رابطه جامعه باز و توسعه

جعفر خیرخواهان
سیاستگذاری- تا حد زیادی- به کیفیت نهادها ارتباط دارد و این واقعیت، نشان دهنده دشواری های موجود بر سر راه اصلاحات سیاستی و تغییرات ضروری در جهت بهبود وضع زندگی عموم افراد، به خصوص طبقه فقیر است.
اکثر سیاستمداران از طریق دانش عمومی و نیز از طریق شهودی، سیاست های خوب(یا «بهترین رویه ها») را می شناسند و اکثریت آنها، برای بهبود زندگی همه ساکنین کشور حسن نیت دارند. با این حال، چرا اکثر سیاستمداران «خوب» در نهایت به جانبداری، پافشاری یا تداوم در اجرای سیاست هایی می پردازند که به جای بهبود رفاه عمومی، منجر به تنزل آن می شود؟ یا به طور خلاصه، چرا سیاستمداران خوب، «سیاست های بد» را اجرا می کنند؟ قبل از آنکه توضیحی واضع تر برای این پرسش ارائه کنیم، بهتر است که به دو مثال از سیاستمداران خوب و سیاست های بد بپردازیم. اولین مثال، مربوط به یک کشور در حال توسعه است (که چون یکی از طرف های درگیر با بانک جهانی است، هویت آن را فاش نمی کنیم) در این کشور نرخ بی سوادی مردان و زنان به ترتیب 40 و 70 درصد بوده و از این نظر در گروه 25 درصد پایینی کشورهای دنیا قرار دارد، در حالی که تولید ناخالص داخلی سرانه آن در گروه 25 درصد بالایی کشورهای در حال توسعه است. سیاستگذاری آموزشی در این کشور، به رغم مخارج زیاد آن (6 درصد از کل GDP)، به وضوح «بد» است. این وضعیت نامناسب را می توان با ذکر چند ویژگی شرح داد:
الف) معلمان، در برابر وظایف خود پاسخگو نیستند و در بسیاری از اوقات در کلاس درس حاضر نمی شوند. به خصوص، در مناطق روستایی، معلمان، ساعات اندکی به تدریس می پردازند.
ب) بسیاری از مدارس بین ساعت 12 تا 3 بعدازظهر، تعطیل هستند و این وضعیت، حضور یافتن دانش آموزان در کلاس های هم صبح و هم بعدازظهر را که برای رسیدن به محل تحصیل، باید حدود یک ساعت پیاده روی کنند، غیرممکن می سازد.
پ) هزینه سربار زیاد است و به ازای هر دو نفر معلم، حداقل یک کارمند در وزارت آموزش و پرورش به کار مشغول است.
وزیر آموزش و پرورش این کشور سیاستمداری »خوب« و فردی با حسن نیت است که اطلاعات جامعی در مورد نقایص نظام آموزش و نیز در مورد شیوه های صحیح آن داراست. با این حال، شخص وزیر خود را در ایجاد تغییرات، با محدودیت مواجه می بیند، زیرا فشارهایی از طرف جناح های رای دهنده خاص- نظیر خدمات کشوری و اتحادیه صنفی معلمان- وارد می شود. مثال دوم به سیاست های آموزش عالی در اتحادیه اروپایی مربوط است. به استثنای چهار کشور (انگلستان، هلند، نروژ و سوئد)، شیوه تامین مالی در بخش آموزش عالی به زیان فقرا بوده است. زیرا سهم بیشتری از درآمدشان را به تامین هزینه های مذکور اختصاص می دهند که این وضعیت، منجر به انتقال منابع از قشر فقیر به قشر ثروتمند می شود. این کشورها، آشکارا به دنبال سیاست های بد رفته اند. اگر چه سیاستگذاران این کشورها- شبیه به همتایان خود در کشورهای در حال توسعه- از این روند آگاهی داشته و با حسن نیت، تمایل به تغییر آن دارند، ولی به خاطر واهمه از واکنش دانشجویان مرفه و والدین آنها، از اجرای چنین تغییری سرباز زده و دقیق تر بگوییم، توانایی انجام تغییر را ندارند.
