جان سوم صندوق بین‌المللی پول

نویسنده: ارنو زاشاری* ـ ترجمه: منوچهر مرزبانیان
صندوق بین المللی پول (IMF) که از هرسو با انتقاد روبه روست می خواهد چهره ای دیگری از خود ارائه دهد. این صندوق عزم خویش را در اصلاح شیوه عملکرد و همچنین سیاست خود تصریح کرده است. گرچه صندوق همچنان پیگیر تحمیل برنامه های کاهش هزینه های دولت در کشورهای دستخوش مشکلات است اما با عدم توازن کشورهای ثروتمند که عجبا خود منشاء بحران اند سازگاری دارد. چگونه می توان توجیه کرد که تسهیلات مالی و اختیارات این سازمان در پایان کار گردهمایی گروه 20، متشکل از کشورهای عمده ثروتمند و نوخاسته در لندن تقویت شده باشد؟
به موجب اطلاعیه ای که روز دوم آوریل 2009 منتشر شد، گروه کشورهای عمده ثروتمند و نوخاسته، موسوم به گروه 20، در گردهمایی خویش در لندن یک «برنامه یک میلیارد و 100 میلیون دلاری» را به منظور پروراندن «طرحی جهانی برای رهیدن از بحران، به مقیاسی که تا به امروز پیشینه ای نداشته است» تصویب کرد. برنده بزرگ این عملیات صندوق بین المللی پول بود که «به لطف تعهد بی درنگ وجوه از سوی اعضای صندوق به میزان 250 میلیارد دلار غکه می تواندف تا 500 میلیارد دلار افزایش یابد» توان وامدهی اش سه برابر شد و از 250 میلیارد به 750 میلیارد دلار رسید. گذشته از اختصاص تازه حق برداشت مخصوص (DTS یا SDR) گروه 20 صندوق را مجاز کرده که بخشی از ذخیره طلای خود را بفروشد تا «در طول دو تا سه سال آینده شش میلیارد دلار اضافی از وجوهی را که به آسانی در دسترس باشد در اختیار فقیر ترین کشورها بگذارد.» سرانجام صندوق بین المللی پول از این پس می تواند «در صورت لزوم استقراض از بازار را نیز غچون گزینه ای برای افزایش نقدینگی خودف در نظر گیرد» حال آنکه تا پیش از این منحصراً به بازدهی وام هایی تکیه داشت که به کشورهای عضو می پرداخت. بدینسان چنین می نماید که صندوق با این ماموریت برای سومین بار، جان تازه ای گرفته باشد.
صندوق بین المللی پول که در ماه ژوئیه 1944 در جریان کنفرانس برتون وودز به وجود آمد، نخست نگاهبان ثبات نظام مالی بین المللی پس از جنگ بود. دو وظیفه عمده را به این صندوق سپرده بودند: 1- تضمین همکاری پولی به منظور جلوگیری از کاهش ارزش برابری ارزها از روی رقابت.1 و 2- اطمینان از وجود نقدینگی بین المللی با دادن وام به کشورهای عضوی که موقتاً دچار عدم توازن در تراز پرداخت های خود بودند. مقصد بیش از دو سوم وام هایی که صندوق بین المللی پول در این دوران اعطا کرد کشورهای صنعتی بود.2
در تاریخ 15 آگوست 1971، هنگامی که ایالات متحده تبدیل پذیری دلار به طلا را لغو کرد و این نظام برچیده شد، صندوق بین المللی پول ماموریت یافت که بر رعایت مقرراتی نظارت کند که در واقع تقریباً ناموجود بودند. باید چشم به راه بحران بدهی جهان سوم ماند که از سال 1982 ناتوانی در بازپرداخت دیون بسیاری از کشورها را در پی آورد تا صندوق جان دوباره ای بیابد. در طول دو دهه صندوق وجوهی را به بیش از 10 کشور مقروض در ازای اجرای برنامه های تعدیل ساختار اقتصادی خود وام داد و ژاندارم نگاهدار «اجماع واشنگتن» شد.
