سیر تحول «شورا» در نظام سیاسی کشور

1. انجمن‏ها مکانی هستند که مردم می‏توانند در آن فنون همکاری، حس همبستگی و زندگی عمومی را بیاموزند. این مراکز نقش آموزشی دارند؛ فنون بنیادین سیاستی به اهالی هر منطقه آموزش داده می‏شود و اصول رویکرد دمکراتیک در حل مشکلات اجتماعی توسعه می‏یابد.
2. انجمن‏ها مکانی برای ایجاد و حفظ «ارتباط مردم با مسئولان» هستند. آنها در فهم، روشن کردن و بیان منافع و علایق جمعی به مردم کمک می‏کنند. انجمن‏ها ظرفیت نظام سیاسی را در کنترل پیامدها و برون داده‏های متنوع و پیچیده بر آمده از حکمرانی جدید، افزایش می‏دهند.
3. انجمن‏ها در جست و جوی راه حل‏ها و آزمایش آنها حرکت می‏کنند و موجبات اجرای مؤثر تصمیمات را فراهم می‏آورند. همچنین انجمن‏ها توانایی ارتباط با افراد یا گروه‏هایی را دارند که ارتباط رسمی مراجع حکومتی با آنها مشکل است و می‏توانند فضاهایی را برای بحث و مشورت در مورد سیاست‏ها فراهم سازند.
نقش انجمن‏ها، به ویژه با جنبه‏هایی از مشارکت که با حضور و تبادل نظر همراه باشد، مرتبط است. مشارکت فعال انجمن‏ها در تصمیم‏گیری‏ها، می‏تواند گروه‏های حاشیه‏ای را هم به صحنه آورد. این امر همچنین موجب می‏شود که مشارکت شهروندان در فرآیند سیاسی در سطح محلی افزایش یابد. آنان از سویی با مشارکت در انتخابات و اعمال حقوق انتخاباتی خود به عنوان پایه‏های نظام مردم سالارانه، توازن قوامیان نهادهای سیاسی انتخابی و انتصابی (دولتی) را حفظ می‏کنند و از سوی دیگر، حضور خود را در مشارکت برای تصمیم‏گیری و اجرای امور محلی افزایش می‏بخشند.
در حقیقت انجمن‏های داوطلبانه فعال در زمینه امور اجتماعی، نقش مهمی در سازماندهی اشکال همبستگی مدنی که برای برخی شهروندان، تنها گزینه برای مشارکت در امور تلقی می‏شود، ایفا می‏کنند؛ برای نمونه فعالیت‏های برخی انجمن‏ها یا افراد، به پیشبرد ورزش، تئاتر، سینما، هنرهای دستی، عمران محلی، ایجاد نهادهای مدنی در سطح خُرد و سایر موارد کمک می‏کند؛ حتی گاهی موجب تقویت و ترویج فرهنگ و آداب و رسوم محلی می‏شود.
مشارکت شهروندان در این گونه فعالیت‏های اجتماعی، به ویژه فعالیت‏هایی که از طریق انجمن‏های مذکور انجام می‏شود، به شکل‏گیری بافت اجتماعی جامعه کمک کرده، موجب تقویت همبستگی میان اعضا می‏شود. این دسته فعالیت‏هایی ارادی شهروندان، در بسیاری موارد، به مشارکت در روند سیاسی جامعه کشیده خواهد شد.
از سوی دیگر، بحران در الگوی دولت متمرکز، در بسیاری جوامع، موجب اهمیت روز افزون تمرکز زدایی و واگذاری امور محلی به نهادهای خود گردان محلی شده است. شناسایی خود گردانی محلی در قوانین اساسی و عادی، مبنای سامان دهی روابط میان مقامات اداری است و نظارت بر عملکرد مقامات محلی، به منظور برقراری توازن میان تأمین منافع عمومی، جامعه محلی و حقوق افراد، امری ضروری است.
شورا یا انجمن منتخبی که حق اظهار نظر در خصوص امور محلی را دارد، می‏تواند بهترین مرجع برای نظارت بر عملکرد مقامات اجرایی محلی باشد. در برخی کشورها، بر حسب قوانین، این شوراها حق بر کناری مقامات محلی، توبیخ، لغو اختیارات و تصمیمات مقامات محلی و مدنی را نیز در اختیار دارند و مردم هر منطقه نیز از طریق رأی دادن به اعضای این شوراها، نظارت سیاسی خود را اعمال می‏کنند.
