 مرحوم آیت الله طالقانی نیز بر تشکیل شوراها تاکید داشتند و اجرای آن را مصرانه پیگیری کردند و تا آخرین روزهای حیات خود در خطبه نمازجمعه 17 شهریور در بهشت زهرا دغدغه خود را برای تشکیل شوراها و سپردن کار مردم به مردم ابراز داشتند.
 در تیرماه 1358 قانون تشکیل شوراهای محلی در 17 ماده به تصویب شورای انقلاب رسید.
در اول مهرماه 1358 قانون انتخابات شوراهای شهر به تصویب شورای انقلاب اسلامی رسید. این قانون براساس مطالعات و همکاری مشترک شهرداری تهران و وزارت کشور تهیه و پس از تایید دولت موقت تسلیم شورای انقلاب شده بود. قانون مصوب تیرماه کان لم یکن تلقی شد.
در اجرای ماده 42 قانون مصوب انتخابات شوراهای شهر، آیین نامه وظایف و اختیارات شوراهای شهر در کمیسیونی مرکب از نمایندگان شهرداری تهران، وزارت کشور، سازمان برنامه و بودجه و وزیر مشاور در امور اجرایی نخست وزیر دولت موقت، در چهار فصل و 22 ماده تدوین شد. در این آیین نامه تمام امور شهری جز امور قضائی و امور مربوط به ارتش زیرنظر شورای شهر قرار گرفت. همچنین براساس این آیین نامه، شهردار به عنوان رئیس امور اجرائی شهر عمل و شورای شهر از طریق وی بر کار سایر سازمان های تحت نظر اعمال نظارت می کند.
در اجرای مفاد ماده 45 قانون انتخابات شوراهای شهر که مقرر می دارد در شهرهای بزرگ تهران، اصفهان، شیراز، تبریز، مشهد و اهواز که شورای آنها شعب متعدد دارد، آیین نامه تکمیلی برای شوراهای محلی و منطقه تهیه شود. آیین نامه ای در چهار فصل و 21 ماده تهیه و تدوین شد. براساس این آیین نامه نحوه برگزاری انتخابات شوراهای محله، منطقه و شهر و حدود وظایف و اختیارات شوراها و شهردار و تنظیم مناسبات مدیریت شهرهای بزرگ با دستگاه های اجرایی مشخص شده است.
در اجرای این آیین نامه و براساس مطالعات کارشناسی که صورت گرفت، شهر تهران به 341 محله و 20منطقه جدید تنظیم شد و ساختار شهرداری تهران از 12 منطقه موجود به 20 منطقه جدید متحول شد و انتظار می رفت مدیریت واحد شهری براساس قانون و این آیین نامه در شهرهای بزرگ کشور پیاده شود.
پس از تصویب قانون شوراها در تیرماه، شورای شهر سنندج تشکیل شد و در مرداد ماه در چند شهر ازجمله اصفهان بطور خودجوش با حمایت استانداری شکل گرفت و بعد از تصویب قانون شوراها در مهرماه انتخابات رسمی شوراها در چند شهر ازجمله قزوین، مهاباد، رشت، گرگان و ... برگزار شد، اما به علت عدم اطلاع رسانی و حمایت مسوولان وقت کشور پس از مدتی عملا منحل شدند.
4 - در قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز شوراها در اصول ششم و هفتم و همچنین در اصول یکصدم تا یکصد و ششم فصل هفتم آن جایگاه ویژه ای دارد. در اصول ششم و هفتم، اداره امور کشور به اتکاء آرای عمومی تصریح شده و نهاد شوراها در عرض نهادهای انتخابی مجلس و رئیس جمهور مورد تاکید قرار گرفته و شوراها از ارکان تصمیم گیری و اداره امور یعنی بخشی از قدرت معرفی شده است.  حدود وظایف شوراها در اصل یکصدم تعیین شده است. «برنامه های اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، عمرانی، بهداشتی، آموزشی و سایر امور رفاهی» گستره وظایف شوراها در این اصل تصریح شده است. بدیهی است در قبال این وظایف شوراها بایستی اختیارات متناسب داشته باشند تا بتوانند در جایگاه طبیعی خود قرار گیرند.در سایر اصول قانون اساسی انسجام حضور مردم در اداره کشور در سطح روستاها، شهرها، استان ها و ملی (مجلس شورای اسلامی) ازجمله اصل 56 قانون اساسی برای تضمین حاکمیت ملی دیده شده است.
5 - در مجلس اول، «قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور» در آذرماه 1361 در 53 ماده به تصویب رسید. این قانون که با قانون مصوب مهرماه شورای انقلاب که تاکید بر اختیار بیشتر شوراها بود، تفاوت داشت. بین سال های 61 تا 75 قانون مزبور چندبار بین دولت و مجلس رفت و برگشت کرد و سرانجام در خردادماه سال 75 به تصویب مجلس پنجم رسید. در سال 1377 سرانجام دولت اصلاحات، انتخابات شوراها را بعد از قریب 20 سال تاخیر در سراسر کشور برگزار کرد و گام بلندی در راستای مطالبات تاریخی مردم و بسترسازی برای مشارکت مردم در اداره امور شهرها برداشت.
6 - عملکرد شوراهای اول و دوم به رغم مسائل و مشکلات و موانعی که بر سر راه کار شوراها وجود داشته است بایستی مفید و موثر ارزیابی شود. ازجمله مسائل و موانع می توان به توانایی و خصوصیات افراد منتخب و نقایص و عدم انسجام قانون شوراها و نداشتن اختیارات لازم و عدم همکاری مورد نیاز از سوی نهادهای دولتی و مردم اشاره داشت.  در هر دوره حدود 150هزار نفر در سطح کشور در بستر شوراها با کار جمعی، ارتباط با مردم و پاسخگویی به نیازهای مستمر مردم و بطور خلاصه کار شوراها، تربیت می شوند و تجربه سیاست ورزی و مشارکت اجتماعی و کار جمعی می اندوزند. این روند زمینه سازی برای تقویت پایین ترین هرم قدرت در فرایند دموکراسی است.
7 - زمینه های فرهنگ سیاسی جامعه ما، این روحیه و انتظار را پدید آورده است که تحولات اجتماعی را که بطور طبیعی نیاز به تدبیر و زمان دارد را «زود» طالب هستیم و انتظار داریم اصلاحات با «زور» یک شبه تحقق یابد. در سایر کشورها تحقق آزادی و دموکراسی در طول دهه های متمادی صورت گرفته و شوراها و مشارکت نهادینه مردم در اداره شهرها و کشورها در طول سال ها تلاش و پیگیری مستمر مردم، به تدریج در جایگاه طبیعی خود قرار گرفته است. برخی از شوراها در کشورهای توسعه یافته سابقه 200 ساله دارند. بنابراین در کشوری که سابقه فرهنگ استبدادی و اقتدارگرایانه دارد و تجربه تاریخ صدساله نشان می دهد که نیروهای اقتدارگرا برای حفظ جایگاه خویش مانع اصلی تفویض اختیار به مردم برای اداره امورشان هستند این روند بطور طبیعی کند و زمان بر است و نیاز به صبوری و ایستادگی و مشارکت بیشتر مردم دارد.
8 - در انتخابات شوراهای دوم باتوجه به زمینه های اجتماعی که در بالا اشاره شد مردم به ویژه در شهرهای بزرگ مشارکت بسیار کمرنگی داشتند، بطوری که در شهر تهران با مشارکت حدود 11 درصد واجدین شرایط اعضای شورا با برخورداری از 5/2 درصد آرای مردم مسوولیت شورای شهر را پذیرا شدند. تجربه تحولات سیاسی کشور در چهار سال اخیر نشان می دهد که مردم با عدم حضور خود در انتخابات شوراها، در جهت مصالح خود عمل نخواهند کرد. در چنین شرایطی مشارکت احزاب، گروه های سیاسی و آحاد مردم در انتخابات شوراها برای تامین و پاسداری از آزادی و سلامت انتخابات و حفاظت از آرای واقعی مردم اهمیت حیاتی دارد تا حتی المقدور افراد شایسته و کارآمد بتوانند در شوراها حضور پیدا کنند و بستر لازم برای تقویت کار شورایی و مشارکت واقعی مردم در اداره کشور فراهم شود. حضور شوراهای مقتدر، کارآمد و مستقل می تواند گامی در راستای تقویت فرایند دموکراسی باشد و راه را برای مطالبه اصلاح قانون شوراها و اجرای مدیریت واحد شهری که پیش نیاز ارتقای کیفیت خدمات شهری و زندگی سالم در شهرها و کاهش هزینه های زندگی است، هموار کند.