پیامدهای انحراف از برنامه چهارم

مرتضی الویری
چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 که درسال 1382 به تصویب مجمع تشخیص مصلحت رسید حاصل تلاش چهارساله گروه های تحقیقاتی از جمله سازمان مدیریت وبرنامه ریزی و گروه مطالعات استراتژی توسعه صنعتی کشور و نهایتا کمیسیون خاصی است که در مجمع تشخیص مصلحت به همین منظور تشکیل گردید. پس از ابلاغ سند چشم انداز به روسای سه قوه در آبان ماه 1382، بازنگری پیش نویس برنامه چهارم توسعه در دستور کار قرار گرفت و نهایتا پس از طی مراحل قانونی در دولت، مجلس نهایتا در بهار سال 1383 به دولت ابلاغ شد.
از آنجا که سند چشم انداز برآمده از توان کارشناسی سازمان های مطالعاتی و برنامه ریزی کشور است و مهر تایید کلیه مراجع بالای نظام را دربردارد، هرگونه انحراف از آنها نادیده گرفتن توانمندی علمی و تخصصی از یکسو و بی احترامی به مراجع تقنینی کشور به حساب می آید.
در این مجموعه مهمترین فرازهای سند چشم انداز و برنامه پنجساله دوم را مورد توجه قرار داده و در ذیل آنها عملکرد دوسال اول برنامه پنجساله چهارم (1384 و 1385) را مورد بررسی قرار می دهیم.
در بخش پایانی، قطعنامه 1737 شورای امنیت در مورد مسائل هسته ای ایران را بررسی کرده و آثار آن را بر برنامه پنجساله چهارم و اهداف سند چشم انداز بررسی می کنیم.یادآوری می شود که در این مجموعه بنای ما برارزیابی عملکرد برنامه پنجساله نیست که طبیعتا درقالب یک مقاله قابل ارائه نیست، بلکه هدف صرفا بیان انحراف های عملکرد با سند چشم انداز و برنامه پنجساله است، آن هم چند مورد عمده و کلان.
الف- فرازهایی از سند چشم‌انداز
مهمترین فراز از سند چشم انداز که بارها و بارها تکرار شده است جمله زیر می باشد؛ایران کشوری است توسعه یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه، با هویت اسلامی و انقلابی، الهام بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و موثر در روابط بین الملل. در قسمت دیگری از سند چشم انداز، جایگاه منطقه ای ایران را با ذکر منطقه مورد نظر به شرح زیر توضیح می دهد:
دست یافتن به جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه ای آسیای جنوب غربی (شامل؛ آسیای میانه، قفقاز، خاورمیانه و کشورهای همسایه) با تاکید بر جنبش نرم افزاری و تولید علم، رشد پرشتاب و مستمر اقتصادی، ارتقای نسبی سطح درآمد سرانه و رسیدن با اشتغال کامل.
فصل مشترک فرازهای سندچشم انداز را می توان به شرح زیر خلاصه کرد؛ هدف والای سند چشم انداز کسب جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در منطقه و جامعه ای مرفه با درآمد سرانه بالا و فاقد بیکار است. بایستی استراتژی آزادسازی اقتصادی را با همه الزامات آن مدنظر قرار داد. حجم دولت را کوچک کرد، اتکای به درآمدهای نفتی را بتدریج کاهش داد، رشد اقتصادی را فراتر و بیشتر از کشورهای منطقه بالا برد، سرمایه گذاری خارجی را تشویق و فضا را برای سرمایه گذاران امن نمود و در سطح بین المللی نیز از تشنج آفرین در روابط با کشورها پرهیز کرد.
نگاهی به عملکرد سند چشم‌انداز
از آنجا که برنامه پنجساله چهارم بر مبنای سند چشم انداز تدوین شده است لذا می توان عمده عملکرد سند چشم انداز را در قالب عملکرد برنامه پنجساله در حد افق دوساله 84 و 85 ملاحظه کرد. آنچه در اینجا می توان مورد توجه قرار داد بی توجهی مجمع تشخیص مصلحت و دولت در فراهم نمودن پیش نیازهای سندچشم انداز است.باید گفت از مجموعه قوانین و ضوابطی که به عنوان پیش نیاز می بایستی در ابتدای برنامه بیست ساله یعنی آغاز 1384 فراهم می شد هیچکدام انجام نشد.
فقط ابلاغ چارچوب سیاست های کلی اصل 44 در سه ماه قبل انجام شده است که امید داریم در مقام اجرا و عمل شاهد حرکت جدی در حوزه خصوصی سازی و کوچک کردن تصدی گری دولت باشیم.
