هر سناریو، یک نقشه

* بودجه سایه چیست و از نظر چارچوب و ساختار چه تفاوتهایی با بودجه عادی دارد؟
** اصطلاح بودجه سایه یا shadow budget در ادبیات مربوط، کاربردهای مختلفی دارد. در جوامع چند حزبی، احزاب غیرحاکم، برای این که نشان دهند در اقتصاد جامعه حضور خود را ـ هرچند به صورت فکری و معنوی ـ حفظ کرده‌اند و علی‌رغم این که نتوانسته‌اند آرای لازم را برای تشکیل دولت و در دست گرفتن امور جامعه کسب کنند، از اندیشیدن درباره مسایل اصلی کشور غافل نیستند، به تهیه و انتشار سندی اقدام می‌کنند که نقطه‌نظرات آنها را درباره نحوه سرفصلهای درآمدی و هزینه‌ای و چگونگی تأمین و تخصیص منابع در سال موردنظر را نشان می‌دهد.
البته روشن است که بودجه سایه بودجه‌ای برای عمل نیست، بلکه بودجه‌ای است برای بیان دیدگاههای اقتصادی حزب و شاید هم برای مچ‌گیری. در رابطه با این کاربرد اصطلاح بودجه سایه، این نکته را هم اضافه کنم که بودجه مصوب و قابل اجرا در کشور یکی است، اما محدودیتی برای تعداد بودجه‌های سایه وجود ندارد و هر حزبی می‌تواند دیدگاه‌های اقتصادی خود را در قالب یک بودجه سایه تدوین و منتشر نماید.
گاهی اصطلاح بودجه سایه از سوی مخالفان دولت برای اشاره به این واقعیت یا ادعا مطرح می‌شود که رفتار اقتصادی دولت منطبق با بودجه مصوب که در واقع میثاق میان دولت و نمایندگان مردم در قوه مقننه است، نمی‌باشد و دولت به دلایل مختلف و شیوه‌های گوناگون، بودجه مصوب را نقض می‌کند. وقتی در چنین شرایطی منتقدان دولت از اصطلاح بودجه سایه استفاده می‌کنند به این معنی است که نقشه اقتصادی است که در جریان تصویب بودجه، هیأت دولت و نمایندگان مجلس قانونگذاری درباره آن به تفاهم رسیده‌اند. مثلاً همین الآن برخی از منتقدان دولت بوش از اجرای بودجه سایه توسط دولت او سخن می‌گویند که البته در فضای خاص آن کشور، بار معنایی خاص خود را هم دارد.
و دیگر این که سومین کاربرد واژه بودجه سایه، در مواردی است که بنا به علل خاص و پیش‌بینی وقوع بحرانهای اقتصادی، سیاسی این احتمال وجود دارد که پیش فرضهای بودجه مصوب محقق نشده و در نتیجه عملی شدن الزامات بودجه‌ای با مانع مواجه شود. قانون بودجه بر یک سری پیش فرض استوار است. بخشی از این پیش فرضها در متن سند بودجه مورد تصریح قرار می‌گیرد و بخشی از آنها هم، اگرچه در واقع مبنا و شرط عملی شدن بودجه هستند، اما نانوشته و غیرمصرح باقی می‌مانند. مثلاً در کشوری مثل ایران در هنگام بودجه‌ریزی، فرض می‌شود که بهای نفت در سال مورد نظر بزرگتر یا مساوی عدد معینی خواهد بود؛ صادرات نفت از حجم معینی کمتر نخواهد بود؛ بهای پول ملی در مقابل ارزهای خارجی تنها در محدوده اصی نوسان خواهد کرد و...
اینها پیش‌فرضهای مصرح بودجه هستند. اگر در هنگام تنظیم و تصویب بودجه این احتمال به صورت جدی مطرح باشد که برخی از پیش فرضهای مصرح یا غیرمصرح بودجه درست از آب درنیاید، مدیریت عالی کشور می‌تواند برای مقابله با سناریوهای احتمالی، به تدوین بودجه سایه اقدام کند. پیش فرضهای این بودجه تا پیش فرضهای بودجه متعارف مصوب فرق دارد و اصلاً این بودجه، براساس احتمال عدم تحقق پیش فرضهای بودجه اصلی شکل گرفته است. آنچه در ماههای اخیر و در هنگام تصویب بودجه 1385 در رسانه‌ها مطرح بود، به همین معنی سوم بودجه سایه برمی‌گردد و ارتباطی با معانی اول و دوم آن که در بالا ذکر کردیم ندارد.
* در صورت تصویب بودجه سایه، اثرات آن را بر اقتصاد کشور چگونه ارزیابی می‌کنید؟
** پاسخ این سؤال بستگی به ساختار و محتوای سندی دارد که به عنوان بودجه سایه تدوین خواهد شد. بدیهی است تا زمانی که چنین سندی منتشر نشده باشد نمی‌توان درباره آثار آن بر اقتصاد کشور اظهارنظر کرد.
* با توجه به اقتصاد دولتی ایران و شایستگی آن به نفت، شکل و چارچوب این بودجه باید بر چه مبنایی بسته شود تا بالاترین بازده را داشته باشد؟
** تردیدی نیست که اقتصاد ایران اقتصادی کاملاً نفتی است و تحقق پیش‌بینیهای مرتبط با درآمد حاصل از صدور نفت، از کلید‌ی‌ترین پیش‌فرضهای بودجه‌نویسی در ایران است. بسته به این که این پیش‌فرض تا چه میزان در معرض تردید قرار بگیرد و با خطر عدم تحقق مواجه باشد، رفتن به سمت بودجه سایه موضوعیت پیدا می‌کند. همین مسأله این موضوع را هم روشن خواهد کرد که بودجه جایگزین یا بودجه سایه‌ای که تنظیم خواهد شد، به چه میزانی باید فرض تحقق درآمدهای نفتی مفروض در بودجه مصوب را القا نماید و به بودجه‌ای غیرنفتی یا با وابستگی کمتر به نفت مبدل شود.
به هر حال مدیریت عالی در این کشور حتماً تدابیری برای وضعیتهای احتمالی اندیشیده است؛ به عبارت دیگر حتماً به ازای هر سناریوی محتمل، یک نقشه اقتصادی متناسب با آن تدارک دیده شده است. حالا مهم نیست که اسم آن را بودجه سایه بگذاریم یا چیز دیگر.
این مطلب را هم اضافه کنم که بودجه سایه متناظر با سناریوهای بسیار حاد و بحرانی، لزوماً از مجاری متعارف بودجه نویسی و قانون‌گذاری عبور نمی‌کند و می‌تواند تدوین آن در دستور کار مراجع دیگری قرار گیرد. همچنان که چنین سندی، اگر وجود داشه باشد، لزوماً نباید به صورت علنی مطرح شود و انتشار یابد.