نگاهی به اصلاح ساختار نهاد برنامهریزی کشور در دولت نهم
کاری که باید انجام میشد
گفتگو و گزارش از: حمید حسینزاده
اشاره:
رقبای دولت نهم مدام این سخن را تکرار میکنند که در دولت نهم نظام برنامهریزی و بودجهریزی کشور منحل شد و آن را نشاندهنده بیاعتقادی دولت نهم به برنامهریزی عنوان میکنند. در حالی که این ادعا و اتهام کاملا غلط بوده و حقیقت ندارد. سازمان مدیریت و برنامهریزی سابق به دلیل مشکلاتی که داشت اصلاح شد و به دو معاونت رئیسجمهور تبدیل شد که کلیه کارهای گذشته سازمان مدیریت را به شکلی دیگر انجام میدهند. لذا نظام برنامهریزی در کشور برچیده نشده که عدهای آن را مستمسکی برای تخریب دولت قرار دادهاند. این سازمان ناسازگارترین سازمان با دولتها بوده و به عنوان یک چالش برای روسای دولتها، وزارتخانهها و استانداریها محسوب میشده است. تمام این مشکلات حل نشده و چالشهای برجای مانده از دولتهای گذشته به دولت نهم ارث رسید. قطعا با تغییر رئیس دولت و یا رئیس این سازمان مشکلات آن به طور طبیعی حل نمیشد. لذا از دولت توقع میرفت تا برای حل مشکلات این سازمان پرماجرا چارهای بیندیشد. پس از انقلاب تحول لازم متناسب با انقلاب اسلامی و قانون اساسی در ساختارها، روشها و کارکرد یک یک دستگاههای اجرایی کشور اتفاق نیفتاد و در نتیجه التقاطی بین روشهای پیش از انقلاب و روشهایی که پس از آن اجرا شد بوجود آمد که هنوز جاری است.
مهندس برقعی با بیان تاریخچهای از ایجاد سیستم برنامهریزی در ایران می گوید:” نامه علا سفیر وقت ایران در آمریکا به نخستوزیر در سال 1325 به تاسیس سازمان برنامهریزی در 1327 منجر شد که مصادف بود با کمکهای فنی و اعتباری آمریکا برای مبارزه با شوروی در کشورهای مختلف جهانی و این سازمان به جایگاهی برای ساماندهی این برنامهها تبدیل شد. وی با اشاره به تصویب قانون برنامه کشور در سال 1351 گفت:”همین الان زمانی که در مورد قانون بودجه بحث میکنیم به احکامی استناد میکنیم که خلاف محتوایی و مضمونی اصل 126 قانون اساسی مبنی بر مسئولیت رئیس جمهور در امور برنامه و بودجه و امور استخدامی کشور و امکان واگذاری اداره آنها توسط وی است”. برقعی با بیان اینکه در سیاستهای کلی برنامه پنجم برارائه الگوهای اسلامی - ایرانی توسط هر سه قوه برای اداره این قوا تاکید شده است، افزود:” قرار نیست همچنان در عرصه برنامه و بودجه براساس الگوهایی که از ریشههای دیگر روییده است و با قانون اساسی ما متناسب نیست عمل کنیم”. وی به نقش ابزاری ساختار برای محقق کردن هدف اشاره کرد و افزود: تلاش برای تغییر نکردن ساختارها مثل این است که بگوییم اداره “طرق و شوارع “ یا “داخله “ قدیم به وزارت راه یا وزارت کشور تغییر ساختار ندهد.مهندس رضوانی قائم مقام معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور هم در این خصوص می گوید:” موقعی که استعمار نوین جایگزین استعمار قدیم شد در خیلی از نقاط دنیا از جمله خاورمیانه که انگلیس در آنجا ریشه دوانده بود، آمریکاییها با ژست دموکراسی و حمایت از استقلال کشورها جایگزین انگلیس میشدند. لذا بودند کسانی که مخالف استبداد بودند اما در کنار آمریکا ودوست آمریکا بودند . در حالی که همه ما میدانیم که استعمار و استکبار جداییناپذیرند و همیشه با هم بودهاند. انگلیسیها به دلایلی در حال ترک صحنه بودند. آمریکاییها با وعده کارهای عمرانی و برنامه ریزی برای کشور وارد صحنه شدند و پا جای پای انگلیس گذاشتند. آنها میگفتند حال که ما میخواهیم برای شما کار عمرانی کنیم میبایست در برنامهریزی ها هم دخیل باشیم و هم نظارت داشته باشیم لذا پای مستشاران به ایران باز می شود. بعد از آن مستشاران در سازمان برنامه و بودجه ما حضور فعال پیدا میکنند”.به همین دلیل دولت نهم تصمیم گرفت یک تغییر اساسی در این نهاد مهم صورت دهد. البته تغییر در ساختار نهاد مدیریت و برنامه ریزی کشور مختص دولت نهم نیست بلکه در دوره های گذشته بار ها دچار تغییر شده است که رئیس جمهور نیز در برنامه گفتگوی ویژه خبری اشاره کرد.
