- صفحه نخست
- |
- استان ها
- |
- بین الملل
- |
- سیاسی
- |
- چند رسانه ای
- |
- اقتصادی
- |
- فرهنگی
- |
- حماسه و جهاد
- |
- صبح صادق
- |
- صدای انقلاب
- |
- محرومیت زدایی
عباس آخوندی
خصوصی‌سازی یا به عبارت دیگر تغییر رابطه دولت بازار بر چند هدف عمده استوار بوده است که هم مبتنی بر مبنای نظری است و هم در ابلاغیه مقام رهبری مشاهده می‌شود. از جمله این اهداف می‌توان از افزایش کارایی اقتصادی، توسعه رقابت، افزایش مزیت‌های رقابتی اقتصاد ملی، گسترش مالکیت عمومی و... نام برد که به عنوان اهداف برجسته فرآیند تحول و اصلاح ساختار اقتصاد ملی مطرح بوده است.
در ایران همواره این مشکل وجود داشته است که هر زمان بحثی از خصوصی‌سازی به میان آمده است دستگاه دیوانسالاری کشور موضوع را به واگذاری مالکیت بنگاه‌ها تقلیل داده است. حال اینکه هدف اصلی تغییر در ماموریت دولت بوده است. گسترش دامنه نفوذ بازار در عرصه اقتصادی و اجتماعی همچنین انتقال کنترل مدیریت بنگاه‌ها از دولت به بخش خصوصی اهداف عملیاتی بعدی را شکل می‌دهند.
رویکرد تقلیل‌گرایانه مقاومت زیادی در برابر استقرار فرآیند خصوصی‌سازی در بستر صحیحش دارد. در واقع این یک نوع مقاومت اجتماعی است. فرآیند خصوصی‌سازی از منظر تئوریک منافع لایه‌هایی از اجتماع را در مخاطره قرار میدهد و به همین نحو فضا را برای بهره‌برداری بیشتر گروه‌های دیگر فراهم می‌آورد البته این مقاومت مختص به کشور ما یک دوره زمانی نبوده در هر دوره‌ای وجود داشته ولی چگونگی این مقاومت متفاوت است.
هر چند برنامه خصوصی‌سازی در ایران از برنامه اول آغاز شد لیکن طی برنامه‌های سوم و چهارم قوام بیشتری پیدا کرد و با آگاهی بیشتری در دستور کار سیاستگذاران ملی اعم از مجلس، دولت و قوه قضائیه قرار گرفت. به رغم این در هیچ یک از این برنامه‌ها رویکرد صریحی به ضرورت تغییر ماموریت دولت و تجدید نظر در رابطه دولت، بازار و شکل‌گیری نهادهای بازار مستقل از دولت مشاهده نمی‌شود. حال آنکه همزمان شعار غالب سیاسی توسعه جامعه مدنی بود. پر واضح است که توسعه جامعه مدنی مبتنی بر نهادهای مدنی مستقل از دولت و بر پایه استقلال مالی نهادهای مدنی از دولت استوار است. در سطح بنگاه این موضوع حتی فراتر می‌رفت. مثلاً در پتروشیمی هنگام واگذاری طرح‌ها یا شرکت‌ها از خریدار از بخش خصوصی تعهد گرفته می‌شد که تا پنج سال مدیریت در اختیار مالکان جدید قرار نگیرد.
تجربه پیشین خصوصی‌سازی یک مساله بسیار مهم دیگری را نیز برای ما آشکار ساخت و آن پیامد واگذاری بنگاه‌های دولتی به دستگاه‌ها و نهادهای عمومی تحت عنوان پرداخت دیون دولت به آنها بود. این موضوع از چند منظر دارای اشکال بنیادین بود. یکی اینکه اساساً این دستگاه‌ها فاقد تخصص لازم برای مدیریت این بنگاه‌ها بودند بنابراین با اصل کارایی در تضاد بود. نکته دیگر آنکه در بسیاری از موارد انحصار دولتی به این دستگاه‌ها منتقل می‌شد. بر همگان واضح است که اگر انحصار دولتی در مواردی و تحت شرایطی قابل پذیرش باشد، انحصار خصوصی یا شبه دولتی به هیچ وجه قابل قبول نیست.
