سهم هدفمند کردن یارانه‌ها در رشد اقتصادی

* س ـ هدفمندکردن یارانه‌ها و پرداخت غیرکالایی برای جبران قدرت خرید اقشار هدف، از چه جایگاه علمی برخوردار است؟
** ج ـ سال‌هاست موضوع نحوه استفاده از درآمدهای حاصل از نفت و میزان کارایی دولت‌های کشورهای صاحب درآمد نفتی موردتوجه اقتصاددانان می‌باشد. بررسی روند رشد و توسعه کشورهای جهان طی 5 دهه گذشته نشان می‌دهد کشورهایی که با وفور منابع طبیعی فراوان (از جمله نفت) روبرو بوده‌اند بطور میانگین از رشد اقتصادی کمتری نسبت به کشورهای که با منابع کمتر برخوردار بوده اند. (مابین سال‌های 98-1968) سرانه این کشورها 3/1 درصد و سایر کشورهای در حال توسعه 2/2 درصد رشد کرده است. آنها بخش عمده‌ای از این مشکلات را ناشی از مالکیت دولت بر این منابع ‌دانسته و معتقدند که چون این منابع دراختیار دولت است بسیار ناکارآمد مصرف می‌شوندو ایجاد گروه‌ههای فشار و رانتخواری در کشور گردیده و در نتیجه به شدت نابرابر توزیع ‌شده و سبب کاهش سرمایه اجتماعی می‌شوند. از طرف دیگر این درآمدهای دولتی امکان فعالیت برای بخش‌خصوصی در اقتصاد را از بین می‌برند و مکانیسم بازآزاد و نظام قیمت‌ها را تخریب می‌کنند. البته اشاره به بیماری هلندی ناشی از ورود این درآمدها به اقتصاد کشور از دیگر معایب این درآمدها می‌باشد.
لذا اقتصاددانان معتقدند که این درآمدها بطور مساوی میان افراد تقسیم و سپس دولت روی آنها مالیات وضع کند و بدلیل دو کارکرد تخصیصی و اطلاعاتی این روش را کارآمدتر می‌شمارد.
بنابراین موضوع پرداخت مستقیم درآمدهای حاصل از نفت در دیدگاههای اقتصادی دارای جایگاه علمی می‌باشد و طرح این موضوع که برای اولین بار توسط فریدمن مطرح می‌شود از یک پشتوانه نظری نیز برخوردار است.
* س ـ لایحه پیشنهادی دولت برای هدفمندکردن یارانه با چه هدفی ارایه شده است؟
** ج ـ لایحه پیشنهادی دولت درخصوص هدفمندکردن یارانه‌ها نه با هدف توزیع پول بین مردم تعریف شده و نه بدنبال توزیع منابع حاصل از درآمدهای نفتی کشور به روش موردنظر اقتصاددانانی مانند فریدمن و سندبو می‌باشد.
در این لایحه مستند به مطالعات کارشناسی کشور طی 3 دهه گذشته که عموماً غیر هدفمند بودن یارانه‌ها در کشور را موجب گسترش فقر و بی‌عدالتی، اتلاف منابع و افزایش مصرف و نارکارآمدی در فرآیند تولید و توزیع دانسته‌اند بدنبال هدفمندکردن یارانه‌ها (نه حذف یارانه‌ها) می‌باشد. امروزه اگر هر یک از گزارشات مربوط به آسیب‌شناسی وضع موجود اقتصاد کشور در برنامه دوم، سوم، چهارم و سند چشم‌انداز مرور شود مشاهده خواهیم کرد که غیر هدفمند بودن یارانه‌ها و بالا خص یارانه‌ حاملهای انرژی درصدر نقاط ضعف تمامی آنهاست.
* س ـ در این لایحه چرا به بازتوزیع پرداخته شده و چگونه؟
** ج ـ روش جبرانی باز توزیع که رکن دوم لایحه را تشکیل می‌دهد تنها بدنبال کاهش آثار منفی اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و کالاها اساسی برخانوارها، تولیدکنندگان و دولت است.
* س ـ آیا به تمام جوانب اقتصادی در این لایحه توجه شده است؟
** ج ـ لایحه هدفمندکردن یارانه‌ها از پشتوانه مطالعاتی و کارشناسی لازم در کشور برخوردار است ودر لایحه به تمام جوانب این موضوع از جمله مدت زمان، کالاها و نهاده‌های موردنظر، نحوه باز توزیع، میزان سهم هریک از گروه‌هها، سازمان اجرایی، ضوابط و مقررات لازم اشاره شده است وآثار هدفمند کردن یارانه‌ها برخانوارها، بخش صنعت، کشاورزی، حمل و نقل و متغیرهای کلان از جمله تورم، رشد، اشتغال و بازتوزیع با استفاده از مدلهای کمی و اخذ نظر کارشناسی و خبرگان ارزیابی و گزارشات آن به مجلس ارائه شده است.
