در باب لایحه جامع انتخابات

محمود کاشانی / استاد دانشکده حقوق
قانون انتخابات، قانونی است که فرصت برگزاری انتخاباتی آزاد و منصفانه را به شهروندان بدهد. در یک انتخابات سیاسی مانند مجلس شورای اسلامی، شوراهای اسلامی شهر و روستا و ریاست جمهوری، شهروندان باید بتوانند نمایندگان حقیقی خود را برگزینند و اشخاص شجاع، پاک و وطن‌خواه را که دارای درک بالایی از نیازهای اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی مردم هستند راهی کاخ ریاست جمهوری،پارلمان یا شوراها نمایند.
نمایندگان مجلس شورای اسلامی، قوه‌عاقله و نیروی اصلی ملت و نماد حاکمیت ملی هستند.مجلسی که از چنین نمایندگانی تشکیل شود، می‌تواند پاسخگوی خواسته‌های مشروع جامعه باشد و فرصت پیشرفت را برای مردم و جامعه فراهم سازد.
یکی دیگر از ویژگی‌های قانون انتخابات پیشرفته جلوگیری از مداخله دولت‌ها و گروه‌های قدرت پنهانی داخلی و خارجی و به کار گرفتن امکانات مالی غیرقانونی در انتخابات است. در کشورهایی که پیشینه نظام استبدادی در آنها وجود دارد دولت‌ها معمولا تمایل به مداخله در انتخابات و تحمیل افراد وابسته به خود را به مردم در مجلس دارند و همین امر باعث می‌شود رفته رفته مجلس تحت کنترل دولت قرار گیرد. حال آن‌که مجلس باید نیرومندترین نهاد سیاسی یک کشور باشد و با هرگونه تجاوز به حقوق مردم که در قانون اساسی و قوانین عادی کشور تجلی یافته است، برخورد و با پیدایش هرگونه فساد در ساختار قدرت مبارزه کند. بر پایه‌همین واقعیت است که آیت‌ا... کاشانی در ادوار اولیه مشروطیت و به هنگام برگزاری انتخابات مجلس دوره پنجم در ایران در یکی از نامه‌هایی که به علمای زنجان نوشت و آنان را تشویق به شرکت در انتخابات کرد اعلام کرده بود «صلاح و فساد این کشور از مجلس است» و معنی این سخن آن است که اگر نمایندگان حقیقی مردم به مجلس راه یابند با فساد برخورد می‌شود و برعکس اگر دولت‌ها و گروه‌های قدرت به گونه‌ای آشکار یا پنهان فرصت دخالت در انتخابات را به دست آورند فساد در کشور ریشه می‌دواند. اگر قانون، دایره انتخاب‌شوندگان یا انتخاب‌کنندگان را محدود کند آثار مخربی بر انتخابات بجا خواهد گذاشت.
انتخابات آزاد، انتخاباتی است که از هرگونه کنترلی از سوی دولت‌ها به دور باشد. بنابراین شروط انتخاب‌‌شوندگان باید به گونه‌ای باشد که دولت نتواند برای مخالفان خود محدودیت به وجود آورد. البته محدودیت از جهت سن انتخاب کردن که در بیشتر کشورها داشتن 18 سال تمام است از جهت به دست آوردن پرورش روانی و آمادگی مشارکت در امور سیاسی و اجتماعی پذیرفته شده است و در جای خود محدودیت به حساب نمی‌آید. همچنین اشخاصی که مرتکب جرایم سنگین یا جنایات می‌شوند و به زندان می‌افتند از بسیاری حقوق اجتماعی از جمله رای دادن محروم می‌شوند که این محدودیت هم طبیعی است. مسائلی چون اعتقاد به قانون اساسی را نمی‌توان شرط انتخاب شدن قرار داد؛ زیرا ممکن است افراد به پاره‌ای از اصول قانون اساسی معترض باشند که این حق هر فردی است. به‌ویژه آن‌که در کشور ما دولتمردان، بسیاری از اصول قانون اساسی را در خلال 27 سال گذشته زیر پا گذارده یا نادیده گرفته‌اند اما در قانون انتخابات از جمله شروط انتخاب‌شوندگان التزام به قانون اساسی ذکر شده است و این یک تضاد آشکار است.
به نظر می رسد در یک قانون انتخابات آزاد باید لزوما از الگوی قوانین انتخاباتی کشورهایی که بیش از دو قرن تجربه انتخابات آزاد دارند از جمله فرانسه و انگلستان پیروی شود و دست مردم در انتخاب افراد مورد نظرشان باز گذاشته شود. باید گفت آثار و پیامدهای منفی یک قانون انتخابات ناقص مانند قوانین انتخاباتی در کشور ما بسیار گسترده است. مشکلات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی از نبود یک مجلس قوی و مستقل سرچشمه می‌گیرند. اگر قوانین انتخاباتی ایران به گونه‌ای بنیادین اصلاح شده بود، شاهد این‌گونه آشفتگی‌های نگران‌کننده در قانونگذاری‌ها نبودیم. به این ترتیب اگر قانون انتخابات بر پایه استانداردهای جهانی تدوین و تصویب شود زمینه برگزاری انتخابات آزاد فراهم می‌شود و از بسیاری از تخلفات انتخاباتی به‌ویژه دخالت دولت‌ها و گروه‌های قدرت پنهان جلوگیری به عمل می‌آید. قانون انتخابات کنونی مجلس بسیار قدیمی است و ساختار آن به سال 1290 خورشیدی یعنی 95 سال پیش بازمی‌گردد. آشکار است که با این قانون نمی‌توان انتخاباتی آزاد و دنیاپسند را برگزار کرد.
