از ظهور تا ادغام و انحلال
مهدی اشراقی / کارشناس ارشد علوم اداری
علم تاریخ، پژوهش در رخدادها و کارهای آدمیان در گذشته و برای راه آینده و عبرت آموزی است.گوته شاعر، نویسنده و متفکر بزرگ آلمانی میگوید «کسی که از سه هزار سال تاریخ بهره نگیرد تنگدست به سر میبرد». در متون تاریخی نقل است روزی سلطان محمود غزنوی سخت دچار نفخ معده و درد شکم مزمن شد، حواریون برای مداوای این عارضه، حکیم را فرا خواندند.حکیم پس از بررسی وضعیت مزاجی سلطان دستورات لازم صادر و گفت سلطان باید تحت درمان قرار گرفته تا بهبودی حاصل شود. تجویز حکیم، سلطان را خوش نیامد و دستور داد او را تعزیر کرده تا چنین جسورانه طبابت نکند.حکیم که اوضاع را نامساعد دید چارهای اندیشید و گفت قبله عالم به سلامت باد، من بعد چنانچه سلطان به درد شکم مبتلا گردد برای رفع این بلا دستور فرمایند حکیم را تحت درمان قرار دهند.این داستان بیشباهت به رفتار حاکمان در دورههای اخیر و صرفا مقید به زمان حاکمیت شمشیر نبوده بلکه در زمان حاکمیت اقتصاد نفتی نیز جاری و ساری است و حکمرانان و حاکمان هیچ کلامی را که به مزاجشان خوش نیاید برنمیتابند. در روزهای اخیر هر جا مدیران عالی دولت فرصت میکنند و کم میآورند، سازمان مدیریت و برنامهریزی سابق و کارشناسان آن را مورد آماج تهمتها و افتراهای ناروا قرار داده و در این زمینه کوتاهی نمیکنند.برای حضور ذهن به برخی از آنها اشاره میشود:
دکتر احمدینژاد در جمع مردم قزوین با اشاره به اینکه «برای اداره سیاست، فرهنگ و اقتصاد نیازمند برنامهریزی جامع هستیم» خاطرنشان کرد: این برنامهریزی باید متکی بر ارزشهای انسانی و دستورات الهی باشد وگرنه پس از چند دهه اجرا شاهد خواهیم بود که نه تنها اهداف محقق نشده بلکه نابسامانیهای زیادی نیز ظهور کرده است. وی در این زمینه به ایجاد سازمان برنامه و بودجه در سال 1328 توسط دولت وقت آمریکا اشاره کرد و گفت: این سازمان پس از 50 سال با تغییرات و نوساناتی به راه خود ادامه داد که مسوول برنامهریزی کشور و تنظیم برنامههای اقتصادی و سیاسی و فرهنگی کشور بود.وی با تاکید بر اینکه «باید به روح بلند شهید رجایی آفرین گفت؛ چرا که وقتی مسوول اداره کشور شد، تصمیم گرفت سازمان را به طور کامل منحل و سازمان جدیدی بر مبنای فرهنگ ایرانی و اسلامی و اندیشه دینی پایهگذاری کند» خاطر نشان کرد: اما دشمنان که در نگاه عمیق وی برای ساختن ایران بزرگ مطلع بودند، برای سد کردن این مساله وی را به شهادت رساندند اما کار بزرگ وی راه خود را ادامه داد و در سال 1386 با الهامگیری از راه آن عزیز، سازمان دچار تحولات اساسی شد.»
خبرگزاری دانشجویان ایران-16/2/1388
دکتر محمد سلیمانی، وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات میگوید: «مغزهایی در سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور جمع شده بودند که به اندازه یک گنجشک شعور برنامهریزی نداشتند و انحلال این سازمان از افتخارآمیزترین اقدامات دولت نهم بود.»
خبرگزاری جمهوری اسلامی ایران-10/3/1388
چگونه میتوان چشم بر واقعیت فرو بست. زمانی که برای توجیه کارهای فرا قانونی خود از گذشتگان و رفتگان که خداوند روح آنها را در بهشت برین با ارواح شهدا محشور دارد، بهرهبرداری سیاسی میکنیم.مرحوم شهید رجایی در قید حیات نیست که خود اظهارنظر کند ولی میدانیم و میدانید که خانواده آن بزرگوار بسیار از این موضوع دل آزرده و ناراحتند که افرادی از ایشان مایه میگذارند که رفتار، اخلاق، گفتار و سیاستشان با ایشان هیچگونه شباهتی ندارد.