به این ترتیب، مراجع محلی بر تصمیمات مقامات محلی، از حیث قانونی بودن و نیز به مصلحت بودن آن تصمیمات و نحوه مدیریت و اجرای آنها، نظارت خواهند داشت.
در ایران نیز بحث تشکیل انجمن‏های ایالتی و ولایتی یا انجمن‏های شهر و روستاها به تعبیر امروزی، شوراهای شهر، قدمتی به اندازه تدوین نخستین قانون اساسی در این کشور، در عصر مشروطه دارد. با پیروزی انقلاب مشروطه در سال 1285 شمسی، به دلیل مشکلات متعددی که در اداره امور شهرها و روستاها، در زمینه‏هایی چون بهداشت، آبرسانی و عمران وجود داشت، نمایندگان مجلس اول مشروطه، در پی تدوین قانونی برای اداره امور شهرها برآمدند و در نتیجه؛ با استناد به اصول نود تا نود سوم متمم قانون اساسی، مصوب 1286 خورشیدی، انجمن‏های ایالتی و ولایتی را بنیان نهادند. در این اصول آمده بود:
اصل نودم. در تمام ممالک محروسه، انجمن‏های ایالتی و ولایتی، به موجب نظامنامه مخصوص مرتب می‏شود و قوانین اساسیه آن انجمن‏ها از این قرار است.
اصل نود و یکم. اعضای انجمن‏های ایالتی و ولایتی، بلاواسطه از طرف اهالی انتخاب می‏شوند؛ مطابق نظامنامه‏های انجمن‏های ایالتی و ولایتی.
اصل نود و دوم. انجمن‏های ایالتی و ولایتی، اختیار نظارت تامه در اصلاحات راجعه به منافع عامه دارند؛ با رعایت حدود قوانین مقرره.
اصل نود و سوم. صورت خرج و دخل ایالات و ولایات، از هر قبیل، به توسط انجمن‏های ایالتی و ولایتی طبع و نشر می‏شود.
در همین راستا، مجلس اول مشروطه، نخستین قانون شهرداری‏ها را با عنوان «قانون بلدیه»، در تاریخ 19 خرداد 1286 شمسی تدوین کرد. این قانون در 108 ماده، به تصویب نمایندگان مجلس رسید. هدف از تأسیس بلدیه (شهرداری) در این قانون، تأمین منافع شهرها و رفع نیازهای شهر نشینان معرفی شد.
در این قانون تشکیل انجمن بلدیه (انجمن شهر) نیز پیش بینی شده بود که اعضای آن را مردم انتخاب می‏کردند. البته مطابق این قانون، زنان حق رأی و شرکت در این انتخابات را نداشتند. انجمن بلدیه، اختیارات گسترده‏ای در امور شهری دارا بود. ریاست اداره بلدیه نیز بر عهده رئیس انجمن بلدیه بود که از میان اعضای انجمن بلدیه، با اکثریت آرا انتخاب می‏شود و عنوان وی «کلانتر» بود و معاون شهردار محسوب می‏شد.
با تدوین این قانون، برای نخستین بار، مردم ایران توانستند در انتخاب اعضای انجمن بلدیه شرکت کنند و منتخبان آنها از اختیارات وسیعی در بلدیه (شهرداری) بر خوردار شدند. با آنکه انجمن‏های بلدی اقداماتی را در سطح شهرها انجام دادند؛ اما در عمل تشکیل اداره بلدیه و انجمن به صورت قانونی، با مشکلات متعددی رو به رو شد.
با توجه به شرایط نا مناسب سیاسی پس از پیروزی مشروطیت و چالش‏ها و تقابل‏های دولت و مشروطه خواهان در مسائل مختلف، اقدامات اصلاحی بلدیه، تحت تأثیر این عوامل قرار گرفت. علاوه بر این، کمبود بودجه و درآمدهای مالی بلدیه و ضعف عملکرد اعضای انجمن‏های، بلدی در کاهش کار آیی آن مؤثر بود؛ به این ترتیب، با توجه به شرایط و فضای سیاسی کشور در اوایل دوران مشروطیت، از تشکیل یک بلدیه قانونی حمایت جدی صورت نگرفت. تأثیر گذاری این عوامل به اندازه‏ای بود که در مورد تهران، با گذشت حدود دو سال از تدوین قانون بلدیه، اداره بلدیه با ریاست خلیل خان اعلم الدوله ثقفی، در سال 1289 خورشیدی، به تدریج شکل منظم و قانونی به خود گرفت.
