بودجه‌بندی نامطلوب در ایران

بودجه‌بندی در ایران
بودجهء دولت، برنامه‌ای مالی است که شامل دریافت‌ها و پرداخت‌ها می‌شود. بودجه نتیجهء فرآیندی است که شامل تهیهء برنامهء مالی، بررسی این برنامه توسط یک قانون‌گذار، اجرای برنامه، ارزشیابی و گزارش نتایج حاصل از آن می‌شود. بودجه‌بندی به دلایل متعددی انجام می‌گیرد که عبارتند از: 1-بـودجـه‌بنـدی چـارچـوبـی برای تصمیم‌گیری فراهم می‌آورد.
2-بـودجه‌بندی ابزاری برای اجرای سیاست‌های اتخاذ شده است.
3-بودجه ابزاری برای اعمال کنترل‌های قانونی است.
4-سند بودجه ممکن است منبع اطلاعاتی عـمومی در زمینهء فعالیت‌های گذشته، تصمیمات فعلی و چشم‌انداز آینده باشد.
رعایت اصول 9 گانهء بودجه‌بندی شامل: 1-اصل سالانه بودن بودجه 2-اصل تعادل بودجه 3-اصل وحدت بودجه 4-اصل جامعیت بودجه 5-اصل شاملیت یا تفصیل بودجه 6-اصل تحدیدی بودن هزینه‌ها، در هر نظام بودجه‌ریزی الزامی است.
با رعایت اصول بیان شده در فوق و همچنین تامین اهداف پیش‌بینی شده برای بودجه‌ریزی که در حقیقت همان دلایل بودجه‌ریزی دولت هستند، مسالهء بسیار مهمی که سبب پدیدار‌شدن نظام‌های بودجه‌ریزی متنوع می‌شود، طبقه‌بندی بودجه است. سند بودجه باید شامل تمامی درآمدها و هزینه‌های دولت باشد که طبقه‌بندی‌های متفاوت این درآمدها و هزینه‌ها موجبات پدید آمدن نظام‌های مختلف بودجه‌ریزی می‌شوند. بررسی مسیر تحول تاریخی بودجه‌ریزی نشان می‌دهد که این طبقه‌بندی تحت تاثیر ملاحظات سیاسی و همچنین مسایل مربوط به کنتر‌ل‌های قانونی بوده است. طبقه‌بندی براساس دستگاه‌های مصرف‌کننده، کنترل قانونی را تسهیل می‌کند. این کنترل با افزودن طبقه‌بندی براساس مواد و هزینه (شامل هزینه‌های پرسنلی، هزینه‌های مصرفی و سوخت و حمل‌ونقل و غیره) به طور دقیق‌تر می‌تواند انجام گیرد. با توجه به این‌که طبقه‌بندی براساس مواد هزینه و یا دستگاه‌های مصرف‌کننده اطلاعات لازم را در خصوص اقدامات واقعی دولت به منظور کنترل نحوهء اجرای سیاست‌ها فراهم نمی‌کند، طبقه‌بندی دیگری مرسوم به طبقه‌بندی عملیاتی هزینه‌ها نیز مورد توجه قرار گرفته است.
تعریف یکسان و فراگیری از بودجهء اقتصادی در دست نیست. کاربرد این اصطلاح بیش‌تر در کشورهای فرانسوی زبان معمول است، هر چه سابقه و دامنهء محتوای کار در کشوری چون انگلستان به مراتب گسترده‌تر است. در هر حال نگرش به این موضوع از کشوری به کشور دیگر فرق می‌کند. لیکن می‌توان گفت بودجهء اقتصادی عبارت است از: الف) گنجاندن بودجهء هزینه و درآمد دولت در حساب‌های ملی و فراهم آوردن چارچوب تهیهء بودجهء مالیهء عمومی دولت. پرواضح است که در ایران چون دیگر کشورهای جهان، پیش‌بینی درآمدها و در نتیجه هزینه‌های دولت به متغیرهای کلانی مانند ناخالص داخلی، صادرات (به ویژه نفت)، واردات (حقوق گمرکی و سود بازرگانی) و... بستگی زیادی دارد.