کارشناسان سازمان مدیریت و برنامهریزی سابق نمیتوانند اصول پذیرفته شده قانونی را با ارجاع به گفتههای نه چندان موثق و مخدوش نادیده بگیرند.این موضوعات را از کارشناسان خبره و مدیران صاحبنظر در بدنه کارشناسی کشور نخواهید زیرا برای آنان قابل قبول نیست.اسناد و مدارک قانونی خلاف گفتههای فوق را اثبات میکند. قبل از ورود به بحث در خصوص جایگاه سازمانهای امور اداری و استخدامی کشور و برنامه و بودجه بد نیست در این خصوص مروری به سالهای اولیه انقلاب اسلامی داشته باشیم:
به استناد بند الف تبصره 18 قانون بودجه سال 1358 به دولت اجازه داده میشود در سال 58 هر نوع حذف، ادغام و تبدیل شکل حقوقی که در دستگاههای اجرایی اعم از مرکزی و محلی لازم بداند به عمل آورد و سازمان برنامه و بودجه نیز مکلف است به تبع اقدامات و تغییرات مذکور اعتبارات مصوب مربوط را بین دستگاههای اجرایی نقل و انتقال دهد.
بر اساس تبصره فوق تعدادی از دستگاهها منحل و دولت وقت لوایح مربوط به نحوه بازنشستگی و بازخریدی کارکنان اینگونه دستگاهها را به تصویب شورای انقلاب میرساند.از دستگاههای منحله میتوان به سازمان شاهنشاهی و خدمات اجتماعی – وزارت دربار – اداره کل بازرسی وزارت دادگستری – سازمان بازرسی شاهنشاهی - انحلال هیات امنای دانشگاهها – دیوان عالی کشور – سازمان اطلاعات و امنیت کشور – شرکت سهامی خدمات جنگلها و مراتع – شرکت سهامی شهرسازی خوزستان و...اشاره کرد. در ضمن اینکه با توجه به نیاز کشور، دستگاههایی نیز ایجاد شدند از جمله سازمان برنامه و بودجه استانها همچنین احیا سازمان تربیت بدنی ایران. بنابراین چنانچه لازم بود سازمان برنامه و بودجه منحل شود دولت وقت در اجرای تبصره فوق میتوانست قانونا آن را منحل کند. نهتنها این سازمان منحل نمیشود بلکه به استناد لایحه قانونی 15/4/1359 شورای انقلاب در راستای تقویت و توجه به این سازمان، دفاتر برنامه و بودجه استانها به سازمان برنامه و بودجه استان ارتقا مییابند.
در اینجا ضروری است برای توجه دولتمردان و حاکمان به برنامهریزی برای منابع مالی و نیروی انسانی به گذشته دور برگردیم:
الف- امور برنامه و بودجه:
در سال 1280 شمسی (1901 میلادی) امتیاز بهرهبرداری از منابع نفت و گاز به ویلیام ناکس دارسی واگذار میشود.سال 1287 (1908 میلادی) چاه شماره یک مسجد سلیمان به نفت میرسد. در این قرارداد صاحب امتیاز متعهد میشود مبلغ 20 هزار لیره نقد و معادل آن سهام به دولت ایران واگذار کند و شرکت نفت انگلیس و ایران تشکیل شود و تمامی شرکتهای تابعه آن سالانه 16 درصد از سود خالص خود را به دولت ایران بدهند.با اتمام خط لوله نفت مسجد سلیمان به آبادان (1291 شمسی) صادرات نفت ایران به خارج شروع میشود به این ترتیب در دهه آخر حکومت قاجار درآمدهای نفتی آغاز میشود. طی سالهای 1298-1291 شمسی درآمدهای نفتی حدودا یک میلیون و 325 هزار و 552 لیره معادل پنج میلیون و نهصد هزار دلار بوده است.در سالهای حکومت قاجار هر چند در سال 1285 شمسی با استقرار نظام مشروطه و تاسیس دارالشورا و تصویب لوایح بودجهای همچنین پس از انقراض قاجاریه و شروع حکومت پهلوی تا سالهای 1308 شمسی درآمدهای حاصل از نفت بدون محاسبه هزینه میشود. ولی در سال 1308 شمسی با تاسیس حساب ذخیره مملکتی در سالهای اولیه (1320-1309) در ماده واحده قانون بودجه هر سال عواید نفت جنوب ناشی از صادرات نفت توسط شرکت نفت انگلیس و ایران به حساب ذخیره مملکتی واریز و طبق قانون سالانه برای مصارف احداث راهآهن، ساخت راه، ایجاد صنایع و خرید کشتی هزینه میشود. در این سالها با توجه به درآمدهای نفتی به منظور هماهنگ کردن فعالیتهای عمرانی و لزوم تهیه برنامههایی برای رشد اقتصادی و اجتماعی کشور در سال 1316 شورای اقتصاد تشکیل شد در 17 فروردین 1325 به موجب تصویبنامه هیات وزیران هیاتی به نام «هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور» تشکیل شد و هیات دولت پس از دریافت گزارشهای ارائه شده از سوی این هیات در مرداد ماه 1325 تصویب کرد:
«برای رسیدگی به برنامههای ارائه شده از سوی وزارتخانهها هیات جدیدی به نام «هیات عالی برنامه» تشکیل شود.»