با همه اقداماتی که انجمن بلدیه در آن زمان انجام می‏داد، ضعف‏های آشکاری نیز در عملکرد آنها وجود داشت، چنان که این مسئله با اعتراض نمایندگان مجلس مواجه، زیرا درمیان اعضای انجمن بلدیه، افراد مستبد و کسانی که با محتوای قانون به طور دقیق آشنا نبودند وجود داشتند و چون نظارت قانونی و مستمری بر کار آنها وجود نداشت، موجب خود سری‏هایی از سوی آنها شده بود.
بر این اساس، نمایندگان مجلس در صدد اصلاح قانون بلدیه برآمدند و در این راستا، در 9 رمضان سال 1329 قمری 1290 خورشیدی، با پیشنهاد دولت، مبنی بر انفصال انجمن‏های بلدی موافقت کردند. اداره بلدیه نیز همچنان براساس قانون، به کار خود ادامه داد. با اینکه دولت سعی کرد، بلدیه را به خود وابسته کند، اما این کار تا کودتای 1299 عملی نشد. پس از کودتای 1299 و روی کار آمدن دولت سید ضیاء الدین طباطبایی، نخست وزیر تصمیم گرفت که بلدیه و دیگر نهادها را به دولت وابسته کند؛ از این رو با تدوین نظام نامه‏ای در هیأت دولت، در سال 1300 شمشی، اداره بلدیه به دولت وابسته شد و بدین‏سان تحولات آن تحت تأثیر تصمیمات «قدرت سیاسی» قرار گرفت.
براساس این نظام نامه، ریاست تشکیلات بلدیه تهران، زیر نظر رئیس الوزراء قرار گرفت و نخست وزیر از طرف خود کفیلی را برای اداره بلدیه تعیین می‏کرد. با این همه، در این دوران، کمتر بحثی در مورد برگزاری انتخابات و تشکیل مجدد انجمن‏های بلدیه صورت گرفته است.
به دنبال انقراض سلسله قاجاریه و روی کار آمدن رضا شاه پهلوی، روند تمرکز گرایی دولت با شدت بیشتری دنبال شد؛ از همین رو، دولت در 30 اردیبهشت 1309، قانون جدیدی را برای تشکیلات بلدیه تصویب کرد. متن قانون به منظور رفع مشکلات مالی دولت درزمینه امور شهری تدوین شده بود و نحوه دریافت عوارض و مالیات‏ها را برای دولت مشخص و راحت‏تر کرده بود.
با اینکه مطابق این قانون، تشکیل انجمن بلدیه پیش بینی شده بود؛ اما نظامنامه انجمن‏های بلدی، به گونه‏ای تدوین شده بود که دست دولت در اداره آن آزاد بود و براساس اهداف دولت کار می‏کرد. نحوه انتخاب اعضای انجمن بلدیه نیز استقلال مردمی خود را از دست داده، به صورت دو مرحله‏ای درآمد که در مرحله نخست، مردم تعدادی از اعضای انجمن بلدیه را انتخاب می‏کردند و در مرحله بعد، وزارت داخله (وزارت کشور)، از میان برگزیدگان مردم، تعدادی را به عنوان اعضای انجمن بلدیه انتخاب می‏کرد؛ برای نمونه، در مورد تهران، انتخاب اعضای انجمن بلدیه بدین صورت انجام می‏گرفت که در مرحله نخست، مردم 75 نفر را انتخاب می‏کردند و سپس وزارت داخله از میان برگزیدگان مردم 11 نفر را به عنوان نماندگان انجمن بلدی تهران انتخاب می‏کرد. همچنین رئیس بلدیه نیز منتخب وزارت داخله بود. هدف دولت این بود که انجمن بلدیه، به عنوان بازوی کمکی دولت برای اجرای طرح‏های شهری باشد؛ نه اینکه با اظهار نظرها، مشکلی را برای دولت ایجاد کند.
