شورایی برای حقوق بشر

فرزانه سالمی
شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد، یک نهاد بین‌المللی در درون سازمان ملل متحد است. هدف این شورا، رسیدگی به موارد نقض حقوق بشر در میان کشورهای عضو سازمان ملل متحد است. این شورا به دنبال انحلال کمیسیون حقوق بشر تشکیل شد؛ کمیسیونی که به علت‌ جای دادن کشورهای ناقض حقوق بشر مورد انتقاد شدید قرار داشت.
تشکیل شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد، روز پانزدهم مارس سال 2006 میلادی با رای اکثریت مجمع عمومی سازمان ملل متحد مورد تایید قرار گرفت. 170 عضو از 191 عضو مجمع عمومی سازمان ملل متحد، به تشکیل شورا رای مثبت داده بودند تنها کشورهای آمریکا، جزایر مارشال، پالائو و اسراییل به تشکیل شورای حقوق بشر رای منفی داده بودند. این کشورها مدعی بودند شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد قدرت کافی نخواهد داشت و قادر نخواهد بود اقدامات لازم برای مقابله با موارد نقض حقوق بشر را به اجرا در آورد.
عدم توانایی شورا در ممانعت از عضویت کشورهای ناقض حقوق بشر در آن، ادعای دیگر مخالفان تشکیل شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد بود. سه کشور بلاروس، ایران ونزوئلا نیز به تشکیل این شورا رای ممتنع دادند و هفت کشور جمهوری آفریقای مرکزی، کره شمالی، گینه استوایی، گرجستان، کریباتی، لیبریا و نائورو در این جلسه حاضر نبودند.
ساختار شورای حقوق بشر
شورای 47 عضوی حقوق بشر، جایگزین کمیسیون 53 عضوی حقوق بشر شده است که یک نهاد مستقل بود. اما شورای حقوق بشر، یک نهاد و واحد تابعه مجمع عمومی سازمان ملل متحد است. چهل و هفت کرسی شورای جدید، میان گروه‌های منطقه‌ای سازمان ملل متحد تقسیم خواهد شد؛ طوری که سیزده کرسی به آفریقا، سیزده کرسی به آسیا، شش کرسی به اروپای شرقی، هشت کرسی به آمریکای لاتین و کاراییب و هفت کرسی نیز به اروپای غربی و دیگر کشورها می‌رسد.
کمیسیون حقوق بشر انتقادات زیادی را پیش روی خود دیده بود و به خصوص پس از انتخابات لیبی به ریاست این کمیسیون در سال 2003 میلادی، نارضایتی از این کمیسیون به شدت افزایش یافته بود. اما عملکرد شورای حقوق بشر که باید «استانداردهای عالی» حقوق بشر را رعایت کند، در فواصل زمانی مشخص مورد بررسی قرار خواهد گرفت. این شورا برای آن که مانع از پذیرش آسان کشورهای ناقض حقوق بشر شود، انتخاب و تایید هر کشور عضو شورا را به کسب اکثریت قاطع آرا مجمع عمومی و از طریق رای مخفی منوط کرده است؛ طوری که هر کشور متقاضی عضویت باید با رای مستقیم اعضای مجمع عمومی انتخاب شود و کسب 96 رأی از 191 رای اعضای مجمع عمومی ضرورت دارد.
عضویت در شورای حقوق بشر در عین حال به دو دوره متوالی محدود شده و نیز رای دو سوم اعضای مجمع عمومی، ممکن است عضویت یک عضو این شورا را به حال تعلیق درآید.
اولین دوره انتخاب اعضا برای روز نهم ماه مه برنامه‌ریزی شده و از کمیسیون خواسته شده کار خود را تا شانزدهم ژوئن به پایان رساند تا راه برای برگزاری اولین جلسه شورای حقوق بشر در روز نوزدهم ژوئن هموار شود.