ب)بررسی آثار متغیرهای بودجهء بخش عـمـومی (میزان مالیات‌های مستقیم، غیرمستقیم، کسری بودجه، کل هزینه‌های دولت، هزینه‌های سرمایه‌گذاری دولت، دریافت‌ها و پرداخت‌های بیمه‌ای و حمایتی تامین اجتماعی و...) در متغیرهای اقتصادی چون رشد اقتصادی، اشتغال و بیکاری، نرخ‌های بهره، نرخ تسعیر پول ملی و حساب‌جاری تراز پرداخت‌ها.
ج)بررسی اثر واقعی اصلاح یا رفرم (به معنای تغییر متغیرهای بودجه‌ای)، مثلائ افـزایش نرخ مالیات بر درآمد و تعدیل دریافت‌ها و پرداخت‌های تامین اجتماعی با توجه به نرخ تورم همراه با افزایش مستمری واقعی بازنشستگی، بر وضع مردم کشور شامل آثار کلی، آثار توزیعی و سرانجام آثار انفرادی. براساس تعریف فوق بودجهء اقــتـصــادی، بــودجــه‌ای اســت کــه طبقه‌بندی‌هزینه‌ها و درآمدها به گونه‌ای باشند که بتواند امکان بررسی مواد مورد اشاره در فوق را فراهم کند. بر این اساس نوع خاصی از طبقه‌بندی برای انجام بررسی‌های اقتصادی توصیه شده است. این طبقه‌بندی ویژگی اقتصادی اقلام هزینه را نشان می‌دهد.
تا سال 1380 نظام بودجه‌ریزی در کشور براساس نظام بودجه‌ریزی برنامه‌ای استوار بود که همه ساله با در نظر گرفتن رشد درآمدها و تورم، به هر یک از برنامه رشد مشخص داده و بودجه‌ریزی بر مبنای بودجهء برنامه‌ای تنظیم و اجرا می‌شد. از سال 1381 به منظور حرکت به سمت بودجهء اقتصادی و استفاده از ویژگی‌های بودجهء اقتصادی و با حفظ اصول 9 گانهء بـودجه‌ریزی، بودجهء عملیاتی براساس طبقه‌بندی نوین هزینه‌ها مطرح شده و به اجرا گذاشته شد. در این طبقه‌بندی، هزینه‌های مربوط به کالاها و خدمات، پرداخت‌های انتقالی و یارانه‌ها به طور جداگانه‌ای منظور می‌شوند. این طبقه‌بندی برای بررسی آثار بودجه بر متغیرهای کلان اقتصادی مفید بوده و از این نظر بیش‌تر مورد توجه متخصصان آمار اقتصادی و محققان است. براین اساس و همچنین به منظور حرکت به سمت نظام آماری سازمان ملل متحد طبقه‌بندی اقتصادی هزینه‌ها به شرح ذیل در نظام بودجه‌ریزی ایران اجرا می‌شود:
‌جبران خدمت کارکنان: شامل تمامی پرداخت‌هایی است که تحت هر عنوان و به هر شکل در مقابل کار انجام گرفته طی یک دوره حسابداری به کارکنان انجام می‌گیرد.
‌استفاده از کالاها و خدمات: شامل کالاها و خدماتی است که برای تولید کالاها و خدمات و یا فروش مجدد خریداری می‌شود. کالاها و خدماتی که انبار می‌شوند و یا در تولید دارایی‌های سرمایه‌ای به کار برده می‌شوند در ایـن طبقه‌بندی قرار نمی‌گیرند. خرید دارایی‌های سرمایه‌ای نیز استفاده از کالاها و خدمات محسوب نمی‌شود، زیرا که اثری بر ارزش خالص ندارد.
‌مصرف سرمایه‌های ثابت: (استهلاک) کاهش ارزش موجودی دارایی‌های سرمایه‌ای به کار رفته در تولید در زمان جاری است که در نتیجه فرسودگی فیزیکی و خدماتی اتفاقی ایجاد می‌شود. یارانه‌ها: انتقالات جاری است که از طریق واحدهای دولتی به موسسات انجام می‌گیرد. مبنای این پرداخت‌ها ارزش یا مقدار کالاهای تولید شده، وارد شده و به فروش رفته توسط این موسسات است. پرداخت‌های مربوط به جبران کمک زیان شرکت‌های دولتی نیز در این طبقه‌بندی منظور می‌شود.
