پیچیدگی بوروکراسی و ساده‌انگاری اجرائی

دکتر حسن سبحانی
هرچند در بحث از استقلال قوای سه گانه مقننه قضائیه و اجرائیه معمولا نظام اداری کشور معادل قوه اجرائیه فرض می شود لیکن در واقع نباید چنین باشد و ضرورت دارد در این فرض تاملاتی صورت گیرد تا برخی از ابهامات و سوبرداشت ها و به تبع آن تصمیمات نادرست مرتفع گردد و معیاری جهت ارزیابی روابط قوه اجرائیه با نظام اداری کشور فراهم آید.
1 ـ کشورهای مختلف به لحاظ تاریخی و در گذر زمان برخوردار از نوعی نظام اداری و یا بوروکراسی شده اند که حاصل تمهیدات تعاملات و مصلحت اندیشی های جمعی دولت ها و مجالسی بوده است که در کار بوده اند. این نظام های اداری متناسب با درجه توسعه یافتگی کشورها شرایط و کارآمدی و مختصات ویژه ای را بخود اختصاص می دهند بنحوی که هر قدر کشور پیشرفته تر باشد کارآئی نظام اداری و یا کارآمدی بوروکراسی آن بیشتر است و برعکس ناکارآمدی و کم کاری و حتی فساد اداری بیشتر در نظام های اداری کشورهای توسعه نیافته ملموس تر می باشد.
بوروکراسی بدین منظور بوجود می آید که برای انجام دادن امور دولت نیازمند به ابزار و امکانات و شیوه ها و راهبردهائی هستیم که در بوروکراسی خلاصه می شوند. به عبارت دیگر دولت ها صرفنظر از اینکه از چه حزب و جریان سیاسی به قدرت برسند برای تحقق وعده ها و آرمان ها و تمامی آنچه که بخاطر دولت شدن برعهده آن ها قرار می گیرد نیازمند ابزاری کارآمد کارشناس کم هزینه غیرسیاسی و آینده نگر هستند تا دغدغه های سیاستمداران را تحت الشعاع روش های مناسب مدیریت امور قرار داده و به تبع آن جامعه را در رسیدن به اهدافی که مردم برای آن تعیین می کنند از سرعت مناسب برخوردار سازند. براین اساس نظام اداری در یک کشور منطقا باید از خبره ترین کارشناسان و از جدیدترین و بهینه ترین روش های انجام کار و از کارآمدترین جریان مدیریتی بهره مند باشد و چنین نباشد که لزوما محلی برای شاغل شدن مردم و یا تجمعی برای مجموعه ای از کارکنانی شود که صرفنظر از بهره وری خویش تامین هزینه های زندگی خود را از آن مطالبه می نمایند. این نکته بدان معنی است که اگر اشتغالی هم از طریق نظام اداری حاصل می شود مقدمتا قصد ایجاد شغل در کار نبوده است و قوه اجرائیه بمنظور انجام امور جاری کشور در پی ایجاد نظام اداری کارآمدی بوده که برای بوجود آوردن و اداره بعدی آن ناچار به استفاده از نیروهای قابل و متناسب شده و بدین ترتیب کسانی اشتغال یافته اند.
اگر این نگاه به نظام اداری ایجاد شود در آنصورت خواهیم دید که در هر حوزه ای از بوروکراسی صاحبان تخصص های مرتبط اجتماع کرده اند و بهترین های نیروی انسانی جذب نظام اداری شده اند و اتلاف منابع در نظام اداری وجود ندارد. چنین نظام کارآمدی به تحقیق ابزاری مناسب و شیوه ای قابل دفاع است که در اختیار دولت ها قرار می گیرد تا بوسیله آن منویات و اهداف خویش را دنبال کنند.