شکست های پیاپی روشی که صندوق پیش گرفته بود را کسانی به شدت نکوهش کرده اند به خصوص ژوزف استیگلیتز اقتصاددان و رئیس پیشین بانک جهانی که به زعم وی: «آزاد سازی تجاری که با نرخ های بالای بهره پیوند خورده باشد، روشی کمابیش بی برو برگرد برای ویران کردن اشتغال و گسترش بیکاری است که تنگدستان از آن زیان می بینند. (...) سیاست های انقباض بودجه ای که کورکورانه در موقعیتی نامناسب به کار برده شود، می تواند بیکاری را افزایش دهد و قرارداد اجتماعی را بگسلد.»3
در سال های دهه 1990 بحران های پیاپی در آسیا و آمریکای لاتین و ریشه دواندن فقر در آفریقا ضربه سنگینی بر اعتبار این نهاد فرود آورد و وی را وادار به بازنگری در عملکرد خود ساخت اما اعلام «معماری تازه مالی بین المللی» از سال 1999 و حصول «اجماعی نو» در مونتری در ماه مارس 2002 چندان ثمری به بار نیاورد. کشورهای نوخاسته که به راستی مصمم شده بودند تا خود را از شر خدمات صندوق برهانند، از تحول اوضاع و احوال بین المللی (افزایش بهای مواد اولیه و کاهش نرخ بهره ) سود جستند تا خود به انباشت ذخیره های ارزی بپردازند: تایلند (2003)، آرژانتین و برزیل (2006) نخستین کشورها در میان فهرست درازی بودند که به شیوه ای زود هنگام تمامی قروض خود را بازپرداختند.
بازگشت به سوی آینده
صندوق بین المللی پول که دستش از مشتری های اصلی و ناگزیر از بخش چشم گیری از درآمدهای خود کوتاه شده بود شاهد سقوط میزان اعتباراتش از 103 میلیارد دلار در سال 2003 به 1/16 میلیارد دلار در 31 مارس 2008 شد، که دوسوم این رقم تعهدات ترکیه بود. هنگامی که در اول نوامبر 2007 آقای دومینیک استروس- کان مدیریت صندوق را بر عهده گرفت، دفاتر این نهاد واشنگتن یک کسری بودجه را نشان می داد؛ چند ماه پیش از آن گزارش کروکت که نتایج بازرسی مالی از صندوق را ارائه کرده، کاهش هزینه های جاری و فروش بخشی از ذخیره طلا را توصیه کرده بود تا صندوق دست خالی نماند. استروس- کان در بهار سال 2008 عذر 382 تن از مجموع دوهزار و ششصد و سی وچهار کارمند بانک را خواست.
با نخستین بحران های نقدینگی که در طول پاییز 2008 پیش آمد، افق ناگهان روشن شد: میان اکتبر 2008 و ژانویه 2009، دست کم نه کشور. 4خواستار وامی به میزان کل 673/48 میلیارد دلار شده بودند. اکنون که فهرست کشورهای بحران زده (رومانی، لبنان، ترکیه و غیره) دراز تر می شود، زود پیداست که منابع صندوق بین المللی پول برای پاسخگویی به درخواست کشورهایی که در تیررس بحران اند ناکافی خواهد بود. دلیل سه برابر کردن دارایی صندوق که گروه 20 با سر و صدای بلند تبلیغاتی اعلام داشت نیز همین است. 5
تصمیم به اصلاح غنهادینف صندوق که همگام با همین حرکت گرفته شد بسیار بی سر و صدا تر بود. با این همه دو پیشرفت پرمعنی را باید خاطرنشان کرد: پایان انحصار اروپا در مدیریت صندوق بین المللی پول از یک سو و بازبینی سهمیه ها تا سال 2011 از سوی دیگر، به قصد افزایش حق رای کشورهای نوخاسته. این اقدامات در جهت دموکراتیک کردن این نهاد است که شیوه تصمیم گیری در آن به اعتبار میزان سهمیه کشورها و بر پایه تعادل قدرت پس از جنگ، متضمن آن است که کشورهای صنعتی که پرداخت کنندگان اصلی سهمیه اند، اکثریت آرا را میان خود تقسیم کنند.6 اما پس از نخستین اصلاح بزک کننده در سال 2006، این تعدیل وزنه آراء فقط10 درصد حق رای را در بر خواهد گرفت و توازن موجود را تنها اندکی بهبود خواهد بخشید.