محورهای اصلی یک انتخابات آزاد را که در حال حاضر در قانون ما موجود نیست، می‌توان اینگونه برشمرد: بخش‌بندی کردن شهرهای بزرگ چون تهران، مشهد، تبریز، اصفهان، شیراز، اهواز و... مانند آن‌چه در آمریکا، فرانسه و انگلستان انجام شده است به گونه‌ای که در هر بخش انتخاباتی تنها یک نماینده برگزیده شود، یک ضرورت قطعی است. به عنوان نمونه شهر پاریس با داشتن 2 میلیون و 150 هزار نفر جمعیت از حدود 140 سال پیش به 20 بخش انتخاباتی تقسیم شده است اما حوزه انتخاباتی تهران با بیش از 10 میلیون نفر سکنه، مرکب از شهرستانهای تهران، شمیران، ری و اسلامشهر یک حوزه انتخاباتی برای انتخابات نمایندگان تهران است و همه باید یکجا به 30 نامزد برای مجلس شورای اسلامی رای دهند که اصولا شناختی از آنان ندارند و هیچ‌گونه رقابتی هم میان نامزدها به وجود نمی‌آید. بنابراین انتخابات پایتخت کشور و شهرهای بزرگی چون مشهد، تبریز، اصفهان غیراستاندارد است.
محور دوم در انتخابات آزاد، ایجاد دفاتر ثبت نام در سراسر کشور و صدور کارت انتخاباتی برای همه افرادی است که دارای شرایط رای دادن هستند که در همه بخش‌های انتخاباتی با تعیین صندوقی که هر فرد می‌تواند با ارائه کارت انتخاباتی خود در آن جا رای دهد.
محور سوم تعیین سقف دقیق هزینه انتخاباتی نامزدها و جلوگیری از به کار گرفتن امکانات مالی دولتی و وجوه نامشروع و حتی امکانات مالی مشروع نامزدها تا در انتخابات تعادل میان نامزدها برقرار شود.
ایجاد یک سیستم نظارتی نیرومند که نظارت عالیه آن بر طبق اصل 99 و با شورای نگهبان باشد را می‌توان چهارمین محور انتخابات آزاد برشمرد تعیین شروط قانونی رای‌دهندگان و انتخاب‌شوندگان نیز باید روشن و معقول باشد به گونه ای که ارزیابی‌های شخصی یا آن‌چه «نظارت استصوابی» خوانده می‌شود کنار گذاشته شود.
این‌‌ها روش‌هایی هستند که مبانی آنها در حقوق انتخاباتی کشورهای پیشرفته تشریح شده و جزییات آنها پیش‌بینی شده‌اند، ولی در طول 27 سال گذشته دولت‌ها از انجام این تکلیف کوتاهی کرده و هرگز یک لایحه انتخابات را که این معیارهای اصولی و پیشرفته در آن پیش‌بینی شده باشد برای تصویب به مجلس تقدیم نکرده‌اند و از این جهت همه دولت‌هایی که پس از انقلاب قدرت را به دست گرفته‌اند به شدت قابل سرزنش هستند.
لایحه‌ای که اکنون از سوی وزارت کشور با عنوان لایحه جامع انتخابات تدوین شده، دارای ایرادات اصولی است. نخست آن‌که در این زمینه مقررات، کامل و روشن نیست. حال آن‌که الگوهای متعددی از قوانین انتخاباتی کشورهای اروپایی که بیش از 200 سال است تجربه انتخاباتی دارند در دسترس وزارت کشور بوده است. دوم آنکه نمی‌توان در یک لایحه، مقررات، انتخابات مجلس، شوراها و ریاست جمهوری باشد را به صورت یکجا به مجلس ارائه کرد و مجلس هم نمی‌تواند چنین لایحه‌ای را تصویب کند. در قوانین انتخاباتی ایران از آغاز مشروطیت، قانون انتخابات مجلس از قانون انتخابات شوراها جدا بوده و سپس در مورد انتخابات ریاست جمهوری هم قانون ویژه‌ای تصویب شد. بیش از یک سال از روی کار آمدن دولت جدید می‌گذرد. وزارت کشور وظیفه داشته است لایحه کاملی را در زمینه انتخابات شوراها و لایحه جداگانه‌ای را در مورد انتخابات مجلس تدوین و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند که انتخابات پیش روی شوراها به گونه‌ای آزاد و منصفانه برگزار شود اما به این تکلیف عمل نشده و آن‌چه به نام لایحه جامع انتخابات تدوین شده، پاسخگوی نیازهای انتخاباتی آزاد نیست. به‌ویژه این‌که انتخابات شورای شهر تهران را تحت هیچ شرایطی با قانون موجود نمی‌توان یک انتخابات واقعی به حساب آورد.
