(روزنامه شرق – 1395/09/30 – شماره 2755 – صفحه 8)
* با آنکه در معنای تجمیع بیمه‌ها بسیار گفته شده و نقدهای بسیاری هم به آن شده است، شاید توضیح‌های اولیه‌ای برای بررسی نقدها و دفاع‌ها نیاز باشد. در موضوع تجمیع بیمه‌ها، قرار است چند صندوق بیمه‌ای و با چه هدفی تجمیع شوند؟
** ببینید، درحال‌حاضر نزدیک به ٢٤ صندوق بیمه‌ای و درمانی در ایران وجود دارد که بیشتر اینها، تعهدات بلندمدت یعنی بازنشستگی را بر عهده دارند و برخی از اینها به عنوان یک تعهد کوتاه‌مدت به افراد تحت پوشش خود به‌طور مستقیم و غیرمستقیم درمان ارائه می‌دهند.
* خب، وزن هر یک از اینها چقدر است و دعوایی که با عنوان تجمیع بیمه‌ها پیگیری می‌شود، برای چیست؟ آیا می‌توان بدون جهت‌گیری خاصی هدف تجمیع این صندوق‌ها و نقطه تمرکز موضوع تجمیع را پیگیری کرد؟
** براساس گزارش‌های رسمی، ضریب نفوذ بیمه صندوق تأمین اجتماعی ٤٦ درصد است؛ یعنی ٤٦ درصد جمعیت کل کشور تحت پوشش این صندوق قرار دارد. این ضریب نفوذ در صندوق بازنشستگی کشوری حدود هفت درصد و در صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح ٦,٥ درصد است. حدود ٢٠ درصد از جمعیت تحت پوشش بیمه و بازنشستگی صندوق روستاییان و عشایر است. بنابراین نزدیک به ٨٠ درصد جمعیت واجد شرایط، تحت پوشش این چهار صندوق بزرگ عمومی هستند و سهم صندوق‌های بازنشستگی اختصاصی هم از کل جمعیت کشور حدود 3/1درصد است.
* اگر بخواهیم وضعیت مالی این صندوق‌ها را بررسی کنیم، هر کدام از اینها چه شرایطی دارند؟
** بررسی‌ها نشان می‌دهد بیشتر صندوق‌های اختصاصی که در سال‌های گذشته از سوی دستگاه‌ها و نهادهای مختلف ایجاد شده‌اند تقریبا به‌شکل کامل در یک وضعیت نامتعادل قرار دارند و هرساله بخش مهمی از درآمدهای این صندوق‌ها به شکل مستقیم یا غیرمستقیم از سوی دولت یا نهادهای مربوطه پرداخت می‌شود. برای نمونه می‌توان به صندوق بازنشستگی فولاد اشاره کرد. تا زمانی که هزینه‌های آن به وسیله منابع و کارخانجات فولادی تأمین می‌شده است این کسری‌ها و ناپایداری‌ها کتمان می‌شد اما زمانی که در راستای خصوصی‌سازی این شرکت‌ها دست از تعهدات خود برداشته‌اند ورشکستگی آشکار شد و آن را تبدیل به یک معضل اجتماعی کرده است.
آنچه معیار و شاخصی برای ورشکستگی این صندوق‌هاست، شاخصی است که سازمان بین‌المللی کار و اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی آن را تعریف کرده و با عنوان «نسبت پشتیبانی» شناخته می‌شود. این نسبت یعنی چه تعداد بیمه‌شده، حق بیمه پرداخت می‌کنند و در قبال آن، چه تعداد برخوردار هستند. این معیاری است که می‌تواند محک بزند صندوق‌های بازنشستگی از نظر اداره‌کردن خودشان در چه وضعیتی هستند. در اقتصاد بحثی به نام «تعادل منابع و مصارف» وجود دارد. این بحث در بنگاه‌داری امری مثبت است؛ یعنی وقتی منابع و مصارف به تعادل می‌رسد، به دنبال آن می‌تواند در‌آمدها از هزینه‌ها پیشی گیرد اما این مقوله در صندوق‌های بیمه‌ای تعریف دیگری دارد. در این صندوق‌ها این تعادل، یعنی به‌هم نزدیک‌شدن منابع و مصارف که درواقع زنگ هشداری برای صندوق‌های بیمه‌ای است.