گذشته از آن، گروه 20 چندان پیشرفتی درباره شرایط اعطای وام ها نکرده است. درست است که گروه مزبور به خط اعتباری شناور (LFC) تازه ای خوشامد گفته که در 29 اکتبر 2008 براه افتاد و نقدینگی هایی به مدت سه ماه در اختیار کشور های درگیر دشواری خواهد گذاشت بی آنکه آنها را به راهکاری برای خروج از بحران یا الزامات ساختاری مشروط سازد اما همین خط اعتبار 100 میلیارد دلاری هم فقط به کشورهایی اختصاص خواهد یافت که سیاست آنها را «سالم» تشخیص داده باشند و از این رو به جز مشتی کشورهای ممتاز دیگران از آن بهره ای نخواهند برد.7 در ماه دسامبر 2007، دفتر ارزیابی مستقل صندوق بین المللی پول ملاحظه کرده بود که در فاصله سال های 1995 تا 2004 از میان 120 برنامه ای که صندوق هزینه آنها را در پنجاه و پنچ کشور رو به توسعه پرداخته، به طور میانگین 17 شرط برای هر برنامه مقرر کرده بود، رقمی که باید در آینده به چهار یا پنچ شرط کاهش یابد.8
روز 24 مارس 2009 این نهاد «تجدید نظر عمده ای» در سیاست وامدهی خود و «پایان ضوابط انجام کردارهای ساختاری» را اعلام داشت. به جای پرداخت هزینه برنامه هایی که موازین و ضوابط انجام آنها می باید پس از اعطای وام حاصل شود، گویا اینک قرار است که وجوه وام ها مادام که انجام اصلاحات مسجل نگشته پرداخت نشود و از این رو مزیتی برای کشورهای «کارآمد» به شمار می رود. تعهد به تعدیلات ساختاری را از میان بر نمی دارند، بلکه فقط زمان پرداخت وام و نیز شیوه ارزیابی برنامه تغییر می کند. از این رو اصلاحات ژرفای بسیار کمتری از آنچه اعلام کرده اند، دارند و با از میان برداشتن کامل سیاست گذشته فاصله زیادی هست.
در حالی که مدیریت صندوق در چند ماه اخیر مدام شیوه به گردش درآوردن دوباره چرخ اقتصاد به شیوه کینزی از نوع «ضد نوسانات» را برای رفع کسادی موعظه کرده است اما اعتبارات صندوق همچنان به اقدامات «همسو با نوسانات» بستگی دارد که عموماً متضمن افزایش نرخ بهره، کاهش هزینه های عمومی و ثابت نگهداشتن دستمزدهاست. همانگونه که پژوهشی درباره وام های پرداختی به 9 کشور از ماه اکتبر 2008 تا ژانویه 2009 نشان می دهد، شرایط بودجه ای و مالی لازمه برخورداری از وجوه صندوق به همان اندازه گذشته محدود کننده است. 9 می توان از میان دیگر نمونه ها به افزایش نرخ بهره در ایسلند و لیتوانی اشاره کرد که به شش درصد رسید، در حالی که میزان کسر بودجه گرجستان باید از شش درصد تولید ناخالص ملی به 75/3 درصد و در اوکراین به صفر درصد کاهش یابد. چارچوب کلی همچنان تغییر نایافته پابرجاست: صندوق بین المللی پول در عوض رهانیدن نظام بانکی اقدامات سختگیرانه و پالودن اقتصادی را به کشورها تحمیل می کند که سنگینی بار آن در وهله نخست بر دوش مردم محل است.