‌کمک‌های بلاعوض: انتقال‌های اختیاری به واحدهای دولتی با سازمان‌های بین‌المللی است. در تلفیق نهایی پرداخت‌های انجام گرفته در سطح دولتی، طبعائ کمک‌های بلاعوض انجام گرفته از یک واحد به سایر واحدهای دولتی حذف می‌شود و در نتیجه کمک‌های بلاعوض فقط شامل پرداخت‌های به سازمان‌های بین‌المللی و دولت‌های خارجی خواهد شد.
منافع اجتماعی: این منافع در موقعیت‌های خاصی که موجب کاهش درآمد و رفاه و یا افزایش مخارج خانوارها شده است به آن‌ها پرداخت می‌شود. پرداخت‌های اجتماعی از طریق برنامه‌های بیمه‌های اجتماعی و یا صندوق‌های خاص انجام می‌گیرد.
هزینه‌های دارایی و مالکیت: هزینه‌های مربوط به استفاده از دارایی‌های مالی یا دارایی‌های سرمایه‌ای تولید نشده است که در مالکیت بخش دولتی قرار ندارد. بهره و اجارهء دو نوع از این هزینه‌ها هستند که در این گروه طبقه‌بندی می‌شوند.
سایر هزینه‌ها: شامل اقلامی می‌شود که در طبقه‌بندی‌های فوق قرار نگرفته‌اند، مانند: انتقال به موسسات غیرانتفاعی، هزینه‌های مربوط به حوادث طبیعی و غیرمترقبه، مالیات، جرایم و نظایر آن‌که از طرف یک دولت برای دولت‌های دیگر برقرار می‌شود و همچنین انتقال‌های سرمایه‌ای به شرکت‌های فعال در بازار کالاها و خدمات.
بودجه‌ریزی عملیاتی که درحال حاضر درحال انجام است، به دنبال اضافه کردن عوامل «صرفه‌جویی» و «اثربخشی» به ابعاد سنتی بودجه‌ریزی است. نظام بودجه‌ریزی عملیاتی بین «کارآیی» و «اثربخشی» تمایز قایل می‌شود. در «کارآیی» استفادهء مفید از منابع موردنظر است، درحالی که «اثربخشی» با عملکرد مرتبط است. در بودجه‌ریزی عملیاتی طـبقه‌بندی عملیات به نحوی است که هدف‌های شفاف‌تر بیان می‌شوند، ارزیابی بودجه سهل‌تر بوده و در روش هزینه‌بندی آن ارتباط بین داده و ستانده مورد توجه قرار می‌گیرد. در حقیقت بودجه‌ریزی عملیاتی یک بودجه‌ریزی ستانده‌محور است که به دنبال افزایش اثربخشی مخارج بخش عمومی است. ویژگی‌های اساسی این بودجه‌ریزی که درحال حاضر درحال اجراست عبارتند از:
‌ارزیابی پاسخ‌گویی مسوولان دستگاه‌های اجـرایـی بـراساس معیار دستاوردهای فعالیت‌های آنان، دامنهء تاثیرگذاری آن‌ها جهت نیل به دستاوردها و بودجه و امکاناتی که برای تحقق دستاوردها به مصرف رسیده است.
‌ارزیابی پاسخ‌گویی مدیران دستگاه‌های اجـرایـی به مسوولان ذی‌ربط براساس محصولاتی که باید تولید کنند و بودجه و سایر امکاناتی که برای تولید این محصولات به کار می‌گیرند.
‌تضمین و تحکیم پاسخ‌گویی از طریق مبادلهء موافقتنامه بین مدیران و مسوولان دسـتگـاه‌های اجرایی و بین مسوولان دستگاه‌های اجرایی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (به نمایندگی از طرف دولت)
استقرار نظام بودجه‌ریزی ستانده محور دادن اختیارات لازم به مدیران در انتخاب نهاده‌های لازم برای تولید محصولات موردنظر
ارزیابی مستمر عملکرد مدیران و مبنا قرار دادن نتایج عملکرد به عنوان یکی از معیارهای تخصیص اعتبارات ‌برای اجرای دقیق نظام بودجه‌ریزی فوق اقدامات ذیل درحال انجام بوده و اصرار در اجرای موارد ذیل موجبات رسیدن به هدف موردنظر این بودجه‌ریزی را فراهم می‌کند:
1- برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های اجرایی جهت تحقق اهداف بخش ذی‌ربط بازبینی، اصلاح و نهایی شود.
