سازمان مدیریت به دوران افول رسیده بود

* آقای مهندس رضوانی، در آستانه انتخابات ریاست جمهوری عده ای از منتقدین دولت اظهارنظرهای متفاوتی درباره انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور عنوان می کنند و معتقدند انحلال سازمان مدیریت یعنی تعطیلی برنامه ریزی ایران. ارزیابی حضرتعالی از این جریانات چیست؟
** در تئوری های بررسی رفتار سازمانی و تغییرات در آنها دو مدل وجود دارد. در مدل لاری کرینر چگونگی تغییر سازمان ها در طول زمان و چگونگی تاثیر گذاری این تغییرات بر عملکرد مدیریت و ساختار سازمانی تشریح می گردد و بر پایه دو مرحله تکامل تدریجی و دگرگونی بنیادی است. در مرحله دگرگونی بنیادی دوره ای از تاریخ سازمان را شامل می شود که سازمان دچار آشفتگی و بحران بنیانی است و نیازمند تغییرات ساختار سازمانی می گردد. در مدل ایزاک آدیزس که برمبنای چرخه عمر سازمان استوار است، سازمان به یک موجود زنده تشبیه می گردد که دارای چهار مرحله جوانی، رشد، پیری و افول است. در این تئوری سازمان در صورتی می تواند به بقا و عملکرد خود ادامه دهد که با فرایندی پیش نگرانه و پیش دستانه نسبت به اعمال تغییرات لازم در ساختار خود اقدام نماید. حال چه از روش لاری کرینر به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور نگاه شود و چه از طریق مدل نرمال ایزاک آدیزس که مبین دوره پیری و در آستانه افول این تشکیلات است، نیاز به تغییرات اساسی و بنیادی محرز می شود. لذا طرح ریزی مجدد سازمان و مهندسی مجدد آن و تغییر در اهداف و ماموریت ها و فرایندهای کاری، باید در جهتی باشد که شرایط زیر را فراهم کند:
1- تغییر اساسی در اهداف، راهبردها و خط مشی ها
2- تغییر در اندازه و ابعاد سازمان
3- شناسایی و درک دقیق از عملکرد نامطلوب
4- احساس ضرورت برای انجام یک اصلاح ساختاری تمام عیار
5- تغییر در ساختارهای ذهنی سازمانی، ایجاد پارادایم های جدید
از طرف دیگر اصلاح ساختارها همواره در دولت ها معمول بوده و نظریه پردازان مدیریتی در تمام فرایندها به آن اعتقاد دارند و از آن به عنوان یک ضرورت یاد می کنند. در دهه های گذشته سه وزارت صنایع، صنایع سنگین و معادن و فلزات در هم ادغام شدند. همچنین ادغام دو وزارت جهاد سازندگی و وزارت کشاورزی در همین راستا بوده است. سازمان های جدید متولد می شوند و سازمان هایی که نتوانند راهبردهای پیشگیرانه به اجرا بگذارند از چرخه فعالیت حذف می شوند و سازمان مدیریت و برنامه ریزی نیز مستثنی از این قاعده نبوده و نیست. در برنامه چهارم توسعه در ماده 138 و در تبصره 1 به صراحت ضرورت این تغییر ساختاری نشان داده شده است. با تسریع در تغییر نظام بودجه ریزی کشور و تقویت نظام برنامه ریزی و نظارت، سازمان موظف شده است تا ضمن اصلاح ساختار سازمانی، مدیریت نیروی انسانی و روش ها و فناوری اداری ترتیبی اتخاذ نماید تا با سازمانی کوچک، منعطف، کارا و اثربخش و به کارگیری نخبگان و اندیشمندان امکان انجام وظایف محوله را به طور مطلوب فراهم آورد. این همان تغییری است که در حکم شورای عالی اداری در ترسیم وظایف و انتظارات از معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی به آن اشاره شده است. بنابراین ادعای نادرستی است که با اصلاح بنیادین ساختار سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، نظام تعقل و برنامه ریزی دچار خدشه و تعطیلی می شود بلکه این امر ضرورت پوست اندازی سازمانی است تا شاکله نظام عقلانیت و برنامه ریزی، پویا، جوان و کارآمد فارغ از انحرافات دست و پاگیر خود، به وظایف ذاتی بپردازد.