* چرا؟
** چون اگر مصارف صندوقی از منابعش پیشی گیرد، یعنی قادر به انجام تعهدات خود نیست و دولت‌ها باید به عنوان تضمین‌کننده به کمکشان بشتابند. نسبت پشتیبانی تقریبا در مجموع صندوق‌های اختصاصی حدود یک‌و‌یک‌دهم است؛ یعنی یک نفر حق بیمه پرداخت می‌کند و در قبال آن یک نفر برخوردار می‌شود. تجربیات جهانی می‌گوید اگر این نسبت از عدد پنج تنزل پیدا کند، یعنی نسبت پنج نفر پرداخت‌کننده حق بیمه و برخورداری یک نفر، علائم ورشکستگی در این صندوق‌ها پدیدار می‌شود.
* خب، آیا محاسبه شده است اعداد نسبت پشتیبانی برای صندوق‌های بیمه‌ای کشور در چه مرزی هستند؟
** نسبت پشتیبانی در صندوق‌های اختصاصی حدود یک‌و‌یک‌دهم است اما موضوع اصلی را حول چهار صندوق عمومی قرار می‌دهیم. در سازمان تأمین اجتماعی اگر بدهی‌های دولت به عنوان تعهد در نظر گرفته شوند، یعنی فرض کنیم دولت متعهد است هرساله تعهد خود را در قبال سازمان انجام دهد براساس اصول حسابداری، نسبت پشتیبانی در تأمین اجتماعی در بهترین حالت بین ٥,٨ تا شش است. اگر بخواهیم نقدی این نسبت را حساب کنیم، یعنی تعهدات دولت را از محاسبه خارج کنیم عددی در آستانه پنج به دست می‌آورید، سازمان تأمین اجتماعی با پیشي‌گرفتن مصارف بر منابع روبه‌رو شده است. درست به‌همین‌دلیل است که سازمان تأمین اجتماعی در چند سال آخر تحت عنوان کمبود نقدینگی، از بانک‌ها استقراض کرده یا شرکت سرمایه‌گذاری خود (شستا) را وادار کرده است سودهای متعلق به سازمان را اگر دارد از منابع خودش پرداخت کند و اگر ندارد از بانک‌ها استقراض کند. در نتیجه همین وضعیت به تازگی بانک مرکزی در نامه‌ای خطاب به بانک رفاه، دستور داده است از پرداخت هرگونه وام به سازمان تأمین اجتماعی، شرکت شستا و شرکت‌های زیرمجموعه شستا، پرهیز شود.
* آیا عددی وجود دارد نشان دهد سازمان تأمین اجتماعی تاکنون چقدر وام دریافت کرده است؟
** الان از ارقام قبلی استقراض صحبت نمی‌کنم آنچه می‌توان اکنون به آنها اشاره کرد، بودجه سال ١٣٩٥ است. ماجرا از این قرار است که در این بودجه دو هزار میلیارد تومان به شکل صریح به عنوان استقراض از سیستم بانکی تعریف شده است. از سوی دیگر، ردیفی با عنوان «طلب از دولت» قرار داده شده که به‌هیچ‌روی این رقم در بودجه سالانه دولت منظور نشده است. بنابراین با یک حساب سرانگشتی روشن می‌شود که برای سال ١٣٩٥، سازمان تأمین اجتماعی مطابق بودجه‌ای که ارائه شده است، بین ٢٥ تا ٢٧ درصد با کسری منابع روبه‌رو است. نمونه بارز کسری این سازمان هم در طرح تحول سلامت، از اینجا هویدا شده که سازمان تأمین اجتماعی، مجبور شده در چندین فقره از بانک‌های رفاه، تجارت و بانک ملت، وام‌هایی با بهره‌های بالا دریافت کند تا بتواند صورتحسابهای مراکز درمانی و بیمارستانی را بپردازد. با وجود همه این تلاش‌ها، گزارش‌های رسمی این کسری بودجه را تا آنجا نمایان کرده که سازمان تأمین اجتماعی برای پرداخت حقوق بازنشستگان خود نیز به گرفتن وام از بانک‌ها متوسل شده است.