در این مقاله ما به دنبال معرفی علل و پیامدهای حاصل از محدودیت های اصلاحات سیاستی در کشورهای در حال توسعه هستیم. یکی از مهم ترین دلایل اجرای سیاست های بد توسط سیاستمداران خوب در تمام کشورها- به خصوص کشورهای کم درآمد- آن است که ایشان با محدودیت های اجتماعی عمده ای در اجرای اصلاحات مواجه هستند. این محدودیت ها- که ما آن را «فضا برای مانور دادن» می خوانیم- از طریق میزان انسجام اجتماعی در یک کشور، ایجاد می شود. انسجام اجتماعی و فضا برای مانور دادن تعیین کننده کیفیت نهادها هستند که آن هم به نوبه خود، نقش مهمی در انتخاب و اجرای طرح های توسعه ای، به نفع طبقه محروم دارد.
انسجام اجتماعی یک کشور، شرط اساسی برای اعتمادسازی مورد نیاز در جهت اجرای اصلاحات است. به حساب آوردن تمام جمعیت یک کشور در تصمیم گیری ها، می تواند به ایجاد انسجام، کمک فراوان کند. شهروندان، باید به دولت اعتماد کنند. به دلیل آنکه زیان های اجتناب ناپذیر کوتاه مدت ناشی از اجرای سیاست با منافع بلندمدت آنان، جبران می شود، بنابراین می توانیم فرض کنیم که مهم ترین دستاوردهای توسعه ای (از جمله رشد اقتصادی) به احتمال زیاد در کشورهایی رخ می دهد که دارای انسجام اجتماعی بوده و در نتیجه آن انسجام، به وسیله نهادهای عمومی کارآمد، اداره می شوند.
انسجام اجتماعی و توسعه: یک چارچوب مفهومی
انسجام اجتماعی، یکی از لوازم توسعه است. بنابراین اگر آن را یگانه شرط لازم برای توسعه بدانیم، از پیچیدگی های مفهوم توسعه، به شکلی غیرمنصفانه غفلت ورزیده ایم. علاوه بر این، شاید انسجام اجتماعی، چیزی بیش از یک مفهوم تحلیلی نباشد که به ما کمک می کند تا تفکرمان را در مورد فرآیندهای پیچیده ای سازماندهی کنیم که منجر به انتخاب های سیاسی یا اجتماعی با تاثیرات مهم بر توسعه کوتاه مدت یا بلندمدت می شود.
انسجام اجتماعی، شکلی از ارتباط است که در آن گروهی از مردم (درون مرزهای جغرافیایی، مثلاداخل مرزهای یک کشور)، توانایی و مهارت برای تشریک مساعی را نشان می دهند که فضا برای تغییر را به وجود می آورد.
روابط افقی که مردم را به نمایندگان نهادهای عمومی (از قبیل پلیس، بانک ها و موسسات ترویج کشاورزی) متصل می سازد بسیار مهم هستند. همانطور که روابط عمودی که افراد از گروه های اقتصادی ـ اجتماعی و جمعیتی مختلف را به هم وصل می کند اهمیت دارند. با این حال، طبقه فقیر پیوندهای ارتباطی افقی و عمودی کمی داشته و تنها به ارتباطات محکم و ریشه دار خود (فامیل، دوستان و همسایگان) اتکا دارد، که با توسل به آن، سطح خطرپذیری و آسیب پذیری بالای خود را کاهش دهد (وولکاک 2000 و بانک جهانی 2000).
