بزرگترین بنگاه اقتصادی کشور همچنان فاقد اساسنامه قانونی و معتبر است. شاید این خبر به علت تکرار هرساله در محافل رسانهای کمی عادی جلو کند، اما یکبار دیگر شاهد بودیم که آخرین مهلت چندباره برای ارائه اساسنامه شرکت ملی نفت ایران با پایان خردادماه تمام شد و هیچ تلاش تأثیرگذاری برای تدوین اساسنامه جدید صورت نگرفت.
این اساسنامه که میبایست بر اساس ماده سه لایحه قانونی هفتم آبان 1358شورای انقلاب حداکثر ظرف شش ماه و همچنین بر اساس تبصره یک ماده چهار قانون نفت مصوب 9 مهر 1366، حداکثر ظرف مدت زمانی یکسال به مجلس ارایه میشد، یکبار دیگر بهدلایلی نامعلوم با پایان زمان تعیین شده، به بهارستان نرسید تا اتفاقات زنجیرهای چند سال اخیر و تأخیر و تعلل معنادار سه دههای در تدوین و تصویب اساسنامه وزارت نفت این شائبه را به یقین تبدیل کند که دستهای پنهان و آشکار مافیای نفتی مانع از تصویب اساسنامه برای بزرگترین بنگاه اقتصادی کشور است.
بنگاه اقتصادی بیاساسنامهای که سالانه 130 میلیارد دلار تنها ارزش نفت و گاز استخراجی آن است. اما بهراستی این تأخیر و تعلل 30 ساله با کدام منطق عقلی و قانونی قابلتوجیه است؟ برای رسیدن به این پاسخ بهتر است به بازخوانی این پرونده بنشینیم .
سجل احوال قانونی نفت
نخستین قانون نفت به ایام پس از واگذاری انحصاری امتیاز استخراج و بهرهبرداری از نفت ایران بهصورت غیرقانونی به «ویلیام ناکس دارسی» در دوره قاجار، برمیگردد. این قانون که به قانون ملی شدن صنعت نفت ایران مشهور است، مشتمل بر یک ماده و دو تبصره و تصمیم متحده کمیسیون نفت بود که در تاریخ 29 اسفند 1329 خورشیدی به تصویب مجلس شورای ملی و مجلس سنای وقت ایران رسید.
بهدنبال تأسیس شرکت ملی نفت ایران، دومین قانون نفت که میتوان آن را دستورالعمل چگونگی اجرای قانون ملی شدن صنعت نفت دانست، در 9 ماده در اردیبهشت 1330 با تلاش دکتر «محمد مصدق» به تصویب میرسد. موضوع این لایحه، چگونگی خلع ید استعمار انگلستان و همچنین فروش نفت به قیمت عادلانه بینالمللی بود.
بعدها در پنجم آذر 1331 خورشیدی، از دستورالعمل قانون مجازات اخلال گران در صنایع نفت ایران، با اضافاتی اساسنامه شرکت ملی نفت ایران متولد میشود و در 25 دیماه این سال، قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران را تشکیل میدهد.
این اساسنامه که اولین چهارچوب کاری صنعت نفت ایران پس از ملی شدن نفت در ایران بهحساب میآمد، در قالب 9 فصل و 62 ماده، همه اختیارات شرکت نفت ایران - انگلیس را به شرکت ملی نفت ایران منتقل کرد و تصدی تمامی فعالیتهای بالادستی و پاییندستی نفت و گاز ایران را در حوزه وظایف این شرکت قرار داد.
در سال 1333 خورشیدی، با اعمال تغییراتی در اساسنامه مذکور که توسط مجلس سنا و شورای ملی انجام شد، دو رکن شورای عالی و هیئت عالی بازرسی به ارکان شرکت ملی نفت ایران اضافه شد. اما این پایان ماجرا نبود. سومین مانیفست نفتی ایران، قانون مجازات اخلالگران در صنایع نفت بود که در 19 ماده در مهر 1336 به تصویب رسید و وزارت دادگستری و وزارت جنگ، مأمور اجرای آن شدند.
سه سال بعد یعنی در سال 1339 درخواست دولت مبنی بر افزایش اختیارات شرکت نفت در بخش چگونگی روابط مالی با دیگر سازمانها و بهویژه گمرک، سبب میشود تا اصلاح اساسنامه شرکت نفت توسط مجلس وقت بار دیگر در دستور کار قرار گیرد.