* گذشته از تأمین اجتماعی، وضع صندوق‌های دیگر چطور است؟
** نسبت پشتیبانی در صندوق بازنشستگی کشوری حدود ٠/٩٧ و در صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح کمتر از0/95 است؛ یعنی حتی کمتر از یک است که در واقع، در عمل ورشکسته هستند؛ بنابراین چنانچه دولت در بودجه سالانه‌اش برای این دو صندوق اعتباری در نظر نگیرد، اینها قادر به پرداخت حقوق بازنشستگی افراد تحت پوشش خودشان نیستند. شاهد این مدعا، آخرین روزهای اسفند سال گذشته است که سازمان مدیریت وقت، صندوق بازنشستگی کشوری را وادار کرده بود بخشی از درآمدهایش را از فروش اموال و دارایی‌های خود و شرکت‌های تابعه‌اش تأمین کند که بنا بر هر مصلحتی (یا قادر نبودند یا صلاح ندیدند)، پرداخت حقوق مستمری‌بگیران و بازنشستگان در اسفند به روز تعطیل موکول شد. موضوعی که باعث شد وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی از مستمری‌بگیران عذرخواهی کند و بگوید برای دریافت حقوقتان از خودپردازها استفاده کنید. این تصویری است که می‌توان از صندوق‌های بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح کشوری ارائه داد. برآوردها نشان می‌دهد که امسال باید دولت حداقل ٥٠ هزار میلیارد تومان در ردیف‌های بودجه‌ای خود برای این دو صندوق در نظر بگیرد.
* چرا این صندوق‌ها اعلام ورشکستگی نمی‌کنند؟ اگر اعلام ورشکستگی کنند چه اتفاقی رخ می‌دهد؟
** با توجه به مقاوله‌نامه ١٠٢ سازمان بین‌المللی کار، در نهایت دولت‌ها تضمین‌کننده مجموعه تعهدات صندوق‌های بیمه‌ای، اعم از اختصاصی و عمومی، هستند؛ پس در صندوق‌های بیمه‌ای، موضوعی با عنوان اینکه ورشکسته شوند و تعهدی به نسل فعلی و آینده نداشته باشند، وجود ندارد. این‌چنین است که دولت‌ها، باید هزینه‌های این صندوق‌ها را تأمین کنند و در این راستا، بزرگ‌ترین خسارتی که وارد می‌شود اختصاص بخش بزرگی از بودجه کل کشور به تأمین منابع صندوق‌ها برای اجرای تعهدات خود است.
* پاسخ من را ندادید؛ چرا به‌طور رسمی اعلام نمی‌شود که اینها ورشکسته‌اند؟
** در واقع صندوق‌های بیمه‌ای یک بنگاه اقتصادی و اجتماعی هستند که تعهدات بین‌النسلی را بر دوش دارند و هرگز نمی‌توانند با اعلام ورشکستگی، از زیر تعهدات بردوش‌گرفته شانه خالی کنند. همان‌طور که از مفاد مقاوله‌نامه ١٠٢ سازمان بین‌المللی کار بر می‌آید، در نهایت دولت‌ها تضمین‌کننده ادامه حیات این صندوق‌ها هستند؛ بنابراین همه ساله دولت‌ها موظف به تأمین کسری منابع صندوق هستند. موضوع دیگر هم اینکه تاجایی‌که من اطلاع دارم، گزارش‌هایی از مجمع تشخیص مصلحت نظام و حتی از وزارت رفاه به هیأت دولت ارائه شده است؛ اما چون صندوق‌های بیمه‌ای تا حدودی به مسائل ديگر گره خورده‌اند، مقام‌های مربوطه اعلام اين موضوع را به مصلحت نمي‌دانند.
* چگونه ورشکستگی این صندوق‌ها به مسائل ديگر گره می‌خورد؟
** یعنی اگر ما صندوق‌های پویا، فعال و پررونق داشته باشیم، موجب امنیت خاطر، شکل‌گیری سرمایه اجتماعی، تقویت سرمایه انسانی و رفاه اجتماعی می‌شود؛ برعکس، اگر صندوق‌ها در وضعیت مخاطره‌آمیزی قرار بگیرند، می‌تواند توليد نگراني كند. مثلا در یونان و بعضی از کشورهای آمریکای لاتین، وقتی صندوق‌های بیمه‌ای قادر به انجام تعهدات خود نشوند، دولت‌ها با مشكلات بزرگی روبه‌رو شدند.