هیات عالی برنامه در سال 1327 لایحه برنامه هفت ساله عمرانی کشور را تهیه و به مجلس شورای ملی وقت ارائه کرد. در این لایحه برای اولین بار با توجه به لزوم جلوگیری از ایجاد اصطکاک بین سازمانهایی که عملیات مشابه انجام میدادند از سویی و لزوم تحول اقتصادی کشور از سوی دیگر، پیشنهاد ایجاد سازمانی خاص به نام «سازمان برنامه» را برای اجرای برنامه از طریق همکاری بین دوایر دولتی و سازمانهای وابسته به دولت با این سازمان را داد. به این ترتیب در مهر ماه 1327 ادارهای به نام اداره دفترکل برنامه تاسیس میشود که بعدا این اداره، سازمان موقت برنامه نامیده میشود و در نهایت طبق قانون مصوب 26 بهمن 1327 سازمان برنامه به وجود میآید.
با تصویب قانون برنامه و بودجه در اسفند ماه سال 1351 و انتقال وظیفه و تهیه و تدوین بودجه به سازمان برنامه، این سازمان «سازمان برنامه و بودجه» نامیده میشود.
پس از استقرار جمهوری اسلامی ایران، قانون اساسی مصوب 1358 برای نخستوزیر در مقام ریاست هیات وزیران هیچ نوع مسوولیتی جز مسوولیت اقدامات هیات وزیران در برابر مجلس پیشبینی نکرده بود در حالی که سازمان مذکور در حوزه نخستوزیری به ریاست وزیر مشاور قرار داشت.
بهرغم اهمیت و ضرورت وابستگی سازمان یادشده در امور برنامهریزی، هماهنگی و نظارت به ریاست دولت، چون برای نخستوزیر مسوولیت پاسخگویی وجود نداشت، شورای نگهبان در مقام تفسیر، وابستگی آن را به این مقام خلاف قانون اساسی تشخیص داد (نظر تفسیری 1619 مورخ 3/7/1363 شورای نگهبان) از این رو در اجرای قانون تغییر سمت وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه به وزیر برنامه و بودجه و...مصوب 16/10/1363 مجلس شورای اسلامی، سازمان برنامه و بودجه به وزارت برنامه و بودجه با همان وظایف و ماموریتها تغییر یافت و در نتیجه این سازمان ستادی دولت در ردیف دستگاههای اجرایی درآمد.در اجرای بند الف ماده 1 قانون، سمت وزیر مشاور و سرپرست سازمان برنامه و بودجه به وزیر برنامه و بودجه تغییر یافت.پس از بازنگری قانون اساسی در سال 1368 با در نظر گرفتن اینکه رئیسجمهور در حدود اختیارات و وظایف خود در برابر مجلس مسوول است در اجرای اصل 126 مسوولیت امر ستادی مذکور مستقیما بر عهده رئیسجمهور قرار گرفت.با توجه به مذاکرات جلسات شورای بازنگری قانون اساسی قرار گرفتن این سازمان مستقیما زیر نظر رئیسجمهور در راستای تقویت و استقلال این سازمان بوده است و سر انجام با مصوبه مورخ 18/4/1386 شورای عالی اداری این سازمان که مستند به قانون تاسیس شده بود، منحل و باید گفت ضمن اینکه استقلال این سازمان از بین رفته است، پرونده برنامهریزی کشور نیز بسته شد.
با انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و برخوردهای غیراصولی و ناشایست با بدنه کارشناسی و نیروهای متخصص و فهیم سازمان و از بینبردن انگیزه و تشویق آنان به انتقال، بازنشستگی پیش از موعد، بسیاری از پروژهها بدون نظارت و پیگیری، نتیجهای جز خسران برای مملکت نداشته است.
ب- امور اداری و استخدامی کشور:
بعد از استقرار حاکمیت مشروطه، خدمات عمومی در ایران جنبه قانونی پیدا کرد و از وضعی که در گذشته داشت، خارج شد.اولین قانون استخدام کشوری در آذر سال 1301 به تصویب رسید. قانون استخدام 1301 قانونی بسیار ساده بود و این امر ناشی از تجربه کم کشور در امر قانوننویسی بوده و از طرفی مشاغل در کشور ناشناخته و نظام اداری، گستردگی و پیچیدگیهای فعلی را نداشتهاند.بنابراین آییننامههای اجرایی این قانون یا به تصویب نرسیده و یا نتوانسته نیازهای جامعه اداری زمان خود را برآورده کند. به طور مثال در طول چهار دههای که این قانون حاکم بود (1345-1301) بیش از 20 نوع جدول حقوق از طریق قوانین اصلاحی بهوجود آمد و حدود یکصد مزایای جبران خدمات و تکمیلی برقرار شد. بیش از یکصد هزار نفر کارمند غیررسمی به انحای مختلف در دستگاههای دولتی اشتغال یافتند.توسعه سازمانهای دولتی و به تبع آن ازدیاد فوقالعاده حجم کارمندان و مستخدمان دولت و نداشتن مجری مشخص سبب شد جریانات استخدامی ناهماهنگ در سازمانهای دولتی به وجود آید.
به منظور مقابله با نارساییها و تنگناهای اداری و استخدامی طی دوره فوق (1345-1301) اقداماتی از قبیل تاسیس موسسه عالی اداری وابسته به دانشکده حقوق و علوم سیاسی و اقتصادی دانشگاه تهران و اعزام دانشجو به خارج از کشور برای طی دورههای آموزشی در زمینه علوم اداری و...صورت گرفت.
در سال 1332 گروهی مامور بررسی امور استخدامی شد.هدف این گروه بررسی مقایسه روال امور اداری و استخدامی کشور با موازین و ضوابط متداول در کشورهای پیشرفته و توجه به افزایش جهشی کارمندان و ماموران دولتی در یک دهه گذشته بود.سرانجام هیات وزیران در سال 1333 بنا به پیشنهاد وزارت دارایی با ایجاد یک موسسه تحت عنوان «اداره کل طبقهبندی مشاغل» وابسته به وزارت دارایی موافقت کرد. اداره کل طبقهبندی مشاغل در سال 1336 وابسته به نخستوزیری شد و در سال 1337 این اداره کل به سازمان خدمات کشوری تغییر عنوان پیدا کرد، بدون اینکه در ماهیت وظایف آن تغییراتی ایجاد شود.سرانجام در سال 1340 شورای عالی اداری تاسیس میشود و یکی از ماموریتهای این شورا تهیه و تنظیم لایحه استخدام کشوری بود که سرانجام در سال 1345 لایحه استخدام کشوری تهیه و به تصویب میرسد.به موجب ماده 103 این قانون به جای شورای عالی اداری کشور، سازمان امور اداری و استخدامی کشور تاسیس میشود.