بر این اساس، تغییر ترکیب مجمع عمومی صاحبان سهام، گسترش اختیارات اعضای هیئت مدیره، تغییر ترکیب شورای عالی و ورود دادستان کل دیوانعالی کشور، معافیت گمرکی شرکت نفت بهطور کامل و همچنین انتصاب وزیر دارایی بهعنوان رییس شورای عالی از مهمترین موارد تصمیمات اصلاحی بود که در آن دوره زمانی در اساسنامه شرکت ملی نفت ایران اعمال شد.
در سال 1347 «عبدالله ریاضی» رییس فراماسونر و روتارین مجلس شورای ملی وقت، قانون اساسنامه جدیدی را به دولت ابلاغ میکند. اساسنامه جدید در قالب 64 ماده و 58 تبصره تنظیم شده بود که در آن تعریف جدید سال مالی، اختصاص سالانه 2 درصد از درآمد کل شرکت نفت به حساب ذخیره عمومی، تعریف سود ویژه برای شرکت نفت، تعریف روابط مالی شرکت نفت با خزانهداری کل کشور، ممنوع شدن فعالیتهای سیاسی کارکنان صنعت نفت، لزوم توجه به تولید بهینه و صیانتی و افزایش اختیارات هیئت عالی بازرسی به چشم میخورد.
چهارمین قانون نفت ایران مشتمل بر 30 ماده در مرداد 1353 به تصویب میرسد. سه سال بعد در خرداد 1356 پنجمین قانون نفتی، یعنی قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران در 67 ماده به تصویب میرسد و از حیث اختیارات نفتیها، تغییرات زیادی میکند. اعتبار این اساسنامه به نص ماده 66 تا زمانی تعیین میشود که به موجب قانون فسخ نشده باشد.
از مهمترین موارد اضافه شده در این سال در اساسنامه میتوان به مواردی چون موضوع تمرکز بیشتر شرکت نفت در فعالیتهای میاندستی و پاییندستی و به تبع آن، تغییر اساسنامه شرکتهای ملی گاز و شرکت صنایع پتروشیمی، ترکیب مجامع و روابط مالی این دو شرکت با شرکت نفت و تغییر در ترکیب مجمع عمومی نمایندگان صاحب سهام شرکت نفت اشاره کرد.
همچنین در اساسنامه جدید، نمایندگان صاحب سهام در شرکت ملی نفت ایران، نخستوزیر، وزیر اقتصاد، وزیر نیرو، وزیر صنایع، وزیر کار، رییس سازمان برنامه و بودجه و یک وزیر دیگر به انتخاب نخستوزیر معین میشوند. مراتب پنجگانه فوقالذکر که مورد اشاره اجمالی قرار گرفت، سجل احوال قانونی شرکت ملی نفت تا پیش از پیروزی انقلاب اسلامی بود.
نفت پس از پیروزی انقلاب
با پیروزی انقلاب اسلامی در بهمن 1357و تصمیم شورای عالی انقلاب، معادلات مدیریتی نفت تغییر یافت. نخستین حکم مقنن پس از پیروزی انقلاب اسلامی در حوزه نفت، در تبصره 38 قانون بودجه سال 1358 وضع شد که موضوع آن عملا حکم واریز درآمدهای نفت به خزانهداری کل کشور را داشت.
در هشتم مهر 1358، بر اساس لایحهای قانونی وزارت نفت تأسیس میشود. به موجب ماده یک این قانون، کلیه وظایف وزیر امور اقتصادی و دارایی در امور نفت، گاز و پتروشیمی به وزیر نفت واگذار شد. وزیر نفت، رییس هیئتمدیره سه شرکت ملی نفت، گاز و صنایع پتروشیمی و شرکتهای تابعه شد و هفت روز پس از تشکیل وزارت نفت، لایحه قانونی تخصیص معادل یک روز درآمد حاصل از صادرات نفت برای فعالیتهای عمرانی استانها از سوی این شورا بهعنوان نخستین مأموریت به وزارت نفت در قامت جدید ابلاغ شد.
دومین حکم مقنن پس از انقلاب، لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت است که در هفتم آبان 1358 توسط شورای انقلاب مصوب میشود. در ماده سه این لایحه قانونی، شورای انقلاب مهلتی شش ماهه به وزارت نفت میدهد تا سازمان، تشکیلات آییننامههای خود و شرکتهای تابعه را تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند. ولی از این تاریخ تاکنون بیش از 30 سال است که مهلت شش ماهه به 368 ماه رسیده، بدون آنکه اساسنامهای در کار باشد.