* اصلاح ساختاری در دولت ها برای دستیابی به اهداف جدیدی انجام می گیرد. حضرتعالی به عنوان قائم مقام برنامه ریزی، دستاوردهای این انحلال را چه مواردی می دانید؟
** آنچه مسلم است نهاد برنامه ریزی ضرورت یک جامعه هوشمند و رو به جلویی است. اما باید توجه داشت که سازمان مدیریت و برنامه ریزی دیگر نمی توانست چنین نقشی را ایفا کند. سازمان در بطن خود حاوی تضادهای عمیقی بود که از نگرش برونی و عملکرد آن قابل استنتاج است. شاخص هایی که این فضا را ترسیم می کنند عبارتند از:
1- تغییرات پیاپی مدیریتی در سازمان به طوری که متوسط عمر مفید مدیریت سازمان کمتر از 14 ماه بود و این مسئله عدم انسجام تصمیم سازی و تصمیم گیری را دربرداشت.
2- تضاد عمیق بین سازمان مدیریت و وزارت اقتصاد در یافتن راهبردهای اساسی در هدایت نظام تعقل در جامعه چه در دوران قبل و بعد از انقلاب و بخصوص در دوران اصلاحات.
3- تشکیل معاون برنامه ریزی استانداران به عنوان حرکت موازی با سازمان های برنامه ریزی در استان ها.
4- تغییر از سازمان برنامه به وزارت برنامه و تغییر از وزارت برنامه به سازمان برنامه.
5- ادغام امور اداری و استخدامی در برنامه و بودجه.
6- ایجاد اختیارات تام و گسترده در سازمان نسبت به تمام مسائل کشور و تبدیل سازمان کلان نگر و فرآیندی به سازمان جزء نگر.
7- عدم وجود شرایط، نسبت به احراز مشخص و کافی برای متصدیان.
8- اشکالات پروژه های اجرا شده از نظر عدم توازن منطقه ای، عدم رعایت الزمات آمایشی، طولانی شدن زمان و افزایش هزینه پروژه ها.
9- اثر پذیری از فشارهای وارده سیاسی و غیرسیاسی از مراکز قدرت و ثروت.
10- حاکمیت رابطه به جای ضابطه.
11- هضم شدن در نظام برنامه ریزی بین المللی به جای ایجاد الگوهای بومی.
12- سنتی بودن روش بودجه ریزی و استفاده از بودجه به عنوان اهرم قدرت و ابزار کنترل به جای برنامه
13- کم رنگ شدن نقش نظارتی سازمان
با این نقایص باید به دنبال ظرف جدیدی برای نظام عقلانیت و برنامه ریزی گشت. از طرف دیگر همواره بحث تمرکززدایی و اعطای اختیارات به دستگاه های اجرایی و نیز استان های کشور مطرح بوده است تا بتوانند در برخی از موارد به صورت مستقل و البته طبق برنامه عمل نمایند. در همین راستا و در همه دوره ها سعی شده است تا وابستگی امور اجرایی و جاری استان ها به مرکز کمتر شود و عملاً تا هنگام اصلاح بنیادین ساختاری در سازمان مدیریت عملی نشد. به نظر می رسد اکنون پس از تفویض وظایف برنامه ریزی به استان ها، موازی کاری ها نمود کمتری پیدا کرده و استان ها و استانداری ها در این زمینه فعال تر شده اند.
* یعنی چنین کاری واقعاً صورت گرفته است؟
** بله، استانداری ها درحال حاضر آزادی عمل بیشتری نسبت به گذشته دارند. البته کلیات بودجه تحت اشراف معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی است اما تخصیص، توزیع و پیش بینی اعتبارات بودجه توسط استانداری ها و شورای برنامه ریزی استانهاست.