چون انحصارگر بدون پاسخگویی به هیچ مرجع قانونی شرایط خود را بر مصرف‌کننده تحمیل می‌کند. این موضوع از یک سو با اصل توسعه رقابت در بازار در تضاد قرار می‌گرفت و از سوی دیگر منجر به شکل‌گیری دولت پنهان و گروه‌های قدرت بی‌نام و نشان می‌شد که پیامدهای فراوان اجتماعی داشته و دارد. افزون بر اینها، چون معمولاً این گونه نقل و انتقالات در چارچوب ذهنی این جیب به آن جیب صورت می‌گرفت بحث شفاف‌سازی قیمت و اصل راهنما بودن قیمت در بازار نقل و انتقالات مغفول واقع می‌شود. بنابراین هیچ‌گاه قیمت واقعی بنگاه‌ها کشف نمی‌شد.
با توجه به مقدمه فوق در پیش‌نویس قانون اجرای اصل 44 تلاش شد این دو مورد دیگر تکرار نشود.
1ـ مفهوم واگذاری مالکیت با انتقال کنترل مدیریت به بخش خصوصی همراه باشد و اساساً بحث واگذاری مالکیت بنگاه‌ها به تنهایی مطرح نباشد.
2ـ واگذاری به نهادهای عمومی در سقف معینی صورت گیرد به نحوی که اینگونه نهادها امکان کنترل بنگاه‌ها را در اختیار نداشته باشند.
برای تحقق هدف اول به منظور آنکه به هدف کارایی برسیم یکی از ابزارهایی که برای واگذاری مد نظر قرار گرفت، کفایت لازم مدیریتی برای مالک آینده بود. برای این امر نیز ابزارهایی در نظر گرفته شده بود تا این اطمینان حاصل شود که خریدار صلاحیت مدیریت بنگاه را خواهد داشت.
برای دستیابی به هدف دوم در پیش‌نویس لایحه پیش‌بینی شده بود که هیچ یک از نهادهای عمومی بیش از 20 درصد سهام هیچ بنگاهی را نداشته باشند. این در حالی است که در حال حاضر هیچ گونه محدودیتی وجود ندارد و در بسیاری از موارد این گونه نهادها اختیار مجامع عمومی به طور فوق‌العاده بنگاه‌ها را در اختیار دارند.
در عمل آنچه در باب انتقال کنترل مدیریت به بخش خصوصی اتفاق افتاد بسیار عبرت‌آموز و مورد بسیار جالبی است برای کسانی که تمایل دارند موضوع خصوصی‌سازی را از منظر تئوری‌های اجتماعی مورد بررسی قرار دهند. طرح موضوع سهام عدالت یک نمونه بسیار پیچیده و غامض از فرآیند مقاومت اجتماعی در برابر خصوصی‌سازی و تغییر منابع قدرت در جامعه است. این به ما می‌آموزد که انجام اصلاحات کار آسانی نیست و گروه‌های اجتماعی به روش‌های بسیار پیچیده‌ای در برابر تغییر مقاومت می‌کنند. حال ببینیم چه اتفاق افتاد؟ در حالی که در پیش‌نویس لایحه از یک سو فرآیندهای واگذاری به نحوی مورد بازنگری قرار می‌گرفت که صلاحیت و توانایی خریداران برای بهبود تولید و ارتقای کارایی بنگاه پس از واگذاری آزمون شود و از سوی دیگر انتقال مالکیت همراه با انتقال کنترل مدیریت به خریدار باشد، بلافاصله دولت بحث سهام عدالت را مطرح کرد.
این بحث فارغ از بحث‌هایی پیرامونی آن، از منظر بحث کنترل مدیریت و انتقال مالکیت یکی از نمونه‌های کامل انتقال مالکیت بدون انتقال قدرت مدیریت به صاحبان جدید سهام است. نحوه واگذاری، پراکندگی سهامداران و عدم تخصص و همچنین عدم آشنایی آنها به قانون تجارت سبب می‌شود کنترل مدیریت انتقال نیابد و صد در صد در اختیار دولت باشد. کنترل دولت نیز به صورت مستقیم نیست بلکه مسیرهای پر پیچ و خمی را طی می‌کند که دست دولت آشکارا دیده نمی‌شود بنابراین سهام عدالت نمونه برجسته انتقال کنترل مدیریت از دولت آشکار به دولت پنهان است.