در تلاش برای فهم و تجزیه بهتر مفهوم انسجام اجتماعی از ابتدای بحث تاکید می کنیم از این واقعیت کاملاآگاه هستیم که برخی هواداران سیاسی با اهداف کوته بینانه و دستور کار حتی جدایی طلبانه، تاریخچه تاسف باری از استدلالات از شکل تحریک انسجام اجتماعی به عنوان مبنایی برای اقدامات خود داشته اند. علاقه به ایجاد حس وحدت ملی و «خلوص»، درگذشته منجر به پاکسازی های قومی شده است، پس مطمئنا نمی خواهیم بگوییم که انسجام اجتماعی مترادف با همگنی فرهنگی یا تحمل نکردن تنوعات فرقه ای است، بلکه کاملامعنایی خلاف آن مدنظر است. علاوه بر این نمی خواهیم- در اظهارنظری خام و سطحی ادعا کنیم که جوامع برخوردار از انسجام اجتماعی، همواره از نظم و هماهنگی برخوردار بوده و دچار مناقشات سیاسی نیستند. ما مفهوم انسجام اجتماعی را به کار می بریم تا بفهمیم که افراد مورد مطالعه- اعم از جامعه، شرکت یا کشور- تا چه حد در زمان بروز بحران یا در زدن فرصت ها، قابلیت همکاری با یکدیگر را داشته و این همکاری تا چه حد در شکل دادن به عملکرد آنها نقش دارد. اخبار پخش شده از CNN در هنگام بحران مالی 1997 در کره جنوبی، مثال شگفت آوری از انسجام اجتماعی را در عمل نشان می داد که مردم، در حال اشک ریختن با اهدای ثروت خانوادگی اعتقاد خود را به تاثیر کمک های ناچیز فردی، ثابت می کردند. جایی که چنین انسجامی در کار نباشد ـ نظیر اندونزی ـ واکنش به بحران کندتر بوده و موجب بروز بحران های سیاسی دیگر نیز می شود. بحران هایی از این نوع، شبیه یک بازی ورزشی نیست بلکه آنهایی که در کناره نظاره می کنند نیز گل های زمین بازی بر سرورویشان می پاشد. در نهایت اینکه تعمیق شکاف های اجتماعی به همه زیان می رساند. تحقیق ما، سررشته های اسرارآمیز توسعه را مشخص می کند. مثال ایرلند را در نظر بگیرید که از یک کشور فقیر عضو OECD به کشوری تبدیل شد که تولید ناخالص سرانه آن از انگلستان بیشتر شده است. علل این صعود کاملاواضح است: سیاست مالی مناسب به همراه سیاست های توسعه نیروی انسانی با احترام به قانون و روابط کارگری مسالمت آمیز در جامعه ای با فضای باز.
پس نیازمندیم که پس زمینه این توصیفات را ریشه یابی کنیم. زیرا خود آنها به ما در مورد چگونگی توفیق ایرلند در سازماندهی مناسب این سیاست های خوب چیزی نمی گویند. برعکس، آرژانتین را در نظر بگیرید که از کشوری ثروتمند- از نظر GDP سرانه در سال 1920- به کشوری در حال توسعه تبدیل شده است و دلیل اصلی آن، گزینه های ضعیف سیاست های اقتصادی بوده است. حالامی دانیم که سیاست های خوب، تا چه اندازه برای توسعه اهمیت دارند.
انسجام اجتماعی، نهادها و رشد
برای درک مفهوم انسجام اجتماعی، باید گامی به عقب برداشت و به مفهوم «محرومیت اجتماعی» و چهار دلیل عمده آن اشاره کرد. در بعد اقتصادی، محرومیت در درجه اول و بیش از همه به فقر مربوط است. اگر چه در بعضی موارد، محرومیت، علت فقر محسوب می شود، اما به طور کلی، در اکثر برداشت ها، نتیجه آن به حساب می آید. افراد بیکار، معمولااز قافله فعالیت اقتصادی باز می مانند و به این خاطر امکان دستیابی به دارایی و اعتبار را از دست می دهند. در اکثر کشورهای در حال توسعه، به خصوص در آفریقا، بیکاری بلندمدت موجب از بین رفتن قابلیت اشتغال مردم شده است. بعد دوم محرومیت، جنبه اجتماعی آن است: بیکاری، تاثیری فراتر از عدم کسب درآمد دارد و در اکثر جوامع، موجب تضعیف شدید موقعیت اجتماعی فرد بیکار می شود. این مساله در اقتصادهای در حال گذار، نگرانی های ویژه ای را ایجاد کرده است. از بعد سوم، یعنی بعد سیاسی، محرومیت هنگامی رخ می دهد که گروه های خاص (زنان، گروه های قومی، نژادی، مذهبی و به خصوص اقلیت ها) از دسترسی به حقوق خود محروم شوند یا در بروز مشکلاتی که اکثریت آن را تحمل می کنند، مقصر قلمداد شوند بعد چهارم به عنوان «حالات ناپایدار توسعه» شناخته می شود. این وضعیت به نوعی توسعه اطلاق می شود که بقای نسل های آینده را به خطر انداخته و آنها را از مزایای توسعه پایدار محروم می کند.