به این ترتیب، انجمن‏های بلدیه در این دوران، از هدف اصلی خود به کلی فاصله گرفت، به آلت دست دولتمردان، برای اجرای قوانین حکومتی مبدل شد، و از ماهیت مردمی خود دور افتاده بودند.
با روی کار آمدن محمد رضا پهلوی، روال کار شهرداری و انجمن‏های بلدیه، همچنان به همان شکل سابق (تا 1328) ادامه یافت. با این همه، به دلیل مشکلات زیادی که در سطح شهرها وجود داشت و اینکه مردم نقش چندانی در ادامه امور شهری نداشتند، دولت وقت تصمیم گرفت که مجدداً انجمن‏های شهری را فعال کند؛ هر چند هنوز هم به این مسئله با نگاهی قدرت گرایانه نگریسته می‏شد. هدف اصلی از تشکیل انجمن‏های شهری در آن زمان، تثبیت هر چه بیشتر پایه‏های قدرت دولت مرکزی بود. به همین دلیل در قانون جدید هم قدرت زیادی به انجمن‏های شهری و شهرداری داده نشد و عملاً ویژگی‏های یک نظام سیاسی تمرکز گرا در قانون لحاظ شده بود.
نمونه بارز این امر، نحوه انتخاب شهردار بود. مطابق قانون جدید، انجمن شهر، به وسیله فرمانداری، سه نفر را به عنوان شهردار به وزارت کشور پیشنهاد می‏کرد و وزارت کشور نیز یکی را به عنوان شهردار معین می‏ساخت. در این قانون، نظام دو گانه انتخاب اعضای انجمن‏های شهری که در دوره رضا شاه مرسوم بود، حذف گردید و اعضای انجمن‏ها، در یک مرحله انتخاب می‏شدند.
با روی کار آمدن دولت رزم آرا در سال 1329 تغییراتی در نگرش دولت نسبت به شهرداری و انجمن‏های شهری ایجاد شد. دولت سعی کرد، با تدوین قانونی جدید برای شهرداری‏ها، انجمن‏های شهری را براساس اهداف دولت تشکیل دهد. در صورت تصویب و اجرایی شدن این قانون، انجمن‏های شهری سابق منحل می‏شدند و انجمن‏های جدید، با اختیاراتی وسیع، در حد یک ایالات خود مختار، تشکیل می‏شدند، چنان که مطابق قانون شهرداری‏های سال 1329، انجمن‏های شهری دارای اختیارات وسیعی چون عقد قراردادهای سیاسی، نظامی، بازرگانی و... با کشورهای خارجی، اجازه استخراج معادن، مانند طلا و نفت با همکاری شرکت‏های خارجی و... بودند.
طرح چنین قانونی از سوی دولت رزم آرا که در زمان وی آزادی‏های سیاسی بسیار محدود بود، به عنوان تضادی آشکار با ایده‏های کاری وی به حساب می‏آمد. در هنگام طرح این قانون در مجلس شورای ملی، اقلیت اعضای جبهه ملی ایران، اعتراضاتی را نسبت به طرح چنین لایحه‏ای، آن هم در زمانی که قضیه ملی شدن صنعت نفت مطرح بود، اعلام کردند. دکتر مصدق نیز اعتراض شدیدی نسبت به طرح چنین لایحه‏ای از سوی دولت مطرح کرد و اظهار داشت:
«دول بزرگ دنیا... می‏خواهند ایران، وطن عزیز ما را با تصویب این ماده به دول خود مختاری تقسیم و بعد قسمت‏های مورد احتیاج را تحریک به عدم اطاعت و خود سری کنند و آنها را به اندازه‏ای تقویت کنند که به درجه‏ای برسند که هر چه می‏خواهند از آنها استفاده کنند. اگر آمریکا و انگلستان می‏خواهند، دولتی تأسیس کنند و از آن دول امتیاز نفت یا تمدید امتیاز داری را بخواهند، چه مانعی است که دولت اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی هم در آذربایجان و سایر ایالت‏های شمالی این امتیاز را از پیشه وری و امثال آن نخواهند...».