19 اسفند 1358 بار دیگر وزارت نفت مکلف میشود ظرف مدت سه ماه، اساسنامه سه شرکت اصلی خود را به مجلس ارایه کند. با پایان این ضربالاجل، در خرداد 1359، بار دیگر در لایحه قانونی متمم لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت، مسئله اساسنامه مورد تأکید قرار میگیرد، اما هیچ تلاشی برای تهیه اساسنامه صورت نمیگیرد. نکته قابلتأمل در این میان، تمدید اعتبار اساسنامههای فعلی شرکت ملی نفت در مواد سه و چهار این لایحه، بدون توجه به مهلت شش ماهه است که بسیار سئوالبرانگیز میشود.
مجلس شورای اسلامی دو سال بعد، در اسفند 1361 اینبار با لحنی تندتر «قانون الزام دولت جهت تنظیم لایحه قانونی نفت» را به تصویب میرساند و اینبار مهلتی چهارماهه به دولت میدهد تا اساسنامه شرکت نفت را ارایه کند که باز هم اتفاقی رخ نمیدهد.
نهم مهر 1366 قانونی موسوم به قانون نفت در 12 ماده تصویب میشود و توسط علیاکبر هاشمی رفسنجانی، رییس وقت مجلس به دولت ابلاغ میشود. براساس این قانون، وزارت نفت تمامی مسئولیتهای حاکمیتی شرکت ملی نفت را بر عهده میگیرد. در تبصره ذیل ماده چهار آن مرجع تصویب، اساسنامه شرکتهای نفت، گاز و پتروشیمی از دولت به مجلس تغییر مییابد و وزارت نفت مکلف میشود با قید مهلتی یکساله آن را جهت تصویب به مجلس ارائه کند.
19 سال بعد، مجلس شورای اسلامی در جزو 10 بند (د) تبصره 11 قانون بودجه سال 1384، بار دیگر به دولت تکلیف میکند که حداکثر تا پایان خرداد 1384 اساسنامه شرکت نفت را جهت تصویب به مجلس ارائه دهد. اما اینبار نیز مهلت سپری میشود و خبری از تدوین و ارائه اساسنامه نمیشود و هیچکس نه شرکت ملی نفت، نه وزارت نفت و نه دولت را به این دلیل که چرا حکم قانون با سپری شدن مهلت داده شده به اجرا در نیامده است، مؤاخذه نمیکند!
سال 1385 بار دیگر دولت مکلف میشود براساس جزء 9 بند (ه) تبصره 11 قانون بودجه 1385، اساسنامه شرکت ملی نفت را تا پایان خرداد همان سال به مجلس برای تصویب ارائه کند. ولی باز داستان تکراری سالهای گذشته تکرار میشود و سال 1385 نیز به پایان میرسد و هیچ اتفاقی نمیافتد! این رویداد تلخ و قابلتأمل، در سالهای 1386، 1387، 1388 و 1389 عینا تکرار میشود و مجلس در قانون بودجه، دولت را مکلف میکند تا اساسنامه شرکت نفت را تا پایان خرداد این سالها به مجلس ارائه کند؛ اما باز....
یک سئوال بیپاسخ
بیش از 30 سال از تاریخ تصویب لایحه قانونی شورای انقلاب و 23 سال از تاریخ تصویب قانون نفت در مجلس شورای اسلامی میگذرد. در این مدت زمانی، با وجود روی کار آمدن چند دولت، آن هم با سلایق سیاسی و اقتصادی متفاوت و گاه متضاد، همچنان مجلس شورای اسلامی در انتظار نافرجام وصول اساسنامه شرکت ملی نفت ایران است.
بهراستی علت این تأخیر سه دههای چیست؟ چه دستهای پنهان و آشکاری و با چه انگیزهای علیرغم الزام دولت به ارائه اساسنامه همچنان مانعتراشی میکند؟ آیا میتوان نقش مافیای قدرتمند نفتی را در تأخیر ارایه اساسنامه شرکت ملی نفت رد کرد؟
مافیای نفتی برای توجیه اقدام غیرقانونی ارائه نشدن اساسنامه همواره اعلام می کنند که سالهاست اقدامات در این وزارتخانه با توجه به اساسنامه پیشین صورت می گیرد و طی این مدت مشکلی بهوجود نیامده است. این در حالی است که چنین استدلال هایی اساسا نادرست است و یکی از عللی که وجود اساسنامهای جدید برای فعالیت وزارت نفت را ضروری ساخته، سوءاستفادههای چندین و چند سالهای است که در مسیر فعالیتهای وزارت نفت و به سود مافیای نفتی شکل گرفته است.