از نظر مفهومی، ارتباط بسیار نزدیکی بین انسجام اجتماعی و محرومیت اجتماعی وجود دارد و آن دو را می توان دو روی یک سکه دانست. با این حال، اشاره به محرومیت، به عنوان یکی از دلایل توسعه نیافتگی و موثر دانستن انسجام اجتماعی در توسعه، به خاطر فقدان انسجام در شناخت عواملی که موجب انسجام یک جامعه می شوند و نیز یکی انگاشتن اقتصاد و جامعه در دیدگاه های ارتدوکسی غالب کاری بس دشوار است. پرداختن به مساله محرومیت، تکرار این واقعیت است که اغلب اوقات، گروه های ناراضی یا به حاشیه رانده شده ای وجود دارند که وجود آنها موجب شکاف طبقاتی شده و مانعی بر سر راه توسعه و یکپارچگی ملی هستند. مثلا، در حالی که جوامع منسجم قادر به شناخت مشکلات آماده سازی اهداف و ابداع راهکارهایی برای دستیابی به این اهداف و به کار بستن این راهکارها هستند، در یک جامعه غیرمنسجم با همبستگی های مجزا، ممکن است باعث بروز شکاف های اجتماعی (فاصله طبقاتی) و قطعه قطعه شدن جامعه شده و اعتماد را- که ویژگی ضروری برای اقدام جمعی است را از بین ببرد. بذل توجه به خواسته های گروه های مجزا و وارد کردن آن خواسته ها با هم در یک دیدگاه کلی تر از جامعه، وظیفه خطیری است که برعهده سیاستمداران است.
مانسر اولسون توضیح می دهد که چگونه دولت هایی با منافع فوق فراگیر در راستای دستیابی به رفاه و ثروت برای آحاد جامعه، در رسیدن به توسعه، موفق تر از دولت هایی هستند که منافع کوته بینانه ای دارند. او اعتقاد دارد که یک دیکتاتور با ثبات، بهتر از دیکتاتور بی ثبات عمل کرده و یک دولت مردم سالار باثبات بهتر از هر دوی آنها کارایی دارد. بهتر از همه، یک دولت مردم سالار است که بازبینی و توازن و تضمین حاکمیت قانون در آن وجود داشته و قوانین به اندازه ای شفاف هستند که اکثریت نمی توانند اقلیت را از حقوقشان محروم کنند. در حال حاضر تمام ملل ثروتمند، در گروه اخیر قرار می گیرند. چندان دشوار نیست که مشاهده کرد، جوامعی که از نظر اجتماعی منسجم هستند به احتمال بیشتر دولت هایی می سازند که منافع کاملافراگیر در دستیابی به توسعه دارند.
توجه کنید که نه «ثبات» و نه «دموکراسی» به تنهایی برای دستیابی به توسعه، کفایت نمی کنند. یک دموکراسی ناپایدار، از آن جهت که دولت های فاقد دوراندیشی و متکی به عوامفریبی بر سر کار هستند، ممکن است به مصادره اموال و نقض قراردادها منجر شود، که برای سرمایه گذاران و پیمانکاران خطرآفرین است. حتی حکومت دیکتاتوری همراه با ثبات، طبق نظر اولسن، کافی نیست، زیرا قدرتمندترین دیکتاتورها نیز روزی ساقط شده یا می میرند و حکومت دیکتاتوری آنها دیر یا زود دچار بحران تعیین جانشین می شود.
در حوزه جهانی شدن، انسجام اجتماعی ما را قادر می کند تا فرآیند مداومی را بشناسیم که به موجب آن افراد و گروه ها از مشارکت در یک اجتماع وسیع تر بهره مند یا محروم شده اند. علاوه بر این، انسجام اجتماعی به معیار ارزش های مشترک یا به تمایل، امتناع یا بی تفاوتی در قبال مواجهه با چالش های مشترک اجتماعی نیز ارتباط دارد. این موارد به نوبه خود تحت تاثیر ترکیبی از عوامل متنوع، مثل قومیت، فرهنگ، مذهب، جنسیت، تحصیلات، طبقه اجتماعی، ناتوانی های جسمی و مشارکت در انتخاب است.