حال این موضوع را از منظر ریسک‌هایی که سهام عدالت در یک بنگاه برا ی خریداران مابقی سهام همان بنگاه ایجاد می‌کند، بررسی کنید. این شیوه واگذاری سبب می‌شود که همواره بقیه شرکا باید ریسکی را قبول کنند که شریکی دارند که ماهیتش روشن نیست. از یک سو با فشار اجتماعی مواجهه با چند صدهزار سهامدار روبه‌رو هستند و از طرف دیگر با شریکی که یک بوروکراسی متصل به قدرت وی را نمایندگی می‌کند. در حالی که آنان هیچ‌کدام از این قدرت‌ها را در اختیار ندارند. اساساً بازار امنیتی است بر انصاف و داد و ستد بین اشخاصی که حداقل در منظر حقوقی هیچ یک بر دیگری ترجیحی ندارند. آیا همکاری سهامداران در بنگاه‌هایی که بخشی از سهام آنها تحت عنوان سهام عدالت توزیع شده است با سایر سهامداران دارای این ویژگی است؟
همان زمان من پیشنهاد کردم که چنانچه بر هر دلیل می‌خواهید این کار را انجام دهید خوب است که صد در صد سهام برخی بنگاه‌ها را کاملا ً‌به این کار اختصاص دهید تا شرکا همطراز و هم وزن باشند. نه اینکه نماینده سهام عدالت را با یک بازیگر اقتصادی همطراز کنید. این کار مخاطره‌آمیز است! به باور من سهام عدالت بیش از آنکه واگذاری با اهداف سیاسی و کنترل سهام از طریق سیاسیون است.
موضوع واگذاری بنگاه‌ها به نهادهای عمومی نیز سرنوشت بهتری پیدا نکرد. متن پیش‌نویس لایحه در این ارتباط طی ماده 10 به این شرح بود: «سقف تملک مجاز سهام توسط صندوق‌های بازنشستگی، سازمان تامین اجتماعی، شهرداری‌ها و سایر نهادهای عمومی غیر دولتی. موضوع ماده پنج قانون محاسبات عمومی از هر بنگاه اقتصادی 20 درصد سهام آن و داشتن حداکثر یک مدیر در هیات مدیره بنگاه‌های اقتصادی است.»
در همین پیش‌نویس طی ماده 54 آمده بود که «از تاریخ تصویب این قانون واگذاری سهام مدیریت و کنترلی به موسسه‌ها، نهادها و شرکت‌های مشمول ماده 10 این قانون و تبصره آن ممنوع است. همچنین تادیه بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی، سازمان تامین اجتماعی، شهرداری‌ها و سایر نهادهای عمومی غیر دولتی از طریق واگذاری سهام موضوع این قانون مجاز نیست. هر گونه واگذاری جدید خارج از این محدوده پس از تصویب این قانون کن لم یکن و ملغی‌الاثر است.
تبصره ـ موسسه‌ها، نهادها و شرکت‌های مشمول ماده ده این قانون که در زمان تصویب این قانون دارای بیش از 20 درصد سهام یک بنگاه باشند، مکلفند حداکثر ظرف سه سال نسبت به واگذاری و کاهش سهام مزبور تا میزان مجاز در ماده ده این قانون اقدام نماید. وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است بر حسن اجرای این ماده و تبصره آن نظارت کند و در صورت مشاهده مورد خلاف آن را به شورای رقابت موضوع ماده بیست و سه این قانون جهت اتخاذ تصمیم ارجاع نمایند.»
این متن تبدیل شد به ماده 6 قانون مصوب به این شرح که «موسسات عمومی غیر دولتی موضوع ماده (5) قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن و شرکت‌های تابعه و وابسته آنها حق مالکیت مستقیم و غیره مستقیم مجموعاً حداکثر تا 40 درصد سهم بازار هر کالا یا خدمت را دارند.
تبصره 1 ـ تادیه بدهی‌های دولت به این موسسات، نهادها و شرکت‌ها از طریق واگذاری سهام موضوع این قانون تنها با رعایت سقف‌های مقرر در این قانون مجاز است.
تبصره 2 ـ وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است بر حسن اجرای این ماده و تبصره آن نظارت کند و در صورت مشاهده موارد مغایر، آن را به شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل 40 و 4(44) جهت اتخاذ تصمیم اعلام نماید.»
از مقایسه دو متن ملاحظه می‌شود تمام اهداف پیش‌بینی شده در پیش‌نویس استحاله شده‌اند. اولاً محدودیت تعیین شده از 20 درصد به 40 درصد افزایش پیدا کرده است و از آن مهم‌تر، مبنای محدودیت که بنگاه بود به سهم از بازار تبدیل شده است. این بدین معنی است که نه تنها نهادهای عمومی حق تصاحب 100 درصد مالکیت یک بنگاه را در اختیار دارند بلکه حتی می‌توانند به طور قانونی بر بازارها تسلط پیدا کنند. در بسیاری موارد و در بسیاری از کشورها بنگاهی که 25 درصد سهم بازار را در اختیار داشته باشد و به عنوان انحصارگر شناخته می‌شود چه رسد به 40 درصد.