صندوق بین المللی پول در تاریخ 2 آوریل 2009، همان روزی که گروه 20 تصمیم گرفت تسهیلات مالی آن را سه برابر کند، انگار برای اثبات عزم خویش به واداشتن کشورها به رعایت شرایط خود اعلام کرد که مادام که پیشرفت بیشتری در کاهش هزینه های عمومی لیتوانی مشاهده نشود پرداخت وام به آن کشور را معلق خواهد گذاشت. این کشور ساحل بالتیک به عبث از صندوق درخواست کرده بود که ضرورت بازآوردن کسری دولتی به سطح پنج درصد را به هفت درصد افزایش دهد. مقامات این کشور دلیل آورده بودند که چیزی بیش از آنچه در برنامه پیش بینی شده است خرج نکرده اند اما کشور ناچار بوده با انقباض شدید تولید ناخالص ملی روبه رو شود که در سال 2008 به جای رقم پیش بینی شده پنج درصد کسری بودجه ای برابر 12 درصد به بار آورده. 10
افزون بر آن گروه 20 درباره عدم تعادل های بین المللی سخنی به میان نیاورده که به این واقعیت وابسته است که ایالات متحده کسری بودجه خود را با انبوه استقراض ها از کشورهای نوخاسته پر می کند. در این باره چین را می توان نمونه آورد که نخستین دارنده اوراق قرضه خزانه داری آمریکاست. نه تنها معماری پولی بین المللی ناپایدار است بلکه همچنین شالوده آن بر ارزی استوار شده که انتشار بیش از اندازه آن بیم سقوط را در خود دارد. بدینگونه نظام مالی به سوی ویرانی خود گرایش دارد زیرا پول مرجع بین المللی (دلار) از آن کشوری است (ایالات متحده) که هر روز بیش از پیش به استقراض روی آورده.
از سوی دیگر چین و کشورهای نوخاسته دیگر صدها میلیارد دلار را برای تامین کسری آمریکا بسیج کرده اند، در حالی که خود نیاز فراوان به منابع مالی برای توسعه خویش دارند. از این گذشته بیم آن هست که در صورت بروز بحرانی برای اسکناس سبز غدلارف ذخایر این کشورها به دلار دود شود و به هوا رود. از این رو اتفاقی نیست که چند روز پیش از گردهمایی گروه 20،
بانک مرکزی چین پیشنهاد کرده بود که یک نظام ذخیره ارزی بین المللی، برپایه ارزی فراملی برپا شود که وابسته به کشوری خاص نباشد همانگونه که در مورد حق برداشت مخصوص (DTS یا SDR) انجام پذیرفت.
این راه چاره که از اندیشه جان مینارد کنیز الهام گرفته است را کمیسیون کارشناسان سازمان ملل متحد در باره بحران مالی 11، کنفرانس تجارت و توسعه ملل متحد UNCTAD12و چندین کشور نوخاسته (برزیل، روسیه، آفریقای جنوبی، کره جنوبی...) نیز پیشنهاد داده بودند. این اقتصاددان توصیه کرده بود که نظام پولی بین المللی برتون وودز به جای تکیه بر دلار و طلا آنگونه که سرانجام هم برخلاف توصیه کینز تصمیم به برقراری آن گرفتند، بر یک ارز ذخیره فراملی (به نام بانکور) پایه گذاری شود. این راه حل جایگزینی ارز به منزله دمیدن جان تازه ای به پیکر صندوق بین المللی پول است که هرگز پیش از این، مگر در اندیشه کینز به خود ندیده بود: تضمین تعادل مالی بین المللی در چارچوب یک نظام پولی برپایه ارز ذخیره جهانی که دیگر به کشوری وابسته نباشد تا ارزش خود را به تبع کسری های بودجه آن کشور از دست بدهد.
از لحاظ سیاسی ممکن نیست که این اقدام را در آینده ای نزدیک عملی ساخت زیرا متضمن آن است که ایالات متحده بپذیرد که دلار وضعیت ممتاز خود را از دست بدهد اما در میان مدت در صورت سقوط ارزش اسکناس سبز اوضاع شاید تحول یابد. چیزی که هست به عقیده سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OCED) طرح های نجات و راه اندازی دوباره چرخ اقتصاد در گرو افزایش دیون دولتی آمریکا تا نزدیک به 40 درصد در طول سه سال است. با نبود اقدامات موثر علیه سوداگری و سفته بازی های مالی، این طرح ها سهمی در ایجاد حباب های تازه خواهد داشت و به نظر می رسد حباب اوراق قرضه خزانه داری آمریکا درست پیش چشمان ما باد می کند اما تاریخ رویدادهای مالی به ما آموخته که سرانجام همه حباب ها همواره ترکیده بوده است.