همچنین آیت الله کاشانی با ارسال نامه‏ای به دکتر مصدق و قرائت آن در مجلس، به این لایحه به شدت اعتراض کرد.
در واقع، هدف نهایی دولت رزم آرا، تحت فشار قرار دادن نمایندگان طرفدار ملی شدن صنعت نفت بود، چون اگر انجمن‏های شهری، به اندازه مجلس یک ایالت خود مختار، اختیار می‏گرفتند، مطمئناً دولت‏های استعمارگر به اهداف خود در مناطق نفت خیز بهتر می‏رسیدند و به این ترتیب، طرفداران ملی شدن نفت را به کوتاه آمدن از این قضیه وا می‏داشتند. در عمل، اکثریت نمایندگان، به رغم اعتراض‏های صورت گرفته، به طرح این لایحه رأی دادند و برای بررسی‏های بیشتر، به کمیسیون کشور داده شد و در جلسه خصوصی مجلس مطرح شد. پس از بررسی‏های بیشتر این لایحه توسط نمایندگان، در این جلسه، حتی تعدادی از نمایندگان موافق دولت، به دلیل ماهیت لایحه، به مخالفت با آن برخاستند. به همین دلیل، دولت رزم آرا نتوانست این قانون را به مرحله اجرا در آورد.
واقعیت امر این بود که در کشور کثیر القومی چون ایران که کمتر از یک دهه قبل، در بحران قومی خطرناک، با هدف تجزیه‏طلبی، اعلام استقلال و خود مختاری در مناطق مهمی نظیر آذربایجان و کردستان را پشت سر گذارده بود و هنوز در حل مشکلات هویت‏طلبی‏های قومی، زبانی، مذهبی و فرهنگی ناتوان بود، تشکیل انجمن‏های شهری مستقل و اعطای اختیارات گسترده بدان‏ها، در کوتاه مدت می‏توانست، زمینه اعطای امتیازات اقتصادی و بهره برداری از منابع معدنی کشور را فراهم آورد و در بلند مدت زمینه ساز تجزیه کشور و بروز بحران‏های ناسیونالیستی قوم گرایانه شود.
در دوران زمامداری دکتر محمد مصدق، طی سالهای 1330 تا 1332، هر چند دولت ایران در یک شرایط خاص داخلی و خارجی، در قضیه نفت قرار داشت و به همین دلیل، پیگیری امور داخلی قدری به کندی صورت می‏گرفت، اما دکتر مصدق بعد از موضوع نفت، دومین برنامه دولت خود را اصلاح وضعیت شهرداری‏ها و نیز قوانین مربوط به شهرداری‏ها و انجمن‏های شهر قرار داد. این قانون پس از طرح در مجلس و تصویب آن در تاریخ 11 آبادن ماه 1331، به تأیید دکتر مصدق رسید.
قانون شهرداری‏ها در 90 ماده تنظیم شده بود و در قیاس با قانون 1328، اختیارات اعضای انجمن‏های شهری در آن بیشتر شد. در قانون جدید انجمن‏های شهر می‏توانستند، یک نفر را از بین اعضای خود یا خارج از انجمن، به عنوان شهردار انتخاب و از طریق فرماندار، به وزیر کشور معرفی کنند. البته شهرداران شهرهایی مانند تهران و شهرهایی با جمعیت 100 هزار نفر به بالا، به فرمان شاه هم نیاز داشتند. براساس این قانون، عضویت در انجمن‏های شهر، افتخاری بوده و اعضا حقوقی نمی‏گرفتند.
با توجه به اینکه براساس قانون سال 1328، در تعدادی از شهرستان‏ها انتخابات برگزار شده بود و انجمن وجود داشت، پس از تصویب این قانون، با توجه به بخشنامه وزارت کشور، صرفاً در مناطقی انتخابات برگزار می‏شد که انجمن وجود نداشت یا تعداد اعضای آن کمتر از حد قانونی بود. انتخابات از شهرهای کوچک‏تر آغاز و پس از آن، در شهرهای بزرگ برگزار گردید.