در انتخابات دو دوره گذشته شورای شهر تهران برای شهرستان ری و شهرستان شمیران که دارای فرمانداری جداگانه و مستقل مانند دیگر شهرستان‌های استان تهران هستند، انتخابات جداگانه برگزار نشده است و یک انتخابات برای تهران، ری و شمیران برگزار شده است. در پی اعتراضات مکرر من که یکی از انها در روزنامه سیاست روز مورخ شنبه 11 آبان 1381 به چاپ رسید، شورای محترم نگهبان نیز به موجب نظریه شماره 1820/3/81 مورخ 15/8/1381 تبصره ماده 2 مکرر مصوبه مجلس را که برای سه شهرستان تهران، ری و شمیران مجموعه یک شورا در نظر گرفته بود، مغایر اصل 100 قانون اساسی و مردود اعلام کرد. با صراحت اصل 100 قانون اساسی و قانون تشکیل شوراها مصوب سال 1375 که برگزاری انتخابات در هر شهرستانی را الزامی کرده است، وزیران کشور در دولت‌های گذشته که شهرستان‌های ری و شمیران را از داشتن یک شورای شهر مستقل محروم کرده‌اند، به گونه آشکار تخلف کرده‌اند. ساکنان این دو شهرستان انتظار دارند وزیر کشور به قانون اساسی و قانون تشکیل شوراها و نظر صریح شورای نگهبان عمل کند و به نابسامانی و تخریب محیط زیست و زیر پا گذاردن مقررات شهرسازی در این دو شهرستان و آسیب‌های جدی که به آسایش و امنیت ساکنان این دو شهرستان وارد شده است، پایان داده شود. وزارت کشور تکلیف دارد انتخابات ری و شمیران را جداگانه برگزار کند و تسلیم اعمال نفوذ گروه‌های قدرت که می‌خواهند سیاست‌های ویرانگر خود را همچنان در شمیران و ری دنبال کنند، نشود. آشکار است جلوگیری از برگزاری انتخابات در این دو شهرستان در جای خود جرم مسلم است، زیرا باعث می‌شود ساکنان این دوشهرستان از حقوقی که قانون اساسی برای آنان به رسمیت شناخته است، محروم شوند. صرفنظر از جدایی شمیران و ری از تهران، مساله دیگر این است که انتخاب یک شورای 15 نفری برای تهران با جمعیت بالای هفت میلیون نفر کار غیرمنطقی و به دور از استانداردهای جهانی است.
تهران می‌بایست به 30 بخش انتخاباتی تقسیم شود و در هر بخش آن یک شورای مستقل برگزیده شود، همانگونه که در شهرهایی چون پاریس و لندن و دیگر شهرهای بزرگ انجام می‌شود. هیچ معلوم نیست چرا وزارت کشور و دولت‌ها در 27 سال گذشته به این تکلیف عمل نکرده‌اند.
برگزاری انتخابات شورای شهر در شرایط کنونی یک کار نمایشی است، زیرا عملا رقابت انتخاباتی وجود ندارد و ساکنان تهران نیز انگیزه کافی برای حضور در انتخابات را ندارند. تجربه دو دوره گذشته شورای شهر تهران نیز نشان می‌دهد این شوراها نتوانسته‌اند از قانون‌شکنی در شهرداری جلوگیری کنند و زیر پاگذاردن مقررات شهرسازی، طرح جامع و طرح تفصیلی شهر تهران و تراکم فروشی و تغییر کاربری‌ها و تخریب فضای سبز در برابر گرفتن وجوه غیرقانونی از افراد سودجو و بساز و بفروش‌هایی که هیچ ارزشی برای حقوق مالکانه همسایگان قایل نیستند، همچنان ادامه یافته است. ثمره این قانون‌شکنی‌ها هم آلودگی شدید هوا، ترافیک‌های سنگین، گرانی مسکن، افزایش اجاره‌بها و جرم و جنایت در تهران بوده است.
شگفت‌انگیز این است که با این تجربه منفی باز هم مقامات کشور و صدا و سیما به جای ریشه‌یابی مشکلات اجتماعی تهران که به مرز بحران رسیده‌اند، کاری جز تبلیغات نمایشی برای شرکت مردم انجام نمی‌دهد و حال آنکه اگر قانون انتخابات اصلاح شود، هیچ نیازی به اینگونه تبلیغات بیهوده نیست. شهروندان ذینفع هستند و با حضور فعال در انتخابات، نمایندگان حقیقی خود را برمی‌گزینند و به این گرفتاری پایان می‌بخشند.