طلیعه امید برای حقوق بشر در سال‌های اخیر، نهادهای حقوق بشر جهانی بارها خواسته خود را مبنی بر لزوم اعمال فشار بیشتر سازمان ملل متحد بر کشورهای ناقض حقوق بشر مورد تاکید قرار داده بودند و خواهان بهبود وضعیت حقوق بشر در سطح جهانی شده بودند. کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل، به هیچ وجه جوابگوی این خواسته‌ها نبود. این کمیسیون که در سال 1946 میلادی تاسیس شد، دستاوردهایی را نیز در تاریخ شصت ساله خود ثبت کرده است؛ اما در موارد زیادی در دام مناقشات سیاسی افتاده و باعث شده بسیاری از کشورهای عضو، نسبت به عملکرد آمریکا و سایر قدرت‌های بزرگ جهانی در این خصوص ابراز بدبینی کنند. در همان حال، بسیاری از کشورهای قربانی نقض حقوق بشر که در موقعیت آسیب‌پذیری قرار داشتند بیشترین لطمات را از این مناقشات سیاسی خورده‌اند.
بسیاری از دولت‌ها نیز از بی‌اعتمادی موجود سوء استفاده کردند و از آن به عنوان پناهگاه خود سود بردند تا از انتقادات بین‌المللی نسبت به وضعیت حقوق بشر خود فرار کنند.
بنابراین، شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد، طلیعه جدید و فرصتی طلایی برای فعالیت یک نهاد موثر جهانی در عرصه حقوق بشر است. موفقیت این شورا به میزان تلاش و تمایل کشورهای مختلف دنیا برای مقابله با چالش‌های حقوق بشر در جوامع بشری بستگی دارد. اما احتمال آن که شورای حقوق بشر نیز مانند نهاد پیشین خود با همان مشکلات و کاستی‌ها مواجه شود، بسیار زیاد است. به همین دلیل، کشورهای مختلف جهان باید در کنار یکدیگر مانع از مداخله سیاست و فلج شدن این نهاد بین‌المللی حقوق بشر شوند. در این راستا، انجام مذاکرات شفاف در خصوص مسایل و چالش‌های حقوق بشر در سطح جهان از اهمیت زیادی برخوردار است. قرار است شورای حقوق بشر، «بازبینی کلی» در عملکرد حقوق بشر جهانی را نیز مورد توجه قرار دهد و همین نکته می‌تواند به سنجش شرایط حقوق بشر تمام کشورها با یک معیار یک سان منجر شود و بی‌اعتمادی میان این کشورها را که در کمیسیون حقوق بشر تشدید شده بود کم کند.
مقایسه شورا و کمیسیون
شورای حقوق بشر 47 کرسی دارد اما کمیسیون حقوق بشر 53کرسی دارد.
شورای حقوق بشر، نهاد تابعه مجمع 191 عضوی عمومی سازمان ملل متحد است اما کمیسیون حقوق بشر به شورای 54 عضوی اقتصادی و اجتماعی مرتبط بود.
اعضای شورای حقوق بشر، با رای مخفی و با کسب اکثریت آرای مجمع عمومی انتخاب می‌شوند اما در این اکثریت جا آرا نسبت به تمام اعضا سنجیده می‌شود و تعداد اعضای حاضر، معیار قرار نمی‌گیرد. اما بیش از این، اعضا بر اساس فهرست گروه‌های منطقه‌ای و در شورای اقتصادی و اجتماعی انتخاب و تایید می‌شدند.
اعضای شورای حقوق بشر برای دوره‌های سه ساله انتخاب می‌شوند و این انتخاب، تنها در دو دوره متوالی می‌تواند ادامه پیدا کند.
شورای حقوق بشر، حداقل ده هفته در سال جلسه تشکیل می‌دهد و در صورت لزوم، جلسه اضطراری نیز خواهد داشت. اما کمیسیون حقوق بشر، شش هفته در سال جلسه داشت.