موضوع هدفمندکردن یارانه‌ها یک روش اقتصادی برای اصلاح الگوی مصرف است که مورد توجه تمامی دولتهای قبل نیز بوده است و یکی از مهمترین دلایل اجرایی نشدن آن عدم تبیین روش‌های مناسب برای حمایت جبرانی از خانوارها و تولیدکنندگان و عدم برخورداری از نظام‌های شناسایی مناسب امروزی مانند کدملی، کارت سوخت، کد اصناف... بوده است.
به همین دلیل است که این موضوع مجدداً به‌عنوان یکی از سیاستهای کلان اقتصادی برنامه پنجم توسعه توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شده است.
نقد طرح یارانه‌ها
* س ـ چرا عده‌ای روش اجرایی هدفمندکردن یارانه‌ها را نقد می‌کنند؟
** ج ـ درخصوص روش اجرایی مورد نظر برای هدفمندکردن یارانه‌ها توسط دولت که توسط عده‌ای از منتقدین به زمان، روش‌شناسایی و نقدی کردن باز پرداخت یارانه‌ها مطرح می‌شود چند نکته قابل توجه است.
درخصوص روش هدفمندکردن یارانه‌ها نه تنها یک روش برتر جهان شمول برای تمام کشورها وجود ندارد بلکه حتی در درون یک کشور نیز با توجه به اهداف و کالاهای مختلف،نظام منحصر بفردی یافت نمی‌شود و این روش کاملاً وابسته به ماهیت کالا یا نهاده، ویژگیهای جامعه از لحاظ پایگاه اطلاعاتی،توان مدیریت است. روشهای موجود نیز محدود به4 روش عام قیمتی، کالا برگی،کالایی و نقدی است که در کشورهای مختلف جهان تجربه شده است. روش کنونی پرداخت یارانه حاملهای انرژی در ایران روش عام قیمتی است (قیمت حاملهای انرژی پایین‌تر از قیمت مرزی آن در داخل کشور حفظ می‌شود) و روش کنونی در کالاهای اساسی عموماً کالا برگی است.
روش نقدی روشی است که در آن پرداخت پول جایگزین روشهای دیگر می‌شود. این روش را می‌توان بشکلهای مختلف اجرا کرد.
روشهایی مانند تخفیفهای مالیاتی برای اشخاص حقیقی و حقوقی، بازپرداخت هزینه‌های بیمه تأمین اجتماعی، برنامه‌های صندوق تامین اجتماعی یا پرداختهای عام نقدی از جمله روشهای اجرایی نقدی کردن یارانه‌هاست که درخصوص کالاها و گروههای اجتماعی مختلف به‌شکلهای متفاوت مورد استفاده قرار می‌گیرد.
مشکلات روشهای کنونی پرداخت یارانه در کشور برای حامل‌های انرژی و کالاهای اساسی بر همگان روشن است و دبیرخانه تحولات اقتصادی در گزارشات مختلف بدان اشاره کرده است. اما روش نقدی (با تعریف فوق) در کنار استفاده از قیمت‌های تبعیضی و ترجیحی به‌عنوان مطلوبترین روش برای بازتوزیع درآمد حاصل از هدفمندی نهاده‌های انرژی مورد توجه دولت می‌باشد و در خصوص کالاهای اساسی با توجه به ماهیت کالا می‌توان از روش‌های متفاوتی استفاده کرد.
تجربه سایر کشورها
* س ـ آیا تجارب کشورهای دیگر نیز در این خصوص مطالعه شده است؟
** ج ـ مطالعات کارگروه درخصوص روش‌های هدفمندی نشان می‌دهد که از 122 مورد دخالت دولت‌ها برای هدفمندکردن یارانه‌ها که توسط 48 کشور اتخاذ شده است، پرداخت انتقالی نقدی مهمترین برنامه حمایتی است که کشورها اتخاذ کرده‌اند. در کشورهای اروپایی شرقی، روسیه و آسیای میانه الگوی غالب حمایت نقدی بوده است. بررسی میزان موفقیت در مورد هدفمندسازی نشان می‌دهد که کشورهای خاورمیانه و آفریقای شمالی که عموماً از یارانه‌های کالایی استفاده نموده‌اند در اینکار موفق نبوده‌اند و هدفمندسازی منافع لازم را به فقرا ارائه نداده است. اما کشورهای آمریکا لاتین، کارائیب، اروپای شرقی، روسیه و آسیای میانه موفق بوده‌اند بطور کلی 8 کشور از 10 کشور برتر که شاخص عملکردی بالایی در هدفمندکردن یارانه‌ها داشته‌اند، پرداخت نقدی را به‌عنوان الگوی هدفمندی خود استفاده نموده‌اند.