مهندس رضوانی قائم مقام معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور در این خصوص می گوید:”سازمان مدیریت و برنامهریزی سابق و برنامه و بودجه اسبق، هم قبل از انقلاب و هم بعد از انقلاب نامش چند بار تغییر کرده و هم مدیران و هم ساختار آن چندین بار تغییر کرده است . متوسط عمر مدیریت مدیران در این سازمان 14 ماه بوده است . بعد از انقلاب و قبل از دولت نهم چندین بار ساختار این سازمان دستخوش تغییر شده است . یک زمان این سازمان را تعطیل کردند و یک وقتی گفتند که باید به وزارتخانه تبدیل بشود و یک زمانی از وزارتخانه به سازمان تغییر پیدا کرد. بعد در کنار آن یک سازمان دیگری به نام سازمان امور استخدامی بهوجود آمد. در سال 1381 این دو سازمان را به موجب مصوبه شورای عالی اداری ادغام کردند.قبل از اینکه این ادغام صورت بگیرد یک کار دیگری صورت گرفته بود . در دوره وزارت آقای محتشمی در وزارت کشور گفتند که استانداری ها هم یک معاونت برنامهریزی داشته باشند. هم قبل از انقلاب و هم بعد از انقلاب همیشه بین وزارت اقتصاد و دارایی و این سازمان اختلاف و درگیری بود به طوری که بعضی از تغییرات وزارت اقتصاد و دارایی و سازمان برنامه و بودجه در دولت اصلاحات مربوط به همین موضوع بود. در دولت اصلاحات همه از ناهماهنگی تیم اقتصادی دولت مینالیدند حتی خود اصلاحطلبان هم درگیر این موضوع بودند و از آن ناراحت بودند. در قبل از انقلاب هم این اختلافات وجود داشت. به طوری که هویدا به عنوان نخست وزیر، هفتهای یک بار در این سازمان حضور پیدا میکرد تا مشکلات سازمانها و وزارتخانهها را با این سازمان حل کند. بعد از انقلاب هم این اختلاف حل نشد. نکته مهمی که بسیاری از آن غافلند این است که این سازمان برنامه و بودجه که گفته میشود کارش برنامهریزی برای کشور و تخصیص بودجه برای برنامههاست ،دارای گستردگی وظایف است به طوری که در تمام امور کشور دخالت دارد”.