شورای حقوق بشر در دوره‌های متناوب بررسی عملکرد حقوق بشر تمام اعضای سازمان ملل متحد خواهد پرداخت و این بررسی از میان کشورهای منتخب برای شورا آغاز خواهد شد. اگر دو سوم از اعضای مجمع عمومی به نقض حقوق بشر توسط یک کشور رای دهند، عضویت آن کشور به حال تعلیق در خواهد آمد.
در چارچوب کمیسیون حقوق بشر، بازبینی وجود نداشت.
زمانی برای اصلاح
عملکرد سازمان ملل متحد در عرضه حقوق بشر، سست و ناکافی بوده است. تهیه کنندگان منشور سازمان ملل متحد، اهداف بزرگ‌تری را در عرضه حقوق بشر دنبال می‌کردند. در این منشور، از تمام کشورهای عضو خواسته شده «به اصول حقوق بشر، ارزش و منزلت هر انسان و حقوق مساوی زن و مرد باور داشته باشند. معاهدات سازمان ملل متحد، از جمله اعلامیه جهانی حقوق بشر که در سال 1948 میلادی از تصویب مجمع عمومی گذشت، هسته اصلی استانداردهای بین‌المللی رعایت حقوق بشر را تشکیل می‌دهند و هر کشور عضو سازمان ملل متحد، حداقل در یکی از هفت معاهده بزرگ حقوق بشر جهان عضویت دارد. با وجود این عملکرد سازمان ملل متحد در گسترش حقوق اولیه بشر در سال‌های اخیر موفقیت‌آمیز نبوده است.
شاید هیچ نهاد بین‌المللی به اندازه کمیسیون حقوق بشر، آینه تمام نمای این شکست نباشد. این کمیسیون به عنوان اولین نهاد حقوق بشر در نظام سازمان ملل متحد مطرح شد و از اهداف اولیه آن، «برگزاری جلسات عمومی برای بازبینی عملکرد حقوق بشر کشورهای عضو، به کارگیری معیارها و استانداردهای جدید و گسترش حقوق بشر در سطح جهان» بود. متاسفانه، این شورا عملا به یک نهاد غیرموثر تبدیل شد که کشورهای ناقض حقوق بشر برای مقابله با انتاقدات بین‌المللی از عملکرد خود از آن استفاده می‌کردند. حتی کوفی عنان دبیر کل سازمان ملل متحد نیز تا آنجا پیش رفت که با کاهش شدید اعتبار، این کمیسیون را به «سایه‌ای که بر سر نظام ملل متحد افتاده» تشبیه کرد.
هم‌زمان اعتبار و آبروی سازمان ملل متحد به دلیل افشای رسوایی برنامه نفت در برابر غذا و سوء استفاده از برنامه حافظان صلح در کنگو و برخی کشورهای دیگر به شدت به خطر افتاده بود و به همین دلیل، به نظر می‌رسید این سازمان، لزوم مقابله سریع با رسوایی‌ها کمسیون حقوق بشر را به درستی دریافته باشد. اما مخالفت‌ها و موانعی نیز بر سر راه حل این مشکل وجود داشت. از سویی، آمریکا به لزوم جایگزین کردن کمیسیون حقوق بشر با یک شورای کوچک‌تر و موثرتر صحه می‌گذاشت و سازمان ملل متحد را مورد انتقاد قرار می‌داد و از سویی دیگر، برخی از کشورها که نمی‌خواستند به علت نقض حقوق بشر مورد انتقاد قرار گیرند، با ایجاد شورای حقوق بشر مخالفت می‌کردند.
این که شورای حقوق بشر نیز بتواند به یک نهاد واقعا اصلاح شده و موثر در عرصه حقوق بشر تبدیل شود، هنوز مورد تردید است؛ زیرا خود سازمان ملل متحد نیز به علت آن که هر کشوری را بدون توجه به وجود آزادی و رعایت حقوق بشر به عنوان عضو می‌پذیرد، در این راستا مرجع خوبی برای الگوبرداری نیست؛ به همین دلیل برخی از کشورهای صاحب نفوذ در دنیا معتقدند تا زمانی که سازمان ملل متحد با چنین معضلی روبه‌روست، باید گروه‌های مستقلی برای رسیدگی به حقوق بشر تشکیل شود و راه برقراری آزادی و رعایت حقوق بشر را در سطح جهان هموار کند.