* س - برای شناخت گروه‌های هدف، ساز و کار در نظرگرفته شده از چه جایگاه علمی برخوردار است؟
** ج - درخصوص استفاده از ابزار علمی مناسب برای شناخت گروههای آسیب دیده می‌توان از 3 روش ارزیابی فردی یا هدفمندسازی طبقه‌ای یا خود هدفمندسازی استفاده کرد.
روش مورد نظر لایحه ارزیابی فردی با استفاده از متغیرهای غیر درآمدی می‌باشد.
مطالعات کارگروه نشان می‌دهد که در اکثر کشورها ارزیابی فردی و استفاده از متغیرهای غیردرآمدی (PMT) در اولویت قراردارد. عموماً کشورهای فقیر تمایل دارند که از روش خود هدفمندسازی و هدفمندی جغرافیایی استفاده کنند در حالی‌که در کشورهای با درآمد بالاتر ابزار متداول ارزیابی فردی است. اگرچه در بسیاری از کشورها از چندین روش استفاده می‌شود یعنی تور شناسایی باید گسترده باشد تا احتمال خطای نوع اول کاهش یابد.
9 کشور از کشورهای موفق در شناسایی فقرا و گروههای آسیب‌پذیر از 10 کشور برتر از روش PMT و جغرافیایی استفاده کرده‌اند.
* س - به طور خلاصه پیشنهاد دولت برای چارچوب شناسایی و روش اجرایی چیست؟
** ج - چارچوب روش اجرایی و شناسایی پیشنهادی دولت بر ارکان زیر استوار است.
1- روش نقدی در کنار استفاده از قیمتهای تبعیضی و ترجیحی به‌عنوان مطلوبترین روش برای بازتوزیع درآمد حاصل از هدفمندی نهاده‌های انرژی مورد توجه دولت می‌باشد و در خصوص کالاهای اساسی با توجه به ماهیت کالا می‌توان از روشهای متفاوتی استفاده کرد.
2- روش شناسایی براساس روش شناسایی خانوارها براساس متغیرهای غیردرآمدی (PMT) و روش جغرافیایی استوار است.
3- در روش بازپرداخت نقدی ابتدا از طریق یک روش اجرایی عام و گسترده با افتتاح حسابهای بانکی برای خانوارهای گروههای هدف شروع می‌کنیم (جهت کاهش خطای نوع اول) و سپس با تکمیل روش شناسایی می‌توان نسبت به کاهش خطای نوع دوم در مسیر اجرا اقدام کرد. در این مسیر می‌توان از روشهای اجرایی مناسب‌تری مانند تخفیفهای مالیاتی، کاهش حق بیمه تأمین اجتماعی، افزایش نرخ استهلاک در بنگاهها استفاده نمود و نهایتاً این طرح را به طرح جامع تأمین اجتماعی در افق برنامه چشم‌انداز منتهی کرد.
4- گروههای خانوار مورد نظر دولت 70 درصد از مردم ایران یعنی حدود 50 میلیون نفر می‌باشند. در ادبیات مورد استفاده دولت برای نظام شناسایی عموماً از واژه 7 دهک استفاده می‌شود که اگرچه دهک‌بندی در روش آماری هزینه - درآمد خانوار متداول است اما بدیهی است که تقسیم‌بندی خانوارها به دهکهای مختلف امکان‌پذیر نیست. به همین علت روش شناسایی مورد نظر که توسط مرکز آمار ایران طراحی شده است می‌تواند خانوارهای ایرانی را به 3 خوشه تقسیم ‌نماید که یک خوشه آن که همان 30 درصد افراد غنی جامعه (طبق تقسیم‌بندی مرکز آمار همان خانوارهای 3 دهک بالایی می‌باشند) است مشمول نظام بازپرداخت جبرانی نمی‌شوند.
اصلاح قیمت‌ها
* س - دلیل این تقسیم بندی چیست؟
** ج - دلیل این تقسیم‌بندی آن است که اول: مطالعات نشان می‌دهد که اصلاح قیمت حامل‌های انرژی می‌تواند در مراحل اولیه بر 7 دهک درآمدی جامعه آثار منفی داشته باشد لذا از طرفی باید جبران قدرت خرید برای آنها ایجاد شود از طرف دیگر فلسفه وجودی پرداخت یارانه برای اقشار پایین درآمدی است، اما بر 3 دهک درآمدی بالا اینگونه نیست.
دوم: فاصله درآمدی دهک 7 و 8 در تقسیم‌بندی هزینه درآمد خانوار مورد استفاده توسط مرکز آمار بسیار زیاد است و لذا تشخیص مرز این دو دهک از سایر دهکها بسیار قابل تشخیص‌تر می‌باشد.
از طرف دیگر به‌منظور گسترش تور شناسایی از روش جغرافیایی (اختلاف یارانه پرداختی به ساکنان شهر و روستا) و مناطق سرد و گرم (برای هزینه انرژی خانوارهای این مناطق) استفاده می‌شود. همچنین درخصوص برق و گاز طبیعی که تبعیض قیمت امکان‌پذیر است (به‌دلیل وجود کنتورهای اندازه‌گیری مصرف و عدم امکان انتقال گاز و برق بین گروه‌های مختلف) از روش‌های تبعیض قیمت برای خانوارهایی که الگوی مصرف را رعایت می‌کنند یا در مناطق سرد وگرم زندگی می‌کنند استفاده خواهد شد.
البته بدیهی است گزینه دوم دولت در باز توزیع به خانوارها می‌تواند همان پرداخت یکسان به تمام خانوارها باشد. از بزرگترین معایب این روش آن است که در این صورت سرمایه‌گذاری لازم درخصوص ایجاد یک نظام شناسایی مناسب که زیربنای هر طرح تأمین اجتماعی در کشور است صورت نخواهد پذیرفت.
* س - چه دوره زمانی برای پیاده کردن این سیاست در نظر گرفته شده است؟
** ج - دوره مورد نظر دولت برای حرکت به سمت قیمتهای هدف که باتوجه به نهاده‌ها و کالاهای مختلف از روشهای متفاوت استفاده خواهد شد حداکثر یک دوره سه ساله می‌باشد. این دوره می‌تواند فرصت لازم برای اصلاح الگوهای تولید را در سمت عرضه بوجود بیاورد و از طرف دیگر بسیاری از اصلاحات اقتصادی منوط به اصلاح قیمت حامل‌های انرژی در کشور است و طولانی شدن آن سایر اصلاحات اقتصادی را با تأخیر مواجه خواهد نمود. برای مثال درصورت برخورداری از قیمت انرژی مرزی در داخل کشور می‌توان نسبت به آزاد سازی صادرات و واردات این حاملها اقدام کرد و این موضوع می‌تواند فرصت‌های مناسبی را برای بخش خصوصی بوجود آورد. از طرف دیگر حضور بخش‌خصوصی در عرصه تولید برق و سرمایه‌گذاری در فرآیند تولید و توزیع سایر حاملها نیز منوط به انجام اصلاحات قیمتی می‌باشد. طولانی کردن زمان اصلاح قیمت که عده‌ای تحت عنوان تدریجی از آن دفاع می‌کنند تنها هزینه‌ها را در زمان طولانی به اقتصاد تحمیل خواهد کرد و درصورتی که از زمان بهینه آن (براساس زمانی که مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان از زمان مناسب برای واکنش نشان‌دادن به تغییر قیمتهای نسبی برخوردارند) بگذارد هزینه‌های جدیدتری را نیز به اقتصاد تحمیل خواهد کرد. از طرف دیگر زمان طولانی منجربه تغییر قیمتهای نسبی انرژی نخواهد شد و همانطور که تجربه آن در کشور وجود دارد تنها قیمت انرژی متناسب با تورم تغییر خواهد نمود و نهایتاً به‌دلیل عدم تغییر قیمت نسبی واکنش مناسب در استفاده از آنها بسمت اصلاح الگوی مصرف صورت نخواهد پذیرفت.
* س - چه ساز و کاری برای مدیریت منابعی که از طریق این سیاست آزاد می‌شود پیش‌بینی شده است؟
** ج - سازمان اجرایی مورد نظر لایحه، تأسیس صندوقی غیرعمومی برای اینکار می‌باشد که صندوق توسعه ملی مطرح در سیاستهای کلان برنامه پنجم نیز از وضعیت و شرایط مناسبی برای اینکار برخوردار است. درصورتی که منابع حاصل از هدفمندکردن یارانه‌ها به بودجه دولت واریز شود علاوه بر بزرگ شدن دولت می‌تواند زمینه‌ای برای پوشش سایر هزینه‌های دولت در سالهای بعد شود، بنابراین مدیریت این منابع باید خارج از مکانیسم کنونی هزینه و درآمد دولت صورت پذیرد.