مشکلات ساختاری سازمان مدیریت و برنامه ریزی و دور شدن از اهداف تشکیل این سازمان، دولت نهم را بر آن داشت تا این سازمان را منحل و وظایف آن را با تشکیل نهادی جدید به نام معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی و همچنین تفویض برخی اختیارات به استانداری ها مشکلات موجود را مرتفع کند.لذا برچیدن بساط برنامه ریزی در کشور یک دروغ بزرگ است . در واقع یک تغییر ساختار طبیعی متناسب با ارتقای کارکرد و فهم درست از برنامهریزی در کشور رخ داده و نقش جدید و راهبرد جدیدی تعریف شده است. به همین دلیل در تغییر ساختار به جای معاونین بخشی و دعواهایشان، معاونتهای فرابخشی ایجاد شده و با وجودی که افراد ثابت هستند اما باید کاری در سطوح عالیتر انجام دهند. تا به حال کسی به قانونی بودن این کار خدشهای وارد نکرده است و در مجلس هم هیئتی به نام تطبیق مصوبات دولت با قوانین وجود دارد و اگر دولت مصوبه خلاف قانونی داشته باشد به وسیله این هیئت ابطال میشود. اختیارات سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق هم اکنون به معاونت برنامهریزی ونظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت ومنابع انسانی رئیس جمهور تفویض شده است. وظایف سازمان مدیریت در ساختار جدید به 2 بخش راهبردی و غیر راهبردی تقسیم شد که در حوزه برنامه و بودجه وظایف راهبردی به معاونت برنامهریزی ریاست جمهوری و وظایف غیر راهبردی به دیگر دستگاههای اجرایی ملی واستانداری ها تفویض شد. رحیم ممبینی معاون بودجه معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری در این رابطه می گوید: تمام وظایف سازمان مدیریت هم اکنون به معاونت برنامهریزی ونظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت ومنابع انسانی رئیس جمهور تفویض شده است. وظایف سازمان مدیریت در ساختار جدید به 2 بخش راهبردی و غیر راهبردی تقسیم شد که در حوزه برنامه و بودجه وظایف راهبردی به معاونت برنامهریزی ریاست جمهوری و وظایف غیر راهبردی به دیگر دستگاههای اجرایی ملی واستانداری ها تفویض شد.لذا برخلاف جوسازیهایی که از سوی برخی منتقدین صورت گرفته انحلالی در مرکز برنامه ریزی و تعیین بودجه کشور صورت نگرفته و تنها تغییرات در ساختار این سازمان به وجود آمده است.
مهندس رضوانی در خصوص علل این تغییر ساختار می گوید:
آنچه مسلم است نهاد برنامهریزی ضرورت یک جامعه هوشمند و رو به جلویی است. اما باید توجه داشت که سازمان مدیریت و برنامهریزی دیگر نمیتوانست چنین نقشی را ایفا کند. سازمان در بطن خود حاوی تضادهای عمیقی بود که از نگرش برونی و عملکرد آن قابل استنتاج است. شاخصهایی که این فضا را ترسیم میکنند عبارتند از:
1- تغییرات پیاپی مدیریتی در سازمان به طوری که متوسط عمر مفید مدیریت سازمان کمتر از 14 ماه بود و این مسئله عدم انسجام تصمیمسازی و تصمیمگیری را دربرداشت.
2- تضاد عمیق بین سازمان مدیریت و وزارت اقتصاد در یافتن راهبردهای اساسی در هدایت نظام تعقل در جامعه چه در دوران قبل و بعد از انقلاب و بخصوص در دوران اصلاحات.
3- تشکیل معاون برنامهریزی استانداران به عنوان حرکت موازی با سازمانهای برنامهریزی در استانها.
4- تغییر از سازمان برنامه به وزارت برنامه و تغییر از وزارت برنامه به سازمان برنامه.
5- ادغام امور اداری و استخدامی در برنامه و بودجه.
6- ایجاد اختیارات تام و گسترده در سازمان نسبت به تمام مسائل کشور و تبدیل سازمان کلاننگر و فرآیندی به سازمان جزء نگر.
7- عدم وجود شرایط، نسبت به احراز مشخص و کافی برای متصدیان.
8- اشکالات پروژههای اجرا شده از نظر عدم توازن منطقهای، عدم رعایت الزمات آمایشی، طولانی شدن زمان و افزایش هزینه پروژهها.
9- اثرپذیری از فشارهای وارده سیاسی و غیرسیاسی از مراکز قدرت و ثروت.
10- حاکمیت رابطه به جای ضابطه.
11- هضم شدن در نظام برنامهریزی بینالمللی به جای ایجاد الگوهای بومی.
12- سنتی بودن روش بودجهریزی و استفاده از بودجه به عنوان اهرم قدرت و ابزار کنترل به جای برنامه
13- کمرنگ شدن نقش نظارتی سازمان
با این نقایص باید به دنبال ظرف جدیدی برای نظام عقلانیت و برنامهریزی گشت”.