کمیسیون می‌رود؛ شورا می‌آید
کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد در سال 1946 میلادی و توسط شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد (ECOSOC) تشکیل شد تا مسایل حقوق بشر را در سطح جهان بررسی کند و موارد نقض آن را گزارش دهد. این کمیسیون سالانه به مدت شش هفته در ماه‌های مارس و آوریل در ژنو تشکیل جلسه می‌داد. انتخاب اعضای آن، تنها بر اساس گروه‌های منطقه‌ای انجام می‌گرفت و هیچ مشخصه دیگری برای پذیرش عضویت وجود نداشت. اما کمیسیون حقوق بشر، از خواسته‌های بنیان‌‌گذارانش به شدت فاصله گرفت. مهم‌ترین دستاورد آن، تکمیل اعلامیه جهان حقوق بشر در سال 1948 میلادی بود و از آن پس، تنها بهبود استانداردهای مرتبط با حقوق اولیه بشر در دستور کار کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد قرار داشت.
اما در سال‌های اخیر، شرایط به کلی تغییر کرده بود. برخی از کشورهای ناقض حقوق بشر که می‌خواستند مانع از انجام هرگونه تحقیق و بررسی در عملکرد حقوق بشر خود شوند و از اقدامات تنبیهی احتمالی نیز شانه خالی کنند، کمیسیون حقوق بشر را تحت کنترل خود در آورده بودند؛ یکی از مثال‌های بارز این رویکرد، ناتوانی کمیسون برای مقابله با نقض ثابت شده حقوق بشر در منطقه دارخور سودان بود؛ کشوری که به علت عضویت در کمیسیون حقوق بشر، از مجازات در امان منده بود.
شش کشور از 53 کشور کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد یعنی چین، کوبا، اریتره، عربستان سعودی، سودان و زیمبابوه، در مواردی به نقض حقوق بشر متهم شده بودند و انتخاب لیبی به عنوان رییس این کمیسیون در سال 2003 میلادی نیز انتقادات شدیدی را به همراه داشت.
ناتوانی کمیسیون حقوق بشر در مقابله با کشورهای ناقض حقوق بشر، منتقدان را به آغاز بحث جایگزین کردن آن با شورای حقوق بشر واداشت. آمریکا مشخصا نکات مورد نظر خود را برای تشکیل شورای حقوق بشر به این شکل اعلام کرد:
شورایی تشکیل شود که بتواند:
1- به عنوان ارگان اصلی سازمان ملل متحد عمل کند و تنها واحد تابعه مجمع عمومی نباشد.
2- معیارهای حداقلی برای عضویت را مورد توجه قرار دهد؛ مثلا از عضویت کشورهایی که تحت تحریم شورای امنیت قرار دارند جلوگیری کند.
3- انتخاب اعضا را به رای دوسوم اعضای مجمع عمومی منوط کند.
4- تعداد اعضا را به بیست تا سی کشور محدود کند؛ به طوری که شورا بتواند از سایه کمیسیون بزرگ 53 عضوی پیشین خارج شود و موثرتر عمل کند.
5- به جای تشکیل شش هفته جلسه در سال، در تمام طول سال جلسات دایمی داشته باشد.
6- سیستمی ایجاد کند که در آن عملکرد حقوق بشر هر کشور از سوی تمام کشورها مورد قضاوت قرر گیرد. اما اصلاحات مورد نظر آمریکا، مورد تایید تمام کشورهای عضو کمیسیون نبود و در نتیجه، سند نهایی اجلاس جهانی سال 2005 میلادی، تنها به تشکیل شورای حقوق بشر اشاره می‌کرد و هیچ نکته دیگری در خصوص آن را در بر نداشت.