در زمینه ارائه شاخص های کمی و نحوه انطباق محتوای برنامه ها و بودجه های سالانه متناسب با سیاست های کلی برنامه چهارم، تنها اقدام انجام شده، جدول شماره 2 برنامه چهارم توسعه می باشد که تعدادی از شاخص های کلان را نه برای افق بیست ساله چشم انداز، بلکه فقط برای دوره 10ساله برنامه چهارم و پنجم به شرح زیر ارائه کرده است:
رشد اقتصادی
چنانچه در جدول فوق ملاحظه می شود، جهت تحقق اهداف چشم انداز بایستی تولید ناخالص سرانه در برنامه پنج ساله چهارم (88- 1384) به طور متوسط سالانه 8درصد و در برنامه پنجساله پنجم(94-89) سالانه 6/8 درصد رشد کند. سازمان مدیریت و برنامه ریزی رشد اقتصادی سال 1384 را 4/5 درصد اعلان کرده است. در مورد سال 1385 هنوز برآورد قابل اطمینانی توسط مراجع داخلی، اعلان نشده است، اما Economist رشد اقتصادی سال 2006 ایران را پنج درصد برآورد کرده است. با توجه به تجربیات سال های گذشته انتظار می رفت که افزایش درآمد نفت موجب رشد اقتصادی ایران فراتر از اعداد پیش بینی شده در برنامه شود. پایین تر بودن رشد اقتصادی ایران نسبت به کشورهای همجوار و نسبت به برنامه چهارم می تواند تحقق هدف چشم انداز در زمینه جایگاه اول اقتصادی ایران در منطقه را با تردید مواجه کند.
درآمد سرانه و رشد جمعیت
در زمینه درآمد سرانه، علاوه برآنکه کاهش رشد تولید ناخالص داخلی موجب کاهش رشد درآمد سرانه می شود، تغییر سیاست گذاری جمعیتی نسبت به آنچه که در جدول برنامه 10سال آمده است(رشد جمعیت 4/1 درصد در برنامه چهارم و 3/1 درصد در برنامه پنجم) تولید ناخالص سرانه را تحت تاثیر قرار خواهد.سیاست شش فرزندی که توسط جناب آقای رئیس جمهور مطرح گردید رشد جمعیت ایران را به 96/3 درصد افزایش می دهد و جمعیت ایران را که در افق چشم انداز 88 میلیون نیز پیش بینی شده بود به 142 میلیون نفر می رساند. در چنین شرایطی که یک جمعیت 54 میلیون نفری مازاد بر پیش بینی های برنامه بر جامعه ایران تحمیل می شود بایستی از یکی دیگر از اهداف چشم انداز که ارتقاء نسبی سطح درآمد سرانه و رسیدن به اشتغال کامل است صرفنظرکرد.
نقدینگی و تورم
در تصویر شاخص های کلان، رشد نقدینگی در برنامه چهارم به طور متوسط 20درصد و در برنامه پنجم 4/14 درصد پیش بینی شده است. رشد نقدینگی بخش خصوصی در سال 1384 معادل 3/34 درصد تحقق یافت و در سال 1385 بالاتر از 36 درصد برآورد می شود. ملاحظه می شود که نقدینگی در دو سال اول اجرای برنامه بسیار فراتر از پیش بینی برنامه رشد داشته است. اثر این رشد نقدینگی که می توانست موجب افزایش چشم گیر تورم شود به برکت دلارهای نفتی و واردات پر حجم کالاهای مصرفی نسبتا خنثی شد اما آثار خود را بر کالاهایی که امکان واردات آنها وجود نداشت(شبیه زمین و مسکن) ظاهر کرد. کاهش قیمت نفت و محدود شدن قدرت مانور دولت در امر واردات می تواند آثار تورمی این رشد نقدینگی را در سال بعد به ظهور برساند.
سرمایه‌گذاری خارجی
تشکیل سرمایه ثابت ناخالص معادل 8/5 درصد در سال 1384 رشد داشته است که با هدف 3/11 درصدی برنامه فاصله زیادی دارد.جذب سرمایه گذاری خارجی که به موجب برنامه پنجم بایستی به طور متوسط 40 درصد رشد داشته باشد به دلیل شرایط سیاسی بین المللی دچار رشد منفی شد. جدول شماره1 وضعیت جذب سرمایه خارجی را نشان می دهد:
جدول فوق نشان می دهد که در سال 1373 (2004) به دلیل تصویب قانون جذب سرمایه خارجی از یکسو و فضای سیاسی نسبتا خوب از سوی دیگر جذب سرمایه خارجی به بالاترین میزان خود یعنی 3/4 میلیارد دلار می رسد. اما در سال 84 و 85 شدیدا سقوط می نماید. آقای رئیس جمهور در زمان تقدیم لایحه بودجه سال 86 میزان جذب سرمایه خارجی در سال 1385 را 8 میلیارد دلار اعلان نمود که تصور می کنم میزان تقاضاها با میزان تحقق یافته خلط شده باشد.
روز جمعه 13/11/85 شبکه یک صداوسیما از قول جناب آقای متکی در سخنرانی قبل از خطبه های نماز جمعه گفت؛ سی وسه میلیارد دلار سرمایه گذاری خارجی در چند روز گذشته انجام شده است. اگر در فضای ملتهب سیاسی هفته های اخیر جذب سرمایه خارجی به این میزان جهش کرده باشد بایستی بسیاری را قانونمندی های متداول را بازنگری کرد.