2- در چـارچـوب وظـایف مصوب دستگاه‌های اجرایی، فعالیت‌های کمیت‌پذیر ذیل هریک از برنامه‌های نهایی شده تعیین شود.
3- هزینهء تمام شده، هریک از فعالیت‌ها برای دستیابی به هدف تعیین شده محاسبه شود.
4- یک نظام نظارتی و گزارشگری مستمر در تمامی مراحل کار استقرار یابد.
انجام اقدامات فوق مستلزم استقرار یک نظام هزینه‌یابی محصول در دستگاه‌های اجرایی با ویژگی‌هایی یاد شده است.
مشکلات و نارسایی‌های موجود_ در نظام بودجه‌ریزی کنونی
قریب به اتفاق دست‌اندرکاران بر این باورند که بودجه‌ریزی در ایران، با وجود حدود یک قرن پیشینهء اجرایی با مسایل و مشکلات متعددی روبه‌روست. پاره‌ای از این مشکلات ناشی از شرایط و احوال اقتصادی و اجتماعی کنونی بوده، اما برخی دیگر که دارای اهمیت بسیار بیش‌تری نیز هستند، ریشه در ساختار اداری و مالی کشور دارد. مسایل و تنگناهای مزبور بر محتوای اطلاعاتی بودجه تاثیر گـذاشتـه و بـاعث فقدان شفافیت در تصمیم‌های مالی و در نتیجه بروز آسیب‌هایی در انجام وظایف حوزهء قانون‌گذاری شده است. براساس مطالعات انجام شده مهم‌ترین مسایل بودجه‌ریزی در ایران را می‌توان به شرح زیر خلاصه کرد:
1-فرآیند تهیه، تصویب و اجرای بودجه فـاقـد جـامعیت اطلاعاتی و شفافیت تصمیم‌های اجرایی است.
2-مراحل مختلف بودجه‌ریزی از جمله تبصره‌نویسی، تحصیل درآمدها و ایجاد تعهدات مالی دارای کاستی‌های قانونی از نظر شکلی و ماهوی است.
3-طبقه‌بندی هزینه‌ها، موافقت‌نامه‌ها، تخصیص اعتبارات و مدیریت‌های اجرایی بر مبانی متقن و تعریف شده‌ای استوار نیست.
4-از مسوولیت‌های درون مدیریت دولت و در بین قوای سه گانه، مرزبندی‌های قطعی و تعریف شده‌ای وجود ندارد.
5-تعاریف قانونی بودجه پاسخ‌گوی نیازهای اجرایی و مدیریت نیست و در آن ملاحظات کارکردی و فنی مورد توجه قرار نمی‌گیرد.
6-اهـمیـت استفـاده از الگـوهـای اقتصادسنجی کوتاه‌مدت ناشناخته مانده و پیش‌بینی آثار اجرایی بودجه بر متغیرهای اقتصادی به طور جدی معمول نیست.
7-در بودجه‌ریزی کنونی به الگوهای رفتاری دولت و تاثیر آن در تخصیص منابع به مصارف واقعی گذارده نمی‌شود و از آن جا که ساختار اداری دولت بر پایهء استقرار نظام سازمانی و استمرار وضع موجود است، آثار عملکردهای منفی تشکیلات و نارسایی‌های روش‌ها و مدیریت نیروی انسانی بر بودجه اجتناب‌ناپذیر است.
8-نظام نظارتی برای پاسخ‌گویی به مسوولیت‌های محاسباتی مدیران، نظارت در مراحل قبل، حین و پس از اجرا و نیز سازمان‌دهی نظارت بر عملیات اجرایی برنامه‌های توسعه فاقد کارآیی است.