محمدهادی نژادحسینیان که در زمان مسئولیت شهید رجائی مسئول بودجهریزی و نظارت سازمان برنامه و بودجه وقت بود در خصوص علت انحلال سازمان برنامه و بودجه سابق در زمان شهید رجایی می گوید:” در خصوص علت این کار در آن زمان 3 دلیل اصلی و مهم مطرح بود که با توجه به آنها تصمیم به انحلال سازمان برنامه و بودجه وقت گرفته شد. دلیل اول عدم همکاری مناسب بعضی از مسئولان موجود سازمان با بدنه اجرائی دولت بود که این امر روند انجام کارها را طولانی میساخت. علت دیگر جو بد بینی نسبت به کارکنان قدیمی دولت و شاغل در سازمان بود که در دستگاهای اجرایی و بدنه دولت وجود داشت. دلیل دیگر نیز عدم تطابق دیدگاه های مسئولان قبلی و جدید این سازمان با یکدیگر و نیز با سایر دستگاه های اجرایی بود. اینها در مجموع عواملی بودند که در آن زمان مطرح بودند و در نهایت به ایجاد تغییرات اساسی و انحلال سازمان انجامید. به هر حال این سازمان مشکلاتی داشت که در نهایت به تغییر ماهیت و ساختار آن انجامید. به عنوان مثال دستگاه های اجرایی علاقه مند بودند در هزینه کردن بودجه های خود اختیار تام داشته باشند اما وظیفه این سازمان نیز نظارت بر نحوه عملکرد و هزینه کرد بودجه ها است. 3 مشکل اصلی فوق الذکر در آن زمان بطور کم و بیش وجود داشت که بخشی از آن درون سازمان و بخشی نیز خارج از سازمان بین دستگاه های اجرایی و بدنه سازمان بود”.برخی منتقدین عنوان می کنند که تصمیم دولت در خصوص اصلاح ساختار برنامه ریزی در کشور یک تصمیم غیر منطقی بود. رحیم ممبینی در خصوص کارشناسی بودن این تصمیم می گوید:” تحقیقاتی که حاصل جمع آوری مدیران و معاونان سازمان مدیریت سابق و تحقیقاتی که در ابتدای دولت نهم در این زمینه صورت گرفت و با جمع بندی مطالعاتی که در دولت قبل صورت گرفته بود پیشنهاداتی به شورای عالی اداری ارسال شد. برخلاف آنچه به عنوان تصمیم یکشبه از سوی برخی منتقدین عنوان می شود، تصمیم شورای عالی اداری براساس جمعبندی تحقیقاتی که در دولت گذشته انجام شده بود، اتخاذ گردید و به عبارت دیگر دولت قبلی به این نتیجه رسیده بود که باید ساختار سازمان مدیریت را تغییر اساسی بدهد، اما شاید عمرش کفاف اجرای آن را نداد و شاید هم شجاعت این کار را نداشت”.
یک عامل دیگر که باعث شد دولت نهم دست به اصلاحات اساسی در این نهاد بزند طولانی شدن زمان اتمام پروژه ها بود.طولانی شدن زمان اجرای طرحهای عمرانی یکی از مهمترین معضلات برنامه سوم توسعه و دولت هشتم محسوب میشد. طولانی بودن زمان اجرای پروژههای عمرانی علاوه بر افزایش استهلاک سرمایهگذاری، هزینه اجرای پروژه را نیز به میزان چشمگیری افزایش می دهد. این امر زمانی آشکارتر شد که بیش از 23 هزار طرح نیمه کاره از دولت هشتم به دولت نهم انتقال یافت. با تغییر در ساختار سازمان مدیریت و حذف بروکراسیهای زائد حاکم بر آن و تصمیمگیریهای دولت بر اساس مشاهدات سفرهای استانی، توزیع اعتبارات عمرانی، دقیقتر و سریعتر شده به طوری که میانگین وزنی اجرای پروژههای عمرانی طی دولت نهم کاهش قابل توجهی یافته است. بر اساس گزارش نظارتی پروژههای عمرانی، در حالی که میانگین وزنی مدت اجرای طرحهای عمرانی در طول برنامه سوم توسعه در دولت قبل 2/7 سال بود، میانگین وزنی اجرای پروژ های عمرانی در سال 1384 به 5/4 سال و در در سال 1385 به 3/3 سال رسید. همچنین هرچند در سال 1386 تعداد پروژههای عمرانی افزایش چشمگیری داشت اما با اعمال مدیریت دقیق و تخصیص به موقع منابع باز هم میانگین وزنی اجرای پروژهها کاهش یافت و به 3/4 سال رسید.