در سال 1368 یعنی در زمان بازنگری قانون اساسی، شورای بازنگری قانون اساسی، به لحاظ توجه به نیروی انسانی و صیانت از آن و...این سازمان را نیز زیر نظر رئیسجمهور قرار داد.پس از ادغام سازمانهای مذکور بر اساس مصوبه شورای عالی اداری و تاسیس سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور با توجه به قوانین موضوعه (قانون برنامه و بودجه کشور، ماده 4 و قانون استخدام کشوری ماده 103) همچنین برخی اصول قانون اساسی و یا قوانین موضوعه، انحلال سازمان مذکور جای تامل دارد. برای انحلال این سازمان با توجه به اصل 126 قانون اساسی که مقرر میدارد: رئیسجمهور مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیما بر عهده دارد و میتواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد.حال سوال این است با توجه به اینکه در رأس سازمانهای مذکور معاون رئیسجمهور قرار گرفته بود، چه دلیلی داشت که سازمانهای فوق منحل شوند؟
با همه بررسیهای حقوقی و مذاکره با حقوقدانان مستقل، غیرقانونی بودن این انحلال برای همه مسجل است.سازمان بازرسی کل کشور هم گزارش این تخلف را برای دیوان عدالت اداری ارسال کرده است و طرح لغو مصوبات شورای عالی اداری در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت ولی عواملی به دیوان عدالت اداری مراجعه و از لغو مصوبات شورای عالی جلوگیری کردند.
همه مطالب پیشگفته به صدر این گزارش برمیگردد که متأسفانه زمانی که درآمدهای نفتی افزایش مییابد، حاکمان نیازی به برنامهریزی نمیبینند.این موضوع در سالهای قبل از انقلاب اسلامی یعنی دهه 1350 که ایران با افزایش درآمدهای نفتی روبهرو بود نیز اتفاق افتاد.در آن سالها نیز شاه به رئیس وقت سازمان برنامه و بودجه دستور داده بود بخش بودجه به وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل شود و صرفا بخش برنامهریزی در سازمان بماند.
علاوه بر این موضوع یکی دیگر از دلایل مخالفت با سازمانهای تخصصی، ادعای کارشناسی حاکمان است.حاکمان در نقش سیاستمدار در صورتی که بخواهند در حوزه کارشناسی وارد شوند به لحاظ جایگاهی که در حوزه سیاسی و حکمرانی دارند، کارشناسان را که دارای استقلال رأی بوده و مستقل میاندیشند و زیر بار تصمیمات غلط نمیروند را به انحای مختلف از دور خارج میکنند تا بتوانند اعمال نظر کنند. مرز میان نقش سیاسی و نقش کارشناسی باید مشخص شود.دولتمردان چنانچه وارد بحث کارشناسی شوند باید در همه زمینهها از قبیل اقتصاد، سیاست، فرهنگ، اجتماع، صنعت، کشاورزی، ورزش، آموزش و تحقیقات، انرژی، طب و...تخصص داشته باشند که در این زمان با توجه به گسترش علوم همچنین علم مدیریت، این کار شدنی نیست و در صورتی که مسوولی در همه موارد وارد شود و خود را کارشناس بداند یقینا بدانید خسارات فراوانی به کشور وارد خواهد شد. مساله دیگری که لازم است به آن اشاره شود اینکه سازمانهای اخیر را وابسته به بیگانگان دانسته و تفکرات حاکم بر آنها را دلیل این مخالفت میدانند و آنها را لیبرال، اومانیست و غربگرا میپندارند و اینها را ساخته آمریکا و صهیونیستها به حساب میآورند.
چنانچه این استدلال را بپذیریم باید گفت ارتش و نیروهای نظامی و انتظامی زمان رضاخان پایهگذاری شد و باید منحل شوند.در این خصوص حضرت امام (ره) در روزهای اولیه پس از پیروزی انقلاب اسلامی در مقابل این تفکر ایستادگی کردند وگرنه این تفکر به دنبال انحلال ارتش، کشور را در سراشیبی سقوط قرار میداد. براساس این تفکر پایهگذار هیات دولت، اصلاح طرز حکومت در زمان ناصرالدین قاجار از اقدامات اصلاحی میرزا حسین خان سپهسالار قزوینی بوده و حتی تهیه مقدمات تدوین قانون اساسی مشروطیت نیز توسط این تحصیلکرده اروپا انجام شده است بنابر این، این نهادها نیز باید منحل شوند.اینگونه استدلال غیرکارشناسی در جامعه امروز غیر قابل پذیرش است.این امور میراث فرهنگ بشریت و فرهنگ مدنیت است و باید از این تجارب به نحو احسن استفاده کرد با انگ زدن به کارشناسان خبره و صاحب نظر و نیروی انسانی مجرب و آنها را از دور خارج کردن با عقلانیت سازگار نیست میتوان گفت عامل اصلی ریشه مخالفت با برنامهریزی جهل مرکب است.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