حال آنکه در این قانون رسماً داشتن سقف 40 درصد از سهم بازارها برای نهادهای عمومی به رسمیت شناخته شده است. بدین ترتیب اینگونه نهادها به راحتی توانایی تعیین قیمت، مقدار عرضه یا تقاضای کالا و تحمیل شرایط قرارداد را بر دیگران در اختیار دارند. این آشکارا به مفهوم رسمیت بخشیدن به انحصارات شبه دولتی یا به عبارت دیگر فساد و فراهم‌آوری شکل‌گیری دولت‌های پنهان غیر پاسخگو است.
باز برای من که متن پیش‌نویس اولیه را با چه وسواسی تهیه کردن این فرآیند استحاله یک پیشنهاد اصلاحی بنیادین به یک نتیجه صد در صد معکوس و ویرانگر از منظر تئوری اجتماعی بسیار جالب است.
نکته دیگری که در لایحه به آن توجه ویژه‌ای شده بود، افزایش رقابت در صحنه اقتصادی کشور بود. رقابت در حالتی معنی پیدا می‌کند که بتوان مرز مشخصی را برای بازارهای مختلف تعریف کرد و دامنه رقابتی را بن کسانی که دارای کالای مشابه یا کالاهای قابل جایگزین هستند برای آنها تعریف کرد. از این رو سیاست متخذه در پیش‌نویس لایحه خصوصی‌سازی بازار به بازار بود. فرض بر این بود که نمی‌توان بازارها را با یک چشم دید. طبیعی است که بازار فولاد با بازار پوشاک و پتروشیمی و... متفاوت باشد. مضافاً آنکه با در نظر گرفتن پیشینه بازارها در ایران این نتیجه حاصل می‌شود که برخی دیگر در چارچوب انحصارات طبیعی قرار می‌گیرند. پرواضح است که احکام فعالیت بخش خصوصی در بازارهای انحصاری طبیعی با احکام فعالیت این بخش در بازار رقابتی متفاوت است.
در ماده 3 پیش‌نویس اولیه لایحه آمده بود که بازارها به 4 گروه تقسیم می‌شوند:
1ـ بازارهایی که پیش از ابلاغیه به ظاهر رقابتی بودند.
2ـ بازارهایی که دارای انحصار قانونی بودند.
3ـ بازارهایی که دارای شرایط انحصار طبیعی هستند.
4ـ بازارهایی که دولت علاقه‌مند است به هر دلیل آنها را در انحصار خود داشته باشد مانند بخش دفاع و شبکه‌های مادر مخابراتی و نفت.
اما آنچه که صورت گرفته، حذف تفکیک بین انحصارات طبیعی و قانونی بود. این حذف در عمل خصوصی‌سازی را با مشکلات بسیار جدی مواجه می‌کند. در انحصارات طبیعی همواره امکان اجحاف از سوی بنگاه‌های انحصاری به بهره‌داران محصولات وجود دارد. مانند مخابرات، راه‌آهن، شبکه‌های آب و برق و فاضلاب و گاز. متاسفانه از یک سو به دلیل عدم تفکیکی که صورت گرفت و از سوی دیگر به دلیل عجله‌ای که در واگذاری سهام وجود دارد، منافع مصرف‌کننده در بخش انحصارات طبیعی به شدت در مخاطره است.
اجرای فرآیند خصوصی‌سازی در بازارهای انحصاری طبیعی نیازمند استقرار نهادهای تنظیم مقررات و کنترل بازار مستقل از دولت و مالکان بنگاه‌ها است اما در عمل این اتفاق نیفتاده است؛ همچنان که در مورد واگذاری سهام مخابرات شاهد آن بودیم. بهره‌برداران خدمات شرکت مخابرات در آینده با مشکلات بسیاری مواجه خواهند شد. هر چند مخابرات خود یک نهاد تنظیم مقررات دارد ولی این نهاد متشکل از وزیر و معاونان وزیر است. در حالی که این نهاد باید بی‌طرف باشد.