تاسیس واحدهای برنامهریزی در سازمان مدیریت و برنامهریزی، متناظر با دستگاهها و ورود آنان به مسایل ریز اجرایی، عملا تشکیلات عریض و طویل معاونتهای برنامهریزی وزارتخانهها و دستگاهها و همچنین ادارات کل استانی را از شبکه نظام برنامهریزی کشور حذف کرده و به قسمتهایی برای انجام امور تبدیل کرده بود. استفاده نکردن از پتانسیلهای معاونتهای برنامهریزی وزارتخانهها و دستگاهها در مرکز و همچنین عدم استفاده از ظرفیت برنامهریزی مدیران و پتانسیلهای فراوان استانها، سبب تعطیلی نظام برنامهریزی و ایجاد انحصار و شکلگیری حلقهای بسته و خاص برای محدودی از کارشناسان در سازمان میشد. تصویب آنچه آنان میدانند و میفهمند، وزرای دارای مسئولیت را در برابر اقدامات حوزه مسئولیتهای خود بیاختیار میکرد و استانداران و مدیران استانی را مجریان بدون حق اظهارنظر.کارشناسان سازمان در استانها مستقل از استانداران و مدیران استانی و بدون نیاز به تایید آنان، برنامههای استان را از دید خود به سازمان مرکزی منتقل کرده و سازمان مدیریت در مرکز، مستقل از وزارتخانهها، آن برنامهها را به صورت لوایح پیچیده بودجه در میآورد.کارشناسان و کارمندان سازمان مدیریت، خود در فیش حقوقیاشان، مبلغی را بهعنوان “حق هوشمندی” لحاظ کرده بودند و این نشاندهنده آن بود که مثلا یک کارشناس قسمت نیرو از تمام مدیران و وزیر و کارشناسان معاونت برنامهریزی وزارتخانه و کارشناسان ادارات کل برنامهریزی قسمت نیروی استانها و... بیشتر میفهمد.به مرور زمان، این انحصارها باعث شد تا به جای حاکمیت منطق علمی در برنامهریزیها، منطق “چانهزنی و استفاده از سکهها و امتیازات ویژه” بهصورت رسمی و قانونی حاکم شود. امری که مدیران ارشد و میانی کشور، بهخوبی با آن آشنا بودند.
دکتر جعفر قادری عضو کمیسیون برنامه و بودجه در این خصوص می گوید:”انتقال بودجه به استانداریها یکی از نقاط شاخص و برجسته دولت نهم بود که توسط دولتهای بعدی نیز لازمالاجرا است. این موضوع از سنتهای حسنهای است که در دولت نهم بنا گذاشه شد.تمرکز بودجه به استانداریها از این پس لازمالاجرا است و در صورتی که دولتمردان دولتهای بعدی نیز مایل به اجرای این موضوع نباشند، مطمئنا با فشار مسئولان محلی قادر به تغییر این روند نخواهند بود.تا قبل از اجرای این طرح، اگر از سطوح بالا بودجهای جهت اجرای یک پروژه در نظر گرفته میشد، در صورت عدم تمایل مسئولان محلی به اجرای آن پروژه، بودجه مذکور در پروژهای دیگر هزینه میشد. اما پس از اجرای این طرح، مسئولان محلی با توجه به نیاز منطقه، درخواست بودجه میکنند که در این صورت تمام سهم بودجه درخواست شده، تنها جهت همان پروژه صرف میشود و هدر رفت بودجه از بین میرود”. دولت نهم با “افزایش اختیارات استاندارها” با کنار زدن حاکمیت نگاه بخشی، نگاه استانی را در برنامهریزیها و اقدامات مدیران استانی تقویت کرد. مدیران استانی باید به جای نگاه بخشی خود، نگاهی ملی به مسائل استان خود میداشتند. قرار گرفتن منابع و اعتبارات در اختیار استان سبب تقویت توان و انسجام در استان شده و سبب میشد برنامهها، حول توانمندیهای واقعی و نیازهای حقیقی استان تنظیم شود.ادارات استانی سازمان به معاونتی در استانداریها زیر نظر استاندار تبدیل شده و برنامههای استانی با مشارکت همه پتانسیلهای کارشناسی موجود در استان و در نهایت با تایید استاندار به مرکز گسیل میشود.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