اساسنامه فعلی شرکت ملی نفت ایران بسیار قدیمی است و نکاتی در آن لحاظ شده است که بهزعم صاحبنظران، میتواند به خدشه دار شدن منافع ملی و بخشی نگری به درآمد نفت منجر شود و به صنعت نفت ایران نیز آسیب برساند و حتی آن را در ردیف گروههای سیاسی قرار دهد.
اساسنامه فعلی از دو منظر، دارای ایرادی جدی است: نخستین ایراد آن، مشخص کردن موضوع مالکیت و حاکمیت بر منابع نفتی ایران است. طبق این اساسنامه، حاکمیت و مالکیت نفت متعلق به وزارت نفت است! و طبق نظر کارشناسان، این نگرانی از ایراد مذکور وجود دارد که قبضه شدن منابع نفتی در یک وزارتخانه احتمال سوءاستفادههایی را در پی دارد و منتقدان این بند اساسنامه معتقدند که نفت به معنای واقعی «ملی» نشده است.
این در حالی است که منابع نفت و گاز کشور جزو انفال و ثروتهای عمومی است و کلیه تأسیسات و تجهیزات و داراییهای وزارت نفت و شرکتهای تابعه متعلق به ملت ایران است. بدیهی است که بر اساس اصل 45 قانون اساسی این ثروت ملی میبایست بهصورت شفاف و دقیق مورد نظارت و پایش ملی قرار گیرد.
این در حالی است که بر اساس اساسنامه سال 1356 و بهدلیل وجود اختیارات بسیار گسترده در دولت و وزارت نفت، دولتها به دلیل فشار برخی عوامل پنهان و آشکار مافیایی تاکنون تمایل نداشتهاند این منبع بزرگ مالی را در تیررس نهادهای نظارتی قرار دهند.
دومین ایراد به اساسنامه فعلی، نحوه تعامل رییس جمهوری بهعنوان بالاترین مقام سیاسی کشور با موضوع نفت است که ظاهرا حضوری تشریفاتی دارد و هرچند رییسجمهوری با انتصاب وزیر نفت بهطور طبیعی قدرت حضور در عرصه نفت را دارد، اما عوامل دیگری در تصمیم گیری رییس جمهوری، به این حضور، جنبه تشریفاتی بخشیده است.
هماکنون علیرغم آنکه تمام قراردادهای نفتی و خارجی باید به تصویب مجلس برسد، بهدلیل نبود اساسنامه ، این اصل قانونی رعایت نمی شود و بخش قابلتوجهی از معاملات وزارت نفت هنوز برای مجلس آشکار نیست. بهعبارت دیگر، مجلس شورای اسلامی و هیچ دستگاه نظارتی اطلاعات کاملی از کمیت و کیفیت قرارداد های نفتی ندارد. از سوی دیگر، تمامی افرادی که خارج از شرکت ملی نفت در صدد همکاری یا ارائه خدمتی به این سازمان هستند، همگی بر اساس عرف و بدون اساسنامه عمل می کنند که این امر شائبه برخی بیقانونیها را تقویت کرده است.
نظارت بر درآمد و مخازن نفتی بهعنوان یک ذخیره چندین نسلی، باید در اختیار بیت المال و مجموعه حاکمیت باشد و نه دولت ها که در تلاطم گروههای سیاسی واقع می شوند. همچنین درآمد های حاصل از توسعه صنایع ملی نفت باید وارد خزانه دولت شود و حتی یک ریال آن هم نباید صرف مخارج غیرضروری شود و این هزینهها باید تحت نظارت دولت باشد. این در حالی است که نبود یک اساسنامه متناسب با شرایط روز سیاسی و اقتصادی ایران چنین موضوعی را ممکن نساخته است.
در هر صورت، اینگونه بهنظر میرسد که دیگر زمان آن فرا رسیده است تا داستان اصلاح اساسنامه شرکت ملی نفت ایران به سرانجامی برسد و با تصویب آن در مجلس شورای اسلامی، بسیاری از مشکلات موجود در رابطه مالی دولت و وزارت نفت مرتفع شود و نظارت مجلس و نهادهای نظارتی بر عملکرد این وزارتخانه نیز تسهیل یابد. اما آیا دستهای پنهان و آشکار مافیای نفتی اجازه چنین کاری را خواهد داد؟!