نوبت به برنامه اول رسید

یکی دیگر از موضوعاتی که همواره در ارزیابی برنامه های توسعه مطرح شده آن است که آیا این برنامه‌ها واقع بینانه هستند یا اهداف آن با بلندپروازی تعیین می‌شود؟ در زمان بررسی برنامه اول نیز عده‌ای معتقد بودند که برنامه اول بلندپروازانه است و الویری به عنوان یکی از چهره‌های شاخص در هواداری از سیاست‌های اصلاح ساختار اقتصادی، واقع بینانه بودن آن را در سخنرانی‌های مختلف تاکید می‌کرد. هاشمی رفسنجانی نیز در جلسه مشترک دولت و مجلس ضمن توضیح برنامه اول این دیدگاه که برنامه بلندپروازانه است را شدیدا نفی کرده و وعده داد که «ظرف پنج سال استقراض دولت از بانک مرکزی صفر می‌شود». (رسالت، 14/9/1368)
با روی کار آمدن هاشمی رفسنجانی در عرصه ریاست جمهوری لایحه برنامه اول در تاریخ 29 مرداد از سوی سازمان برنامه و بودجه وقت به دولت تقدیم شد. هاشمی نیز در ترکیب کابینه خود دکتر نوربخش را به سمت وزیر اقتصاد و دارایی و محمد حسین عادلی را به سمت رئیس بانک مرکزی گمارد که دارای دیدگاه‌های همسو با پیش نویس برنامه اول بودند. کابینه طی 16 جلسه بررسی فشرده، لایحه برنامه پنج ساله اول را تصویب و آن را به مجلس ارسال کرد. (رسالت، 17/7/1368) به دلیل عدم دسترسی به منابع و خصوصا صورت جلسات مذاکرات هیات دولت مشخص نیست که میزان دخل و تصرف دولت در پیش نویس لایحه برنامه اول تا چه حد بوده است. تنها از مصاحبه مسعود روغنی زنجانی رئیس سازمان برنامه و بودجه وقت می‌دانیم که «پس از در اختیار گرفتن دولت، دوباره برنامه را در دولت مرور کردند و با تغییر یک سری عدد و رقم آن را به مجلس فرستادند. چون خودشان قبلا در جریان تدوین و بررسی آن بودند، خیلی برای آن وقت صرف نشد. فقط در چند هیات وزیران آن را مرور کرد و یکسری اصلاح و چند تبصره به آن اضافه کرد و تحویل مجلس داد».
(احمدی امویی، 1382) لایحه برنامه اول پس از تصویب دولت به مجلس شورای اسلامی برای بررسی عرضه شد. برنامه نخست در کمیسیون اقتصادی مجلس مورد بررسی قرار گرفت و تغییراتی در آن اعمال شد، لذا لایحه برنامه اول اوایل آذر ماه به صحن علنی ارسال شد و بیستم همین ماه در دستور کار قرار گرفت.
برنامه اول پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی
اصولا برنامه‌های توسعه شامل قانون برنامه و چند پیوست می‌شوند.
سیاست‌های حاکم بر یک برنامه معمولا در پیوست برنامه مشخص می‌شود. قانون برنامه شامل تبصره‌هایی می‌شود که اجرای آن نیازمند اخذ تایید دولت است، لذا نباید کل برنامه توسعه را متجلی در قانون برنامه دانست. علاوه بر آن اسناد بخشی و آیین نامه‌های اجرایی که در هر برنامه ناظر بر دستگاه‌های مختلف تهیه و تنظیم می‌شود بخش مهمی از برنامه‌های توسعه به شمار می‌آیند.
معمولا برنامه‌های توسعه با یک تحلیل از روند گذشته، وضعیت موجود و چشم انداز آینده، در صورت تداوم وضع موجود شروع می‌شود. این کار به این منظور انجام می‌شود تا نظام سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری کشور و خصوصا شخصیت‌های کلیدی کشور را متوجه روندهای کلان کشور کرده و آنها را از نگاه‌های روزمره و مقطعی جدا کند. اهمیت این کار آن است که با ارائه چشم‌اندازی از تداوم وضع موجود که معمولا نامطلوب است، دغدغه‌ای برای اعمال تغییرات در نحوه حکمرانی و سیاست‌گذاری اقتصادی ایجاد شود و مقاومت در برابر تغییرات پیشنهادی کاهش یابد.
در پیوست برنامه اول توسعه، وضعیت متغییرهای کلان اقتصادی در سه مقطع 1356، 1367 و 1377 (پیش‌بینی آینده در صورت تداوم روند موجود) ارائه گردیده که در جدول زیر خلاصه شده است:

برخی شاخص‌های منتخب اقتصادی
متغیر اقتصادی	1377	1367	1356
تولید ناخالص داخلی (میلیارد ریال)	2575	3142	3922/3
درآمد سرانه (هزار ریال)	37/9	58/9	114
نسبت سرمایه‌گذاری به تولید ناخالص داخلی	12	15	27/4
هزینه سرانه مصرف خصوصی (هزارریال)	19	34	53
درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت (میلیارد دلار)	11/8	7/3	20/9
میزان کسری بودجه (میلیارد ریال)	3600	2146	365/5
بودجه سرانه (هزار ریال)	4/7	12/4	43

علاوه بر روند متغیرهای اقتصادی مذکور، توزیع جغرافیایی جمعیت در کشور نیز از دیگر نکات مهمی است که همواره مورد توجه برنامه‌ریزان برنامه‌های توسعه قرار داشته است. روند متغیرهای مذکور در مجموع موید وجود عدم تعادل در تمامی بخش‌های اقتصادی بود. عدم تعادل میان عرضه و تقاضا به شکل گرانی، عدم تعادل میان درآمد و هزینه دولت به شکل کسری بودجه و عدم تعادل میان صادرات و واردات به صورت کسری تراز بازرگانی خود را نشان می‌داد. به همین دلیل مهمترین هدف برنامه اول ایجاد تعادل در نظام اقتصادی عنوان شد.
پس از طرح نکات فوق به صورت طبیعی این سوال پیش می‌آید چرا روند متغیرهای مذکور جملگی نزولی بوده که دلالت بر وخیم شدن وضعیت اقتصادی دارد؟ در برنامه، 10 دلیل از جمله جنگ تحمیلی، افت شدید درآمدهای ارزی به دلیل پایین رفتن قیمت نفت و کاهش توان صادراتی، نبود یک برنامه مشخص برای مدیریت کشور ، عدم تبیین دقیق سیاست‌های اقتصادی و ایجاد اجماع حول آن، وجود نظام اداری ناکارا و گسترده شدن ابعاد مسائل فرهنگی و اجتماعی به تبع افزایش جمعیت عامل شکل گیری وضعیت موجود برشمرده شده است.
گام بعدی پس از طرح نکات فوق آن است که چه باید کرد؟ برنامه‌های توسعه در واقع برای پاسخ به این سوال طراحی می‌شوند. طبیعتا اولین و مهمترین راهبرد برای تغییر روندهای یاد شده افزایش رشد اقتصادی است. رشد اقتصادی نیز از محل سرمایه‌گذاری تامین می‌شود. به همین دلیل در برنامه اول افزایش سرمایه‌گذاری از محل ستقراض خارجی در پروژه‌های عمرانی و افزایش صادرات نفت و تکمیل پروژه‌های عمرانی و همچنین تامین منابع لازم برای واردات مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌گذاری برای استفاده از ظرفیت‌های خالی موجود در دستور کار قرار گرفت. ایجاد رشد اقتصادی می‌توانست منابع لازم را برای تحول در رفتار متغیرهای مختلف به وجود آورد. به منظور کنترل تورم و ایجاد ثبات در اقتصاد، کنترل نقدینگی، سیاست پیشنهادی برنامه بود. آزاد سازی واردات نه تنها امکان ورود مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای را برای صنایع فراهم می‌ساخت. به همین دلیل نیز آزادسازی تجاری در برنامه اول پیشنهاد شد. همچنین افزایش نرخ رسمی ارز و کاهش تعدد نرخ ارز از جمله اقداماتی بود که می‌توانست در افزایش درآمد دولت موثر باشد.
خط مشی‌هایی که در برنامه اول توسعه پیشنهاد گردید عبارتند از:
با توجه به اینکه خط مشی‌های گفته شده در برنامه اول پیشنهاد می‌شود، پیش‌بینی‌هایی از وضعیت آینده متغیرهای اقتصادی به عنوان اهداف کمی برنامه ارائه می‌گردد. به عبارت دیگر در جدول‌های مختلف و متعدد، پیش‌بینی‌هایی از وضعیت متغیرهای اقتصادی در سال‌های اجرای برنامه پیشنهاد می‌شود.