2 ـ با کمال تاسف نظام اداری کشور نظامی انعطاف ناپذیر غیر کارآمد و هزینه بر و در عین حال گسترده و اشتغال آفرین است و هر چند کارشناسان و متخصصینی از رشته های مختلف و در مقاطع گوناگون تحصیلی در آن حضور دارند لیکن نحوه چینش و مدیریت آن بگونه ای است که بهره وری آن پائین و کارآمدی آن غیر مقبول می باشد. این بدنه رها شده و گسترده که بنظر می رسد افراد در آن قبل از آنکه اهداف خودشان را با اهداف بوروکراسی هماهنگ کنند تلاش می کنند و در عمل هم موفق می شوند که اهداف بوروکراسی را با اهداف خودشان تطبیق بدهند هرچند در طول همه برنامه های عمرانی پنجساله و هفت ساله از سال 1327 تاکنون هدف اصلاح بوده است لیکن نه تنها نتوانسته امور خود را اصلاح نماید (متاثر از توسعه نیافتگی این دوران ) بلکه بنظر می رسد در مقاطعی از مشکلات بیشتری هم بهره مند شده است . کسی از این مجموعه احساس رضایت کاری نمی کند درحالیکه این مجموعه است که باید اهداف دولت و مجلس را محقق سازد.
وقتی برنامه های پنجساله طراحی می شود و زمانی که بودجه به عنوان یک برنامه یک ساله بر آن است که بخشی از برنامه پنجساله را عملیاتی کند انتظار داریم چه نظامی این مهم را برعهده گیرد؟
بطور طبیعی پاسخ آن است که نظام اداری باید این بار را بردوش بکشد. حالا باید به این پرسش اندیشیده شود که آیا نظام اداری ما می تواند از عهده این رسالت های فراوان و پیچیده برآید؟
سئوال را بگونه دیگری مطرح می کنیم . فلسفه و رمز و راز عدم تحقق بسیاری از آمال و اهداف و طراحی های ما که در مجلس و دولت و حتی قوه قضائیه سازماندهی می شود و اتفاقا هزینه های بسیاری هم برای عملیاتی شدن آن ها صورت می گیرد چیست؟
آیا کسانی هستند که نمی توانند این تکالیف را انجام دهند و یا کسانی هستند که می توانند و نمی خواهند و در نتیجه در عین توانائی از انجام درست کار سرباز می زنند؟
معتقدیم که در مجموع پاسخ به این سئوال این است که بدنه بوروکراسی بخاطر ساختار غلط حجیم بودن مطابق شرح وظایف کار نکردن موازی کاری ها عدم ارتقا افراد و کارشناسان در سیستم مطابق ارشدیت هائی که دارند پاسخگو نبودن مجریان بخاطر عدم نظارت بایسته آن هائی که باید نظارت کنند و دهها عامل دیگر اصولا نمی تواند کارها را بدرستی انجام دهد. این سیستم است که ناکارآمد است و لزوما تک تک اشخاص چنین نیستند. اصلاح نظام اداری هم در همین نکته متمرکز است که باید شاکله اداری کشور بنحوی ساماندهی شود که برآیند عملکرد آن کارآمدی و تسهیل در امور اجرائی و تحقق اهداف مصوب و هزینه کم مدیریت اجرائی کشور باشد. پرواضح است که تا زمانی که دولت ها برای این معضل عمده چاره ای نیندیشیده اند بسیاری از تلاش ها و زحمات خود را به هدف نرسیده خواهند دید و بعضا احساس می کنند که امکانات ذهنی و فیزیکی خود را به درون چاهی از خواسته های اشباع ناپذیری می ریزند که هم آن امکانات به هدر می رود و هم اهداف تحقق نمی یابد. دولت ها باید به آسیب شناسی نظام اداری کشور اهتمام کنند و فراموش نکنند که آن ها در خدمت نظام اداری نیستند بلکه این نظام اداری است که باید بمثابه ابزاری مفید و کارآمد در خدمت ملت بزرگ ایران قرار گیرد; ابزاری که باید همواره به اتقان در عمل و صحت در روش و انعطاف برای کسب برترین های نیل به کارآئی بیندیشد و بدیهی است چنین ابزاری از آن جهت که دارای اهداف تعریف شده کلی و همچنین وظایف معین شده دقیقی است خیلی متاثر از دولت هائی که می آیند و می روند نخواهد بود. آسیب شناسی نظام اداری ایجاب می کند که روش های اصلاحی در آن حتی اگر به جراحی های دردناکی هم نیاز داشته باشد با استمداد از آحاد مردم صورت گیرد و جامعه را یکبار و برای همیشه از آفات هزینه های سرسام آور انسانی و فیزیکی رهائی بخشند.
