ساز و کار بودجهنویسی در ایران
سازوکار بودجهریزی در هر کشور اعم از توسعهیافته و کمتر توسعهیافته در هرحال ساختی رانت جویانه دارد. میزان و شدت رانتجویی در بین جوامع فرق میکند و به ترتیبات نهادی حاکم بر هر جامعه ساختار سیاسی قدرت و ساختار نظام اداری یعنی در یک کلام «نظام تدبیر» آن جامعه بستگی دارد.
حداکثری کردن رفاه اجتماعی، مهمترین مساله بودجهریزی است که با رهیافتی غیر بازاری در چارچوب الگویی مبتنی بر فرضهای زیر امکانپذیر میباشد:
1- دولت کارگزاری دارای هویت یکپارچه و همگون است.
2- دولت کارگزاری همه چیز دان است.
3- دولت کارگزاری خیرخواه عموم است.
در این صورت است که دولت سازوکار بودجهریزی منابع عمومی را به منظور اجرایی کردن رفاه اجتماعی و برآوردن رجحانهای جمعی مدیریت میکند. در این شرایط، آثار توزیعی تخصصهای بودجهای به وسیله دولت، مورد رضایت همگان خواهد بود و برداشت یا تصاحب خودسرانه منابع عمومی بودجه در حداقل ممکن خواهد بود.
جیمز بوکان، اقتصاددان شهیر برنده نوبل سال 1986 سه شرط را برای برقراری یک الگوی مناسب در نظم سیاسی ـ قانونی لازم میداند:
1- فعالیت عامل خصوصی و عمومی به وسیله قانون اساسی و دیگر محدودیتهای معتبر محدود شود.
2- کلیه اعضای واحد سیاسی در چارچوب قانون به ساختارهای تصمیمگیری دسترسی یکسان داشته باشند و به همه آنها وزن یکسانی در تعیین تصمیمات جمعی داده شود.
3- باید تمایز مشخصی بین اقدامات جمعی که در چارچوب قانون اساسی و قوانین عادی صورت میگیرد و اقدامات جمعی که برای تغییر خود قوانین انجام میشوند وجود داشته باشد. در این صورت باید قاعده تصمیم مؤثر برای تغییر قوانین پایه (ارگانیک)، از قاعده تصمیمسازیهای جمعی که در چارچوب قوانین عادی شکل میگیرند، فراگیرتر باشد.
بودجهریزی دولتی در همه جوامع، سازوکاری است که از طریق آن توزیع و نحوه بهرهمندی از حقوق مالکیت عمومی بر روی منابع بودجه در هر سال تعیین میشود. هر ساله حجم عظیمی از درآمد ملی جامعه از طریق بودجهریزی دولتی برداشت میشود و در واقع حقوق مالکیت اعضای جامعه بر بخشی از درآمدهای به دست آمده از تلاش و کوشش فردیشان سلب میگردد. سپس در چارچوب سیاستهای بودجهای، نحوه بهرهمندی اعضاء جامعه از منابع عمومی بودجه از طریق مصرف کالاهای عمومی، مجدداً تعیین میگردد.
نظام تدبیر که تصمیمات بودجهای هم در داخل آن ساخته میشود، و نیز فرآیندهایی که این تصمیمات باید از طریق آنها پیاده و اجرا گردند، به میزان زیادی به نحوه ارتباطات بین اجزاء نظام تدبیر بستگی دارد. در اقتصادهای رانتی، دولتهای رانتیر به میزان زیادی از مالیاتی که مردم میتوانند بپردازند، خود را بینیاز میکنند تا خود را از پاسخگویی به مردم در قبال برنامهها و سیاستهایشان مصون نگه دارند و در اقداماتشان آزادی عمل بیشتری داشته باشند. در این اقتصادهای رانتیر، رجحانهای مردم نقش چندانی در شکلگیری گزینههای بودجه عمومی و فرآیندهای انتخاب نخواهند داشت، بلکه رجحانهای گروه سیاسی حاکم آنها را شکل خواهند داد. گفتنی است که سازوکار بودجهریزی در هر کشور اعم از توسعهیافته و کمتر توسعهیافته در هرحال ساختی رانت جویانه دارد. میزان و شدت رانتجویی در بین جوامع فرق میکند و به ترتیبات نهادی حاکم بر هر جامعه ساختار سیاسی قدرت و ساختار نظام اداری یعنی در یک کلام نظام تدبیر آن جامعه بستگی دارد. این بدان معناست که در محیطهای نهادی شکننده وکمتر انعقاد یافته نظام تدبیر و در ساختهای سیاسی غیر مردمسالار و همچنین دارای نظام اداری فربه ناکارآمد، امکان هدایت خودسرانه منابع عمومی بودجه به سوی گزینههای غیر توافقی و ناسازگار با خواست و نیاز مردم بیشتر خواهد بود. در چنین نظام تدبیر و محیط سیاسی ـ نهادی، بودجهریزی دولتی ساز وکاری برای تسهیل فرآیند انتقال منابع عمومی بودجه ( شامل منابع مالی رانتیر ) به گزینههای مورد نظر گروههای همسود سیاسی شکل دهنده تیم سیاسی حاکم و پیروها یا حامیان آنها خواهد بود.