در ماه‌های بعدی، مذاکرات و زمان بر و طولانی در خصوص شکل‌گیری شورای جدید انجام گرفت. مخالفان سرسخت شورا معتقد بودند که برگزاری دایمی جلسات در طول سال و نیز قرار دادن معیارهایی برای عضویت کشورها در شورای حقوق بشر، نباید مورد تایید قرار گیرد. نگاه داشتن شورای حقوق بشر در سطح یک واحد تابعه مجمع عمومی سازمان ملل متحد و حفظ 53 کرسی کمیسیون حقوق بشر بر اساس فهرست منطقه‌ای، از دیگر مواردی بود که مخالفان در ذهن داشتند. آنها حتی با محروم کردن کشورهای تحت تحریم شورای امنیت از عضویت مخالف بودند؛ آن هم در حالی که تنها هفت کشور از 191 عضو سازمان ملل متحد تحت تاثیر این امر قرار می‌گرفتند اگر مخالفان توانسته بودند تمام نظریات خود را به کرسی بنشانند، عملا تفاوتی میان کمیسیون حقوق بشر و شورای حقوق بشر وجود نداشت و این تفاوت در تغییر نام خلاصه می‌شد. اما به هر حال این نظریات مخالف، تا حدودی مانع از ایجاد تغییرات اساسی و بنیادین در شورای حقوق بشر شده است؟ به طوری که:
- شورا همچنان واحد تابعه مجمع عمومی است؛
- حداقل اعضای آن 45عضو است؛
- تعداد مشخصی از کرسی‌ها را به بلوک‌های منطقه‌ای اختصاص می‌دهد؛
- شرایط خاصی برای عضویت ندارد و نمی‌توان هیچ عضوی این سازمان ملل متحد حتی کشورهای تحریم شده را از عضویت در آن بازداشت. در شرح چگونگی پذیرش اعضا تنها به این جملات بسنده شده است: «به هنگام انتخاب اعضا شورا، کشورهای عضو باید تلاش‌های کشور خواهان عضویت را برای گسترش و حفظ حقوق بشر مورد بررسی قرار دهند. اعضا همچنین باید بدانند که آیا موقعیت‌های نقض نظام‌مند و گسترده حقوق بشر در کشور خواهان عضویت دیده شده یا خیر.»
شورا همچنین «حقوقی» را در چارچوب اختیارات خود تعیین می‌کند که از آن جمله می‌توان به لزوم گسترش و حفظ مجموعه نامحدودی از حقوق «مدنی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی» اشاره کرد.
درخصوص بازبینی و بررسی متناوب کارنامه حقوق بشر اعضای این شورا نیز لزوم توجه به «اطلاعات عینی و مطمئن» مورد تاکید قرار گرفته است. در عین حال، هنوز به طور دقیق مشخص نیست که انتخاب اعضا با اکثریت قاطع مجمع عمومی انجام می‌شود یا با رای دو سوم اعضا اما به هر حال، الزام به کسب دو سوم آرا باعث می‌شود که کشورهای ناقض حقوق بشر، راه سختی برای کسب کرسی‌ها در پیش داشته باشند و به این ترتیب، احتمال آن که کشورهایی مانند کوبا، چین یا عربستان سعودی که در بلوک‌های منطقه‌ای و مجمع عمومی نفوذ زیادی دارند، از راه‌یابی به شورای حقوق بشر منع شوند، زیاد نیست. حتی در خوش‌بینانه‌ترین حالت هم، این شرایط کاملا با اصلاحاتی که قرار بود در این شورا اعمال شود فاصله دارد.
در چنین شرایطی، به نظر نمی‌رسد که شورای جدید حقوق بشر سازمان ملل متحد به سطح ایده‌آل برسد اما به هر حال، حتی چند گام به جلو در راه طولانی ممانعت از نقض حقوق بشر در تمام کشورهای جهان هم اهمیت زیادی دارد و می‌تواند مقدمه پیروزی‌های بعدی در این راه باشد.