دو انحراف عمده
استفاده از حساب ذخیره ارزی و قیمت گذاری انرژی دو موضوع مهم در برنامه پنجساله چهارم می باشد که در مقام اجرا و عمل با چرخش های اساسی روبه رو شده است.
در مورد حساب ذخیره ارزی نکات مهم زیر در ماده یک قانون برنامه ذکر شده است؛
چکیده ماده یک- حساب ذخیره ارزی؛
- نگهداری مازاد عواید نفت (نسبت به ارقام جدول شماره 8) در حساب ذخیره ارزی
- استفاده از حساب ذخیره صرفا در صورت عدم تحقق درآمد جدول 8 مجاز است.
- مجوز دادن 50درصد مانده موجودی صندوق به صورت وام به طرح هایی که توجیه فنی اقتصادی دارند(اصل و سود این تسهیلات باید برگردد به صندوق)
برداشت 23 میلیارد دلار از حساب ذخیره ارزی در سال 85 (دوونیم برابر پنج سال قبل) و هزینه کردن آن در مواردی چون واردات بنزین، طرح های عمرانی دولت، مقاوم سازی مدارس، دودرصد کمک به مناطق محروم و نفتی، در شرایطی که درآمد ارزی کشور بسیار فراتر از پیش بینی برنامه تحقق پیدا کرده انحراف آشکار از برنامه پنجساله چهارم به حساب می آید.در مورد قیمت انرژی، نگاهی به محتوای ماده 3 قانون برنامه می اندازیم؛
چکیده ماده3- قیمت انرژی؛
- قیمت گذاری نفت کوره، نفت گاز و بنزین بر مبنای قیمت های عمده فروشی خلیج فارس
- قیمت گذاری گازطبیعی برای صنایع بر مبنای کمترین سطح قیمت آن در صنایع کشورهای همجوار
- عرضه نفت سفید و گاز مایع برای مصارف تجاری و صنعتی بدون یارانه
- نفت گاز برای تامین آب بخش کشاورزی به صورت یارانه ای (سهمیه بندی)
- کمک مستقیم و جبرانی از طریق نظام تامین اجتماعی به اقشارآسیب پذیر
- بهینه سازی ساخت و سازها در مصرف انرژی و مقاوم سازی ساختمان ها در مقابل زلزله
- گسترش وبهبود حمل و نقل عمومی
- ارتقای تکنولوژی جهت کاهش مصرف انرژی
اگر محتوای ماده 3 قانون برنامه به اجرا درآمده بود وضعیت اقتصادی کشور به گونه ای دیگر بود. دیگر نه مشکل واردات بنزین و استفاده از ذخیره ارزی را داشتیم و نه مشکل قاچاق سوخت به کشورهای همجوار و نه مشکل کسر بودجه و ..... افسوس که مجلس هفتم در زمستان سال 83 با اصلاح ماده فوق به صورت زیر کلیه برنامه های آزاد سازی اقتصادی را عقیم گذاشت؛
- قیمت فروش بنزین، نفت گاز، نفت کوره و سایر فرآورده های نفتی، گاز، برق و آب و همچنین نرخ خدمات فاضلاب، ارتباط تلفنی و مرسولات پستی در سال اول برنامه چهارم، قیمت های پایان شهریور 1383 خواهدبود. قیمت سال های بعد، طبق لوایحی که دولت در شهریور ماه هرسال تقدیم مجلس می کند.
هم اکنون به قیمت ثابت قیمت بنزین ارزان تر از سال 1357 درکشور عرضه می شود. در سال 1357 بنزین به قیمت لیتری 10سنت(هفت ریال- قیمت دلار هفتاد ریال) به فروش می رسید ولی اکنون کمتر از هشت سنت و این در حالی است که ارزش دلار در مقابل اسعار مختلف بسیار ضعیف شده است. نتیجه این سیاست غلط موجب شده که ایران در سطح جهان ارزان ترین بنزین را عرضه نماید(به استثنای ترکمنستان) و این امر علاوه بر مصرف زیاد در داخل کشور و آلودگی محیط زیست، قاچاق سوخت به کشورهای مجاور را پررونق کرده است.
(قیمت بنزین در ترکیه، پاکستان و افغانستان و به ترتیب معادل 1800، 700،800و 500 تومان است). در حالی که جمعیت ایران از سال 1358 تاکنون دو برابر شده است اما مصرف بنزین بیش از 5/4 برابر افزایش یافته است( از 6/15 میلیون لیتر در سال 58 به 73 میلیون لیتر در سال 85) .
من بر این باورم که اگر مجلس هفتم تجربیات و اطلاعات اخیر خود را می داشت هرگز سیاست تثبیتی قیمت ها را مغایر برنامه پنجساله چهارم و مغایر روح سند چشم انداز تصویب نمی کرد.