با اینکه انتخابات در شهرستان‏های مختلف برگزار شده بود؛ اما تا پایان دوره نخست وزیری دکتر مصدق، انتخابات انجمن شهر تهران، به دلایلی نظیر آماده نبودن تعیین محدوده و نقشه شهری، وجود افراد با نفوذی که وابسته به دربار بودند و شیوه جدید را نمی‏پسندیدند و عکس دار نبودن شناسنامه‏های مردم، برگزار نشد.
پس از کودتای 28 مرداد، تشکیل انجمن‏های شهری با یک آزمون تاریخی دیگر مواجه شد. با توجه به سیاست‏های دولت در آن زمان، تأثیر دیدگاه عامل «قدرت سیاسی» بر تشکیل این انجمن‏ها به خوبی مشهود است و این موضوع یک ایراد اساسی طی دوره‏های شکل‏گیری انجمن‏های شهری در ایران است. در واقع، پس از کودتای 28 مرداد، تلاش شد تا انجمن‏های شهر، به صورت فرمایشی و با مدیریت از بالا و براساس منافع سیاسی دولتمردان ـ نه مردم ـ عمل کنند. به همین دلیل، در این دوران شهرداری کاملاً به «قدرت سیاسی» وابسته شد و دولت در نصب و عزل شهرداران نفوذ یافت.
در سال 1334 مجدداً قانونی در مورد شهرداری، با نام «قانون شهرداری 1334»، در 95 ماده تدوین شد که با تغییرات محدودی نسبت به قانون دوره دکتر مصدق داشت؛ البته دیدگاه این دوره نسبت به تشکیل انجمن‏ها، اقتدار گرایانه‏تر بود، زیرا در قانون 1331 یکی از وظایف انجمن بلدیه، «اظهار نظر راجع به موضوعاتی که از طرف مقامات دولتی ارجاع می‏شود بود؛ ولی در این قانون این مورد حذف شد و در واقع هدف از تدوین قانون جدید، تقویت جایگاه برنامه‏ریزی‏های دولت در شهرها بود تا افزایش مشارکت مردمی. ادامه روند شکل‏گیری انجمن شهر نیز موید این موضوع است.
با پیروزی انقلاب اسلامی در 22 بهمن 1357، بیش از آنکه مسئله تغییر قانون شهرداری‏ها باشد، بحث بر سر تدوین قانون برای تشکیل شوراها بود که طی آن ساختار شهرداری هم متحول می‏شد. یکی از مباحث عمده‏ای که در اوایل انقلاب، به صورت جدی مطرح بود، تشکیل شورای شهر و شکل‏گیری نظام شورایی بود. از جمله فعالان این عرصه که تلاش زیادی برای تشکیل شورای شهر انجام داد، مرحوم آیت الله طالقانی، رئیس شورای انقلاب بود. ایشان با همکاری تعدادی از کارشناسان، طرح شوراهای محلی را تهیه کرده، در تاریخ 20 اردیبهشت 1358 اطلاعیه شوراها از سوی دفتر آن مرحوم منتشر شد.
شورای شهر مورد نظر آیت الله طالقانی اختیارات گسترده‏ای داشت و بیشتر امور محل و منطقه خود را در اختیار می‏گرفت. هدف از تشکیل این شوراها، شرکت دادن مردم در اداره امور محلی بود؛ هر چند این شوراهای محلی، حتی پیش از پیروزی انقلاب و در جریان مبارزات مردم، به عنوان نهادها و کمیته‏های خود جوش مردمی، تحت عنوان کمیته‏های محلی به انقلابیون یاری می‏رساندند؛ اما پس از پیروزی انقلاب اسلامی پیش از تدوین قانون اساسی، برای جلوگیری از تداخل و لوث شدن مسئولیت‏ها، لایحه قانونی شوراهای محلی در 14 تیرماه 1358 و «قانون انتخابات شوراهای شهر و طریقه اداره آن»، در 14 تیر ماه 1358 و تصویب نامه هیأت وزیران درباره «اصول تشکیل اصول شوراهای کارکنان در مؤسسات دولتی و خصوصی»، در 15 مهرماه 1358 تصویب و به دولت ابلاغ شد.
در آن دوران برای تدوین اصول قانون شوراها، آیت الله طالقانی، نامه‏ای به شرح زیر نوشته و از افراد مختلف برای اعلام نظر در این خصوص، تقاضای همکاری کرد.