* یعنی به عنوان مثال تخصیص بودجه های عمرانی به عهده استانداری ها است؟
** پروژه های عمرانی به دو گروه ملی و منطقه ای تقسیم می شوند. پروژه هایی مانند نیروگاه ها، سدها، پتروشیمی ها و... که از آنها به عنوان طرح های ملی یاد می شود، دستگاه های ملی و وزارتخانه ها متولی ساخت و اجرای آنها هستند اما پروژه های داخلی استان توسط استانداری ها و شورای برنامه ریزی استان ها تصویب می شوند و بعد اجرا می گردند و معطل تصمیماتی که بسیار طولانی اخذ می شوند، نمی مانند.
بنابراین تمرکززدایی در استان ها می تواند دارای برکاتی از جمله تعامل و همکاری بین مسئولان استان و مردم آن استان باشد که این مسئله در توزیع اعتبارات استانی نیز کاملاً تاثیرگذار خواهد بود. از طرف دیگر دستاورد اصلاحات ساختاری سازمان مدیریت، حرکت نظام بوجه ریزی کشور به سمت عملیاتی شدن است. واقعیت این است که تا پیش از این ما در هیچ برهه ای از زمان نظام بودجه ریزی عملیاتی در کشور نداشتیم و همواره نگاه سنتی بر بودجه ریزی کشور غالب بوده است و کسانی که در گذشته از قدرت چانه زنی بالاتری برخوردار بودند عملاً توانسته اند بودجه و امکانات بیشتری برای خود کسب کنند. همچنین کاهش هزینه ها و مدت زمان اجرای پروژه ها از دیگر مزایای این تغییر ساختاری است.
* آقای مهندس! در گذشته شنیده می شد به عنوان مثال فلان استاندار برای راه اندازی فلان طرح عظیم صنعتی در استان تحت کنترل خود باید مجوزی را از کارشناس موردنظر در سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق اخذ می کرد! آیا با رویکرد جدید ساختاری این رویه نیز تغییر کرده است؟
** البته بنده نیز چنین تعبیری را در برخی از سخنان و نظرات کم و بیش از محافل گوناگون شنیده ام. نکته ای که در اینجا باید یادآور شوم این است که طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی، اختیار قوه مجریه به عهده هیات وزیران و رئیس جمهور است، این اختیار و مسئولیت، زمانی مخدوش می شود که عده ای برای اجرای برخی قوانین مجبورند تا به کسان دیگری مراجعه کنند. طبیعتاً این کار در تحلیل نهایی خلاف قانون اساسی است. بنابراین می توان نتیجه گرفت که کسانی هم که در حال حاضر از این وضعیت گله مند هستند، برای این است که تصور می کنند گستره نفوذشان محدود شده است. لذا اگر کسی ادعا کند که کار برنامه ریزی در کشور تعطیل شده، سخن نسنجیده و خلاف واقع گفته است اما اگر ادعا شود که آن گستردگی اختیارات و فعالیت ها و بوروکراسی حاکم در آن زمان کاهش پیدا کرده، قابل قبول است.
* آقای مهندس! فضای آرمانی شما از معاونت برنامه ریزی چیست؟
** بنده معتقدم ما در زمینه اصلاح ساختار در ابتدای راه هستیم و مطمئناً در تغییر یک ساختار بخشی به یک ساختار فرایندی و تغییر نگاه رهیافتی به نگاه راهبردی، راه طولانی را در پیش داریم. این ساختار سال به سال روند رو به رشدی را تجربه خواهد کرد و امیدوارم که این معاونت بتواند فارغ از هرگونه فشارهای سیاسی و غیرسیاسی به ضرورت های اصلاح ساختاری خود پایبند بماند و در راستای تغییر به سوی اتاق فکر و عقلانیت گام های محکمی بردارد.
