قانون اساسی و سیاستگذاری خارجی
از لحاظ قانون اساسی مهمترین نهادهای مسئول و مرتبط با امر سیاست خارجی و امنیت ملی در آمریکا عبارتند از: ریاستجمهوری و کنگره که در درون هر کدام از آنها نیز بخشهای متعددی در زمینه چگونگی تصمیمگیری و اجرای سیاست خارجی نقش ایفا میکنند و یا به طور غیرمستقیم بر سیاست خارجی تأثیر میگذارند. در کنگره، کمیتههای سیاست خارجی و دفاعی مجالس سنا و نمایندگان و در زیرمجموعه دولت، رئیسجمهور، مشاور امنیت ملی و شورای امنیت ملی، وزارتخانههای امور خارجه و دفاع و سازمان سیا از مهمترین نهادهای تأثیرگذار در امر سیاست خارجی آمریکا هستند. اما گاهی برخی نهادها و سازمانهای دیگر نیز نقش موثری ایفا میکنند مانند وزارت کشاورزی، وزارت صنایع و یا وزارت بازرگانی و کمیتههای مربوطه در کنگره، بهویژه زمانی که روابط گسترده صنعتی و تجاری با کشور مورد نظر وجود داشته باشد. بهطور کلی نهادهای متعددی در امر سیاستگذاری خارجی دخیل هستند. هر چند این رئیسجمهور است که حرف آخر را در سیاست خارجی خواهد زد، اما چون که صد آمد نود هم پیش ماست. زمانی که یک سیاست خاص روند طولانی تصمیمسازی را طی میکند نباید انتظار داشت که رئیسجمهور با وجود اختیارات قانونی که دارد آن را نادیده بگیرد.
نظام انتخاباتی آمریکا و سیاستگذاری خارجی
اگر نظام انتخاباتی آمریکا را نیز به همراه ترکیب فوق در نظر آوریم متوجه میشویم که روند سیاستگذاری خارجی در آمریکا بسیار پیچیده است. برای نمونه زمانی که ریاست جمهوری از یک حزب به حزب دیگر منتقل میشود تقریباً اکثر مقامات عالیرتبه در دستگاه بوروکراسی و از جمله در نهادهای دخیل در امر سیاستگذاری خارجی تغییر میکنند و ناگهان مسئولیت اجرای سیاست خارجی در دست کسانی قرار میگیرد که ممکن است آشنایی کافی با مشکلات و چالشهای رویاروی این کشور و تجربه کافی برای مقابله با آنها نداشته باشند. این زمانی است که مسئولان جدید به سرعت منصوب شوند ولی معمولاً روند انتقال مسئولیت چند ماهی به طول میانجامد.
سوال اصلی
حال اگر داعیههای توهمآمیز آمریکا برای رهبری جهان و حضور و نفوذ این کشور در گوشه و کنار جهان را در نظر آوریم باز هم بر پیچیدگیهای فوق افزوده میشود، چراکه تدوین استراتژی خارجی کشوری با حوزه منافع ملی وسیع در سطح جهان به پختگی، مهارت و اطلاعات زیادی نیازمند است. حال این پرسش مطرح میشود که چگونه افرادی که ممکن است از آشنایی و تجربه کافی در امر سیاستگذاری خارجی برخوردار نباشند، سیاست خارجی کشوری را اداره میکنند که در بخش اعظم جهان حضور و نفوذ دارد و توهم رهبری جهان را میپروراند؟ بهعبارت بهتر چگونه نظام سیاستگذاری متغیر و پیچیده فوق میتواند بهگونهای عمل کند که جایگاه این کشور را به عنوان بزرگترین قدرت جهان حفظ کند و باوجود تمامی تغییرات در سطوح تصمیمگیری، سیاست خارجی آن از نوعی تداوم و ثبات برخوردار باشد؟
پاسخ اول: ثبات نسبی در دستگاه بوروکراسی
یکی از پاسخهایی که ممکن است به این پرسش داده شود وجود ثبات نسبی در دستگاه بوروکراسی است. هر چند ثبات دستگاههای بوروکراتیک میتواند در تداوم و ثبات سیاست خارجی موثر باشد، اما تجربه نشان میدهد که بخشهای اداری و کسانی که در این بخشها فعالیت میکنند عمدتاً با مسائل روزمره سروکار دارند و فرصت کافی برای توسعه یک تفکر استراتژیک و درازمدت که به تداوم سیاست خارجی و تغییر به موقع آن و تأمین منافع میانمدت و درازمدت کشور بینجامد، در اختیار ندارند. هر چند که آنها ممکن است از اطلاعات خام زیادی برخوردار باشند که به دلیل محرمانه بودن، دیگران از آنها محرومند. اما برای نمونه حتی درخصوص خود شخص رئیسجمهور آمریکا به عنوان مسئول اصلی سیاست خارجی آمریکا گفته میشود که برنامه ملاقاتها، سفرها و فعالیتهای وی از بدو ورود به کاخ سفید تا چهار سال بعد تقریباً به طور کا��ل پر است. لذا وی حتی اگر تجربیاتی نیز در زمینه سیاست خارجی داشته باشد، اما تنها مسئول سیاست خارجی نیست و فرصت کافی برای مطالعه، تفکر و تعمق در این زمینه نخواهد داشت. همین امر در مورد سایر نهادها و بخشهای اداری نیز صادق است.
پاسخ دوم: وجود نظام دوحزبی
دلیل دیگری که برای علت تداوم سیاست خارجی آمریکا ممکن است ذکر شود وجود نظام دو حزبی این کشور است. وجود نظام دو حزبی سبب میشود که تعداد آرا و عقاید به دو گروه کلی کاهش یابد و این امر میتواند عاملی برای عدم تغییرات سریع و شدید در سیاست خارجی باشد. اما بررسی سیاست خارجی آمریکا و مقایسه دیدگاههای دو حزب نشان میدهد که عملاً نوعی اجماع نظر میان دو حزب درخصوص مهمترین موضوعات سیاست خارجی وجود دارد و این امر خود این پرسش را بهدنبال دارد که این اجماع نظر چگونه حاصل شده است؟
جواب صحیح: محافل فکری و موسسات پژوهشی
هر چند دلایل دیگری نیز میتوان برای تداوم و ثبات در عین تغییر و تحول در سیاست خارجی آمریکا ذکر کرد، اما مهمترین دلیل آن را باید در وجود محافل فکری فعال در این زمینه جستوجو کرد؛ محافلی که در آمریکا از آنها به عنوان «Tink tanks» یاد میشود و چنانکه خواهیم دید این محافل در کنار سایر نهادهای تولید فکر و اندیشه نقش قوه چهارم و یا قوه فکریه(در کنار قوای مقننه، مجریه و قضائیه) را در جامعه آمریکا بازی میکنند.