9-بودجهء سالانه به عنوان پاره‌ای از بـرنامه‌های توسعهء میان مدت، باید در مطابقت‌های عملیاتی، اعتباری و زمانی با پیش‌بینی‌های برنامه تنظیم و اجرا شود. بنابراین انتظار می‌رود که سازمان‌دهی برای اجرای این ماموریت و هدایت جریان‌های بودجه‌ای به سوی تحقق اهداف برنامه‌های تـوسعـه‌از طریق ایجاد هماهنگی‌های ساختاری در تابعیت بودجه از برنامه صورت پذیرد. این در حالی است که تعارض‌ها یا نـاسـازگـاری سیاست‌های بودجه‌ای با هدف‌گذاری مصوب برنامه‌های میان‌مدت، به تغییر هدف‌ها و صورت‌بندی‌های برنامه‌های توسعه منجر شده است.
10- بسیاری از تصمیم‌ها و اقدام‌های اجرایی مستلزم تعهدبخشی از منابع سال‌های آتی کشور است اما به دلیل روش ثبت و نگهداری حساب‌ها در نظام مالی کشور، میزان تعهدات و به‌تبع آن میزان منابع آزاد و قابل دسترسی در کشور در هر دورهء زمانی برای تصمیم‌گیری مشخص نیست.
لازم به ذکر است که بازنگری در فرآیند تهیه، تصویب و اجرای بودجه یا به تعبیری، اصلاح نظام بودجه‌ریزی در حوزهء مدیریت بخش عمومی، خواستهء قدیم است. نارسایی‌های بودجه‌ای و ضرورت بازشناسی و رفع مسایل ساختاری ادارهء امور مالیهء عمومی در فاصلهء کوتاهی از تصویب قانون برنامه و بودجه (اواخر سال 1351) و در پی آن، شروع برنامهء عـمـرانی پنجم آشکار شد و برخی از صاحب‌نظران بر آن هستند که همین‌گونه موانع ساختاری و فقدان انعطاف نظام مالی و اجرایی کشور در برابر رویدادها و عوارض پیش‌بینی نشده همچون تغییرات درآمدی و نوسان‌های قیمت نفت بود که به تشدید تنگناهای مدیریتی کشور کمک کرد و برنامهء عمرانی ششم دست‌نیافتنی شد. انقلاب اسلامی نیز با تغییرات و تکانه‌های شدیدی که در سازوکار مدیریت کشور به وجود آورد اهمیت اصلاح نظام بودجه‌ریزی را دو چندان کرد; به‌طوری که موضوع در چند سال اخیر از طریق حکم تبصرهء 48 قانون بودجهء سال 1380 کل کشور در دستور کار دولت قرار گرفت. اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور در صورت کلی خود بیش از آن‌که مبتنی بر تعریف، اصول و چارچوب مشخصی باشد، نوعی اظهار عدم رضایت یا اعتراض به فرآیند تهیه، تصویب و اجرای بودجه است که هم از سوی قانون‌گذار و هـم از سـوی دولـت مطرح می‌شود. دست‌اندرکاران تهیه و تصویب بودجه در قوای اجرایی و مقننهء کشور به خوبی می‌دانند که:
‌اطلاعات موجود در سندهای بودجهء سالانه شفاف نیست.
‌تبصره‌های پیشنهادی فاقد انسجام و ضوابط لازم برای قانون‌گذاری است.
‌درآمدها در مرحلهء پیشنهاد با بیش برآوردی و در اجرا با عدم تحقق همراه است.
‌هزینه‌های دولت براساس گزارش‌‌های توجیهی متقن و مبانی برآوردی روشن پیشنهاد نمی‌شود.
lنقش قوهء مقننه در فرآیند بودجه‌ریزی در کشور نامشخص و فاقد کارآیی است و تفاهمات و توصیه‌های نمایندگان بر سر تصمیم‌های بودجه‌ای عاری از ضمانت‌های اجرایی لازم به نظر می‌رسد. نظام اجرایی کشور پیچیده و فاقد کارآیی مطلوب است.
‌زمینه‌های سیاست‌گذاری تازه در بودجهء بسیار محدود و بخش اعظم پیشنهادهای سالانه منفعل و متاثر از الزامات دولت در پذیرش آثار مالی تصمیم‌های گذشته یا حفاظت از ساختار بوروکراتیک کشور است.