«برادران عزیز! جناب آقای دکتر سید عبدالکریم لاهیجی، جناب آقای محمد مجتهد شبستری، جناب آقای طاهر احمد زاده، جناب آقای دکتر علی اصغر حاج سید جوادی، جناب آقای دکتر ناصر کاتوزیان و جناب آقای دکتر حبیب الله پیمان.
چنان که با خبر شده‏اید، موضوع تشکیل شوراهای محلی و شوراهای ایالتی و ولایتی، از طرف این جانب به حضرت امام پیشنهاد و مورد تأیید معظم له قرار گرفت. برای نیل به این مقصود، ابتدا محتاج طرح و تفصیل جامعی هستیم. به نظرم رسید از شما برادران تقاضا کنم با یک نشست اختصاصی 3 تا 4 روزه و تبادل نظرهای لازم، طرح قابل اجرایی تنظیم و در اختیار این جانب قرار دهید. آقایان می‏توانند در صورت تمایل و ضرورت، 3 یا 4 نفر دیگر از اهل خبره و ذی صلاح را به همکاری دعوت نمایند».
طرح مذکور، پس از انتشار در روزنامه‏ها و کسب نظر خواهی از مردم، به وزارت کشور که هاشم صباغیان وزیر وقت و اکبر هاشمی رفسنجانی معاون وی بود، فرستاده شد؛ ولی اجرایی نگردید. براساس ماده یک این طرح «به پیروی از اصل شوراها و به منظور تأمین مشارکت مردم هر ناحیه در اداره امور عمومی و رعایت مقتضیات تاریخی و جغرافیایی و مذهبی شهرها و استان‏های کشور، و اتخاذ تدابیر در حفظ و اشاعه فرهنگ و زبان و سنن بومی و قومی، شوراهای ده، بخش، شهر، شهرستان و استان، بر مبنای تقسیم جغرافیایی و سیاسی که در قوانین معین است، در سراسر کشور تشکیل می‏شود».
همچنین براساس ماده 3 طرح پیش نویس «انتخابات قطع نظر از ویژگی‏های مذهبی، نژادی و زبانی انجام می‏شود و تمام ساکنان محل، حق شرکت در آن را دارند. کسی ساکن محل به شمار می‏رود که لااقل شش ماه پیش از شروع انتخابات در آنجا مقیم باشد».
عدم اجرای این طرح، با ناراحتی شدید آیت الله طالقانی مواجه شد؛ به گونه‏ای که وی در آخرین خطبه نماز جمعه که به مناسبت سالروز 17 شهریور در بهشت زهرا برگزار شد، به این مهم اشاره کرد و ناراحتی خود را ابراز داشت.
«صدها بار من گفتم که مسئله شورا از اساسی‏ترین مسائل اسلامی است. حتی به پیغمبرش با آن عظمت می‏گوید، با این مردم مشورت کن، به اینها شخصیت بده، بدانند که مسئولیت دارند، متکی به شخص رهبر نباشند؛ ولی نه اینکه نکردند، می‏دانم چرا نکردند، هنوز هم در مجلس خبرگان بحث می‏کنند در این اصول اساسی قرآن که به چه صورت پیاده شود. باید، شاید یا اینکه می‏توانند نه! این یک اصل اسلامی است؛ این همه مردم از خانه و زندگی و واحدها باید در کارهایشان با هم مشورت کنند. علی (ع) می‏فرمود: «من استبد برأیه هلک»، یعنی هر که در کارهای خودش استبداد کند، هلاک می‏شود».
در واقع، «قانون شوراهای محلی» شورای انقلاب، حاوی اختیارات گسترده‏ای در زمینه‏های مختلف بود. طی سالهای 1358 و 1359 طرح شوراهای محلی و برگزاری انتخابات آن، به یک چالش عمده میان دولت و احزاب تبدیل گردید و احزاب این دوره، از موضوع شوراها برای رسیدن به خواسته‏ها و منافع حزبی، بهره برداری سیاسی می‏کردند. طی چنین شرایطی در مرداد ماه سال 1358، مجلس خبرگان قانون اساسی، بررسی موضوع شوراها را در دستور کار خود قرار داد.