مبانی و اصول پایه بودجه دولت در نظام تدبیر کشور را قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول مختلف بیان کرده است (علاوه بر آن ساز وکار تهیه و تنظیم بودجه نیز در قوانین عادی معین شده است). در اصل 52، تهیه بودجه سالانه کل کشور و تسلیم آن برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی از وظایف دولت است. در اصل 53، تمرکز کلیه دریافتهای دولت در حسابهای خزانهدار کل پیشبینی شده و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب امکانپذیر اعلام شده است. در اصل 55، رسیدگی یا حسابرسی کلیه حسابهای دولتی و تضمین عدم تجاوز هزینهها از اعتبارات مصوب و تسلیم گزارش تفریغ بودجه هر سال و در دسترس عموم قرار دادن این گزارش، وظیفه دیوان محاسبات کشور است. در اصل 75، تصریح شده است که طرحها، پیشنهادها و اصلاحات نمایندگان در خصوص لوایح قانونی که به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینههای عمومی میانجامد، در صورتی قابل طرح است که طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید معلوم شده باشد. در اصل 80، گرفتن و دادن وام یا کمکهای بدون عوض داخلی یا خارجی از طرف دولت موکول به تصویب مجلس است. در اصل 126، رئیسجمهور مسئولیت امور بودجه را مستقیماً بر عهده دارد و میتواند اداره آن را به عهده دیگری بگذارد.
مراحل و اقدامات مختلف سازوکار تهیه و تنظیم بودجه هر سال (مکانیک بودجهریزی) از مرحله تهیه بخشنامه بودجه، ابلاغ بخشنامه، دستورالعملها و فرمها، نحوه تهیه پیشنهاد بودجه توسط دستگاههای دولتی، نحوه رسیدگی به بودجهها، نحوه تنظیم لایحه بودجه پیشنهادی، مراحل رسیدگی لایحه بودجه در دولت، زمان و نحوه تقدیم لایحه بودجه به مجلس، شکل و ساختار لایحه بودجه، نحوه رسیدگی به لایحه بودجه در کمیسیونهای مجلس و در جلسه علنی، نحوه مشارکت دولت در جریان رسیدگیها در کمیسیونها ودر مذاکرات بودجهای در جلسههای علنی، مجلس، زمانبندی رسیدگی به لایحه بودجه وتصویب آن در مجلس، نحوه ابلاغ بودجه توسط دولت، شیوه تخصیص اعتبارات بودجه، موافقتنامههای فعـالیـتهای هزینهای (جاری) و طرحهای تملک داراییهای سرمایهای (عمرانی) مراحل وساز وکارهای هزینه کردن توسط دستگاهها و نظارت و ارزیابی عملکردها، نحوه تأمین کسری بودجه و نحوه انطباق عملکردهای بودجهای با اولویتهای برنامههای 5 ساله تا تفریغ بودجه، اجزاء عمده نظام تبدیر بودجهریزی کشور است که در طول چندین دهه در سازمان برنامه و بودجه کشور و دولتهای مختلف ایران به تکامل رسیده است. قانون برنامه و بودجه (مصوب 1351) قانون محاسبات عمومی (مصوب 1366) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب 1382 و تنفیذ شده برای دوره برنامه چهارم توسعه) و قوانین برنامههای توسعه پنج ساله نیز اجزا دیگر نظام بودجهریزی کشور را مشخص کردهاند.
بودجهریزی در ایران مانند هر کشوری در جهان، متأثر از تعامل مستقیم و غیرمستقیم چهارگروه عمده اجتماعی است. طبق نظریه انتخاب عمومی این چهار گروه همواره میکوشند تا با تحت تأثیر قرار دادن فرآیند بودجهریزی و سیاستهای بودجهای، هدفهای خود را بیشتر برآورده کنند. آنها زمانی همسو با منفعت عمومی رفتار خواهند کرد که نهادها و محدودیتهای اساسی قانونی و مؤثری و نه محدودیتهای ارشادی و انذاری روی رفتارشان قرار داده شود و ضمانتهای اجرایی معینی در این خصوص تمهید شده و به اجرا گذارده شوند.
در نظام تدبیر کشور، رأی دهندگان یعنی تأمینکنندگان هزینهها، مردم کشورند که از طریق کارگزاران مقدم خود یعنی نمایندگانشان در مجلس شورای اسلامی، تنها مرجع قانونی تصویب بودجه دولت هستند. نهاد مجلس در ایران همچون سایر کشورهای نفتخیز خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA) به دلیل وجود درآمدهای سرشار نفت و گاز که به طور مستقیم عاید خزانه دولت میشود، از وظایف اصلی قانونگذاری، نظارت و نمایندگی فاصله میگیرد و بیشتر به یک نهاد مشورتی تبدیل میشود، ضمن اینکه وجاهت قانونی مصوبههای آن مشروط به تأییدیه شورای نگهبان است. سرازیر شدن درآمدهای نفت و گاز به خزانه دولت، نمایندگان مجلس را بعضا به تلاش برای اختصاص سهمی از منابع بودجه به حوزههای انتخابیه وادار میکند.
وجود درآمدهای سرشار نفت و گاز در ایران بدان معناست که وجود یک محیط معیوب و ناقص تدبیر تا وقتی که کالاهای عمومی را میتوان به جمعیت ارائه نمود، قابل استمرار خواهد بود، وضعیتی که آن را «فقدان مالیات، فقدان نمایندگی» نامیدهاند. وجود ثروتهای معدنی مانند نفت در یک کشور، ممکن است به خودی خود موجب شکست نظام تدبیر نشود ولی میتواند از شکلگیری و توسعه نهادهای تدبیر شایسته، ممانعت و یا آن را مشکل نماید.
در نتیجه، هر سال حجم عظیمی از ثروت ملی جامعه به صورت عایدات صادرات سرمایهنفتی، از طریق بودجهریزی برداشت میشود و در واقع حقوق مالکیت نسلهای آینده بر بخش مهمی از ثروت ملی سلب شده و صرف تأمین نیازهای عمدتا کوتاه مدت میشود. در هر صورت، هر چند ضعف یا فقدان نمایندگی رایدهندگان در فرآیند بودجهریزی را دولتها با اعطای یارانهها و پرداختهای انتقالی ممکن است ترمیم نمایند، به گفته نوت ویکسل اقتصاددان سوئدی: «این بیعدالتی محض است اگر فرد را مجبور به تحمل بخشی از بار هزینههای فعالیتی کنیم که منافع او را افزون نمیکند و یا حتی ممکن است با منافع او قاطعانه در تضاد باشد». به این گفته میتوان اضافه کرد که منابع بودجه باید از درآمد تلاش و کوشش زندگان جامعه و حقوق مالکیت آنها به صورت توافقی تأمین و برداشت شود. در نظام تدبیر کشور، گروه سیاسی حاکم یعنی شکلدهندگان هزینهها، همواره موقعیتی ارزشی برای خود قائل شدهاند و لذا در چارچوب نظریه انتخاب عمومی نمیتوان این انگیزه را تحلیل کرد.
بوکانن میگوید: « انتخاب یا اقدام افراد در بازار، پیشینهساز ارزشهای آنهاست بدون الزام به دخالت دادن یک معیار ارزیابی خارج از وجود آن افراد. او میگوید چنین برداشتی از «پیشینهسازی ارزش» را نمیتوان از بازار به قلمرو سیاست تعمیم داد، زیرا آن ساختار سازگار با انگیزه که در بازار وجود دارد، در سیاست تعبیه نشده است، به عبارتی دیگر، همتایی سیاسی برای دست نامریی آدام اسمیت وجود ندارد. او در نهایت میگوید: قوه مجریه و مقننه، هیچ کدام در حقیقت آن چیزی که تئوری حاکم القاء میکند، نیستند.
هیچ کدام از اینها آن ارگانهای خالص اجتماعی که به چیزی جز ارتقا سعادت عمومی نیاندیشند، نیستند و اعضاء مجلس نمایندگان در اکثر موارد همان اندازه به رفاه عمومی علامندند که موکلین و حوزههای انتخابی آنها ـ نه بیشتر و نه کمتر.
بوروکراتها یعنی هزینهکنندگان بودجه در نظام تدبیر کشورند که بار اصلی اجرای فعالیتهای جاری و طرحهای عمرانی را به عهده دارند و تنها در سطح بالای این گروه، در سیاستها و جهتگیریهای بودجه احتمالاً تأثیرگذارند. آنچه در این سطح مشهود است، گرایش شدید بخشی و بخشی نگری آنهاست که توسعه متوازن منطقهای و حوزههای موضوعی و غیر بخشی مانند فقرزدایی را دستخوش غفلت و کم توجهی نموده است.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