* منظور شما از فشارهای سیاسی مجلس است؟
** نه، بنده تمامی فشارهای سیاسی و غیرسیاسی را گفتم و معتقدم می توان در فضای غیرسیاسی کارهای بزرگتری انجام داد.
* سال گذشته تجربه خیلی خوبی در زمینه ارائه بوجه 88 به مجلس نبود، فکر نمی کنید لایحه دولت و تغییرات مجلس در آن برهه فاصله آرمانی را با تصویری که شما از معاونت برنامه ریزی دارید افزایش داده است؟
** من و بسیاری از همکارانم در معاونت برنامه ریزی قبول داریم که دخل و تصرف در لایحه بودجه 88 مقداری غیرعادی بود و تصور هم نمی کنم که نمایندگان مجلس در این زمینه با ما هم عقیده نباشند، چرا که در مذاکراتی که با برخی از نمایندگان مجلس داشتیم آنان نیز بر این مساله واقف بودند. منتهی اگر بخواهم در این زمینه مقداری صریح تر سخن بگویم این است که سال گذشته دولت به دلیل تغییرات گسترده مجلس بر لایحه بودجه اعتراض داشت. در همین حال مخبر کمیسیون تلفیق نیز در جلسه ای اعلام کرد که تغییرات مجلس در لایحه کمتر از دو درصد بوده است، اما سوال من از شما این است که دوستانی که سال گذشته اعلام کردند این تغییرات عادی و کمتر از 2 درصد است، این ادعا را امروز نیز تکرار می کنند؟ البته در هرحال آن چه که مجلس به صورت قانون تصویب می کند، لازم الاجرا است و امیدوارم که مشکلات بوجه ای به وجود آمده با همکاری و تعامل دولت و مجلس در آینده ای نزدیک حل گردد.
* یکی از ایراداتی که در گذشته منتقدان عملکرد اقتصادی دولت ها نسبت به نظام بودجه ریزی ایران داشتند، نظارت ضعیف سازمان مدیریت و برنامه ریزی در بعد بودجه های سالانه کشور بود. آیا پس از تغییر ساختار به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی در بعد نظارت که ضعف شدید سازمان مدیریت سابق بود، توجه جدی شد؟
** همانطور که پیشتر گفتم شاید بتوان مهم ترین تفاوت ساختار سازمان مدیریت و معاونت برنامه ریزی را در تغییر از ساختاری بخشی نگر به ساختاری فرایندی و وظیفه ای بودن کارکردها عنوان کرد. ساختار سازمان مدیریت شکلی بخشی به خود گرفته بود و متناسب با دستگاه های اجرایی سازماندهی شده بود در حالی که معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی کاملاً دارای کارکردی وظیفه ای است. بنابراین در ساختار جدید همانطور که اطلاع دارید یک معاونت تنها به مباحث برنامه ریزی، یک معاونت به مباحث بودجه ریزی و یک معاونت در بعد نظارتی و عملکردی فعالیت دارند. پس از تغییر ساختار سعی بر این بود که از تداخل امور متفاوت جداً جلوگیری شود و اساس کارها نیز از ابتدا این بود که با تفکیک معاونت های مختلف بتوانیم وظایف محوله را به خوبی انجام دهیم. بنابراین شرایط لازم برای تقویت بعد نظارتی نظام برنامه ریزی مهیا شده است.
* درحال حاضر معاونت برای تفکیک امور محوله تجهیز شده است؟
** بله، آمارها بیانگر این موضوع است که معاونت به طور کامل برای تجهیز امور محوله آماده است و فعالیت های خود را به صورت قانونمند ادامه می دهد. به عنوان مثال کاهش آمار انحرافات مدت زمان اجرایی پروژه ها از جمله مواردی است که می تواند از بعد نظارتی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی تحلیل شود و حتی با تمرکززدایی که در ساختار معاونت ایجاد شده است، بسیاری از پروژه ها قبل از زمان برنامه ریزی شده به پایان می رسند که این مساله نشان از موفقیت این نظام دارد.