3 ـ در فقدان آسیب شناسی عالمانه و درست و در حضور مصلحت جوئی های کوتاه مدت سخیف و کم عمق سیاسی نظام بوروکراتیک هزینه های بسیاری را متحمل شده و به دنبال آن هزینه های بسیاری را هم تحمیل کرده است . چه بسیار نیروهای انسانی قابل فهیم کارشناس و کارآمد که بخاطر سو برداشت دولت ها از بوروکراسی (که بر آن است نیروها در جای خود قرار گیرند) به بدنه نظام اداری وارد شده ولی هم موضوعیت کارشناسی خود را از دست داده و هم موجب آفات ناخواسته و هزینه های فراوان برای جامعه شده اند و چه بسا بسیار نیروهای کارشناس و متعهدی که در نظام بوروکراتیک کشور امکان ارتقا بواسطه ارشدیت های مکتسبه را داشته اند و به لحاظ منطقی و ذاتی نظام اداری چنانچه مسئولیت های مرتبطی را برعهده آن ها قرار می دادند می توانستند بخوبی آن هارا انجام دهند لیکن به دلیل دخالت علائق سیاسی در نظام اداری قربانی ذهنیت های غیرعلمی و جاه طلبی های توام با غرور و تکبر شده اند. نظام اداری ما بطور مستمر عرصه تجربیاتی از این قبیل است ; تجاربی که عین « ظلم » است چرا که « عدالت » به معنای آن است که امور و اشخاصی در جای خویش بکار گرفته شوند.
هرچند ما تغییرات در امور را مثبت تلقی می کنیم و بر آن هستیم که در نظام اداری ما گهگاه ایجاد تغییرات مطلوب است لیکن هر نوع تغییری باید در راستای تقویت بوروکراسی و برپائی عدالت در تصدی مناسب و از همه مهمتر ملاحظه بایسته های متناسب تغییرات با بدنه نظام اداری مرتبط و همچنین تکالیف و مسئولیت های محوله باشد. اعمال این تغییرات نیز متناسب با جایگاه نصب کننده و نصب شونده از اهمیت بسیاری برخوردار است . ممکن است تغییرات ضرورت یابد لیکن باید قبل از انجام هر کاری به ریشه ها و عوامل و بسترهای منجر به تولید ایده ای که تغییر را مفید ارزیابی می کند اندیشید و پس از آنکه اطمینان نسبی حاصل شد با توجه به واقعیات امور حاکم می توان شخصیت و تجربه و کارآموزی افرادی را فدای دستاوردهای احتمالی ناشی از تغییر کرد به آن مهم دست یازید در غیر اینصورت هرچند وزیر یا وزرائی جای خود را به دیگران می دهند و یا مدیری تغییر می کند لیکن چون بوروکراسی همچنان اهداف مناسب را در چنبره ناکارآمدی های خویش خورد و لگدمال می کند. اتفاق ولو اندکی هم نمی افتد الا اینکه نیروهای انسانی کشور در مسلخ فساد اداری و در آستانه بوروکراسی منحرف شده از کارآمدی قربانی می شوند اما علت العلل همچنان در سایه روشن ابهامات سیاسی و پیچیدگی های سیستم مخفی میماند و چون بعضا جایگزینی نیروها با افراد غیرمتناسب تری به لحاظ سنخیت با بوروکراسی صورت می گیرد در عمل نظام اداری فرصت تخریب و حمله بیشتری را به اهداف حاکمیت پیدا می کند و این سرنوشت محتوم ساده انگاری است.