در آن زمان، دیدگاه‏های مختلفی در مورد اختیارات شوراها، نحوه شکل‏گیری آن وجود داشت. عده‏ای طرفدار تمرکز گرایی و تعدادی دیگر خواهان تشکیل شوراهایی با اختیارات گسترده در حد مناطق خود مختار بودند. با این همه، نظریه تمرکز گرایی طرفداران بیشتری داشت. بر همین اساس، قانون شوراها در مجلس خبرگان قانون اساسی بررسی شد. پس از بحث و بررسی در زمینه مسائل شوراها، و پس از فوت آیت الله طالقانی، مجلس خبرگان در اصل هفتم و نیز اصول یکصد تا یکصد و ششم قانون اساسی، ایجاد شوراها را پیش بینی کرد.
در همین زمان که این مذاکرات در جریان بود، در شهرهای مختلف کشور، شوراهایی به صورت خود جوش شکل گرفت؛ برای نمونه، در اصفهان عنوان این شوراها «شوراهای همیاری» بود. در میان شوراهای تشکیل شده در روزهای نخست انقلاب، شورای اصفهان از کار آمدترین آنها بود، چرا که اختلافات و چالش‏های دیگر مناطق در آن وجود نداشت. وظایف و اختیارات این شورا از سوی استانداری اصفهان به آن تفویض شده بود.
پس از آنکه کار بررسی قانون شوراها در مجلس خبرگان تمام شد، دولت موقت، لایحه انتخابات شوراها را در 45 ماده تدوین کرد. نخستین انتخابات شوراها، پیش از تشکیل مجلس اول در 20 مهرماه 1358 در کشور برگزار شد؛ اما با تمام تلاش‏های صورت گرفته، نتیجه مطلوبی از این شوراها به دست نیامد و حتی مردم از آن استقبال زیادی نکردند. دلیل این مسئله، عواملی چون عدم اطلاع رسانی مناسب از صدا و سیما برای شناساندن اهداف شوراها و نیز درگیری میان احزاب و گروه‏های سیاسی بود.
این عوامل موجب شد که با توجه به موقعیت ضعیف شوراها و درگیری‏های منطقه‏ای و اختلافات سیاسی، شوراها عملاً پس از مدتی منحل شوند و فقط بعضی شوراها، مانند شورای شهر اصفهان باقی بمانند.
پس از آنکه در خرداد ماه 1359، مجلس اول تشکیل شد، یکی از موضوعاتی که در دستور کار مجلس قرار گرفت، موضوع شوراها بود. در سال 1360 «قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور» در مجلس مطرح شد و پس از بررسی‏های لازم در تاریخ اول آذرماه 1361 در 53 ماده به تصویب رسید. مدت کاری شوراهای شهر مطابق این قانون دو سال بود، چون با دیدگاه تمرکز گرا، به تدوین قانون شوراها مبادرت شده بود، به همین دلیل در مقایسه با طرح‏های اوایل انقلاب، اختیارات شوراها محدود شد. از تفاوت‏های مهم این قانون با قانون شوراهای سال‏های بعد، وجود «شورای محله» و نظام دو گانه انتخاب اعضای شورای شهر است. در واقع شورای محله شورای پایه بود و اعضای آن با رأی مستقیم مردم انتخاب می‏شدند. از میان اعضای شورای محله، تعدادی برای شورای منطقه و از میان اعضای شورای منطقه، تعدادی برای شورای شهر انتخاب می‏شدند. با توجه به اینکه در این زمان کشور در شرایط جنگ به سر می‏برد، بیشتر نمایندگان با تجدید قدرت شوراها موافق بودند. با تصویب این قانون، به دلیل شرایط جنگی و ترس از نیروهای گریز از مرکز که کنترل اوضاع را سخت‏تر می‏کرد، شوراها تشکیل نشد و وزارت کشور به عنوان قائم مقام شورای شهر عمل می‏کرد.
از سال 1361 تا سال 1375، قانون شوراها پنج بار اصلاح شد؛ به عبارت دیگر، هر دوره مجلس اقدام به اصلاح قانون شوراها کرد تا اینکه در سال 1376 در زمان ریاست جمهوری آقای خاتمی، دولت وی تصمیم گرفت تا این اصل قانون اساسی را پس از قریب 20 سال اجرایی کند.