در بحث رقابت دو هدف دیگر نیز دنبال می‌شد. می‌دانیم بسیاری از بازارهای ایران در انحصار قانونی یا عملی دولت است مانند فولاد پتروشیمی و سیمان، بانک‌ها و بیمه‌ها. در سیاست خصوصی‌سازی بازار به بازار پیش از هر گونه واگذاری باید بازارهای ساماندهی شوند. به این مفهوم که این بازارها از یک سو نیازمند مقررات‌زدایی هستند و از سوی دیگر نیازمند شکل‌گیری نهادهای بازار و فرآیندهای پایش هستند. به عنوان مثال پیش از هر واگذاری ما نیازمندیم که بدانیم حد انحصار یا شرایط وضعیت اقتصادی مسلط بنگاه‌ها در این بازارها چیست. همچنین ما نیازمندیم که بدانیم نحوه سرمایه‌گذاری خارجی و حد مجاز آن، فرآیندهای کنترل محیط زیست، نظام‌های قیمت‌گذاری، مدل حمایت از صنایع، وجود یا عدم وجود سهمیه صادراتی، سیاست‌های توسعه نیروی انسانی و از این دست مسائل در هر یک بازارها چیست.
آنچه اتفاق افتاده است این است که بدون طی هیچ کدام از مراحل فوق بنگاه‌ها به سرعت و با تعریفی که دولت از واگذاری دارد در حال انتقال است. بدین مفهوم است که دولت در حال تعریف بازی است که در آن بازیکن، داور و واضع مقررات یک نفر است.
مثال سیمان نمونه خوبی است. سیمان زمانی در انحصار دولت بود. سپس به بازار واگذار شد. بخش عمده آن را نهادهای شبه دولتی خریدند. حدوداً 80 درصد در اختیار آنان قرار گرفت و هیچ کدام از قواعد بازی نیز از قبل تعیین نشد. پس از آن سهمیه صادراتی تعیین شد آن هم داوم نیافت. داستان بازار سیمان، داستان بسیار غم‌انگیز و عبرت آموزی است. یعنی بازاری داریم که یک عده مالکند و تولید می‌کنند لیکن این دولت است که باید بگوید به چه کسی، به چه قیمت و به چه میزان فروخته شود؟ آیا این مفهوم رقابت و افزایش کارایی و بهبود کیفیت است؟ به همین سبب است که باید تاکید کنم خصوصی‌سازی باید بر مبنای سیاست بازار به بازار اجرا شود. عین همین اتفاق در مورد فولاد، پتروشیمی و مس رخ داده است.
در سیاست بازار به بازار نکته مهم روشن شدن حقوق مالکیت اعم از داخلی و خارجی، حد کنترل دولت و رو‌های دفاع از مصرف‌کننده در هر بازار است که اما این موارد در واگذاری‌های جاری ناروشن باقی مانده است و به همین دلیل با مشکلات جدی مواجه هستیم. گرفتاری این است که دولت هنوز قبول نکرده است که از مدیریت مستقیم بنگاه‌ها در گذرد. حال آنکه اجرای صحیح سیاست‌های ابلاغی اصل 44 نیازمند آن است که دولت در عمل ثابت کند که به استقلال بازار احترام می‌گذارد و نظام حرفه‌ای‌‌گری را پذیرفته است. واقعیت این است وقتی به اینجا می‌رسیم کمیت دولت لنگ می‌زند و با صورت‌های متناقضی مواجه می‌شویم.
واگذاری‌های عجولانه موجب شکل‌گیری و توسعه یکسری کانون‌های قدرت پنهان در کشور است. تجربه کشورهای دیگر نیز این وضعیت را نشان میدهد. برخی کشورها برای رهایی از این کانون‌ها دست به جراحی‌های بزرگی در اقتصاد خود زدند مانند روسیه. این کشور بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی عجولانه‌‌ترین و بدترین روش‌های خصوصی‌سازی را تجربه کرد. از همین رو به سرعت تبدیل شد به یکی از فاسدترین کشورها.
کانون‌های قدرت بی‌نام و نشان، ارتباطات فاسد و نقل و انتقال سهمگین دارایی‌ها بین اشخاص ویژه شیوع پیدا کرد. بعدها که دولت پوتین تصمیم به اصلاح این ساختار گرفت هزینه‌های بسیاری را متحمل شد. با این وصف هنوز میزان موفقیت آنها در بوته ابهام است. نکات دیگری نیز در باب اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی وجود دارد که در فرصت‌های بعدی به قید حیات به آنها خواهم پرداخت. فعلاً در این مقال به همین قدر بسنده می‌کنم.