* چرا این صندوق‌ها به این روزگار دچار شدند؟ چرا تا این حد زیان‌ده شدند و در کدام دولت بدترین تصمیم‌ها برایشان گرفته شد؟ با آسیب‌شناسی رفتار اقتصادی اینها، کدام دلیل برای این وضع بحرانی مهم‌تر ارزیابی می‌شود؟
** در واقع صندوق‌های بیمه‌ای از دو محیط اثر می‌پذیرند؛ یکی محیط درونی خودشان و دیگری محیط پیرامونی‌شان. محیط پیرامونی یعنی چه؟ در واقع صندوق‌های بیمه‌ای میزان‌الحراره رفتارهای دولت‌ها هستند؛ یعنی زمانی که یک کشور در رکود اقتصادی، تورم، نرخ بالای بی‌کاری، تحریم و... قرار می‌گیرد، به‌طور طبیعی با توجه به اینکه صندوق‌های بیمه‌ای، بنگاه‌های اقتصادی و اجتماعی هستند، به‌سرعت از این مؤلفه‌ها تأثیر می‌گیرند. اکنون تخمین زده می‌شود که حدود شش میلیون نفر در ایران بی‌کار هستند، اگر نرخ رشد اقتصادی بالا داشتیم، نرخ اشتغال افزایش پیدا می‌کرد و اگر فقط ٥٠ درصد یا حتی ٣٠ درصد این شش میلیون نفر سر کار می‌رفتند و تحت پوشش صندوق‌های بیمه‌ای قرار می‌گرفتند، این صندوق‌ها از نظر اقتصادی در وضعیت بهتر و باثبات‌تری قرار داشتند.
مسئله دیگر این است که از نظر درونی؛ یعنی نحوه اداره این صندوق‌های بیمه‌ای و قوانین و مقرراتی که می‌تواند بر آنها حاکم شود، مشکلاتی وجود دارد. مهم‌ترین مشکل این است که متأسفانه با وجود مبانی قانونی، در سال‌های اخیر استقلال صندوق‌های بیمه‌ای مخدوش شده و دولت‌ها تصمیماتی را بر آنها تحمیل کرده‌اند و در حد بسیار بالایی، حاکمیت شرکتی را در آنها لوث کرده‌اند. از زاویه دیگر نیز می‌توان گفت صندوق‌ها مانند یک موجود زنده عمل می‌کنند؛ دوران جوانی، بلوغ و پیری دارند که برای همه این مراحل، راه‌حل‌ها و یافته‌های علمی و تجربی وجود دارد؛ اما در ایران، در اداره صندوق‌های بیمه‌ای تحت بهانه‌های مختلف از یافته‌های علمی و پژوهشی فاصله گرفته‌ایم.
نکته دیگر اینکه به دلیل تورم‌های بالا و دورقمی در سال‌های متمادی، دستمزدها متناسب با افزایش هزینه‌ها، رشد نکرده است. نتیجه، روی‌آوردن بازنشستگان و حتی شاغلان به شغل‌های دوم و حتی سوم است. پس می‌توانم بگویم چون شناخت کلی در رابطه با جایگاه تأمین اجتماعی میان قوای مجریه، مقننه و قضائیه وجود نداشته است، به این وضعیت دچار شدیم. گذشته از اینها به صراحت عرض می‌کنم گناه جامعه کارگری و نمایندگان آنها در به‌وجودآوردن چنین وضعیتی در سازمان تأمین اجتماعی کمتر از سایر بخش‌ها نیست چراکه اغلب با کوته‌نگری، به‌شدت خواستار اجرای سریع و راحت بازنشستگی‌های پیش از موعد بوده‌اند. البته به این واقعیت نیز باید اذعان كرد؛ بی‌ثباتی در محیط کار و تهدید به اخراج‌های بی‌رویه در راستای خصوصی‌سازی و حاکم‌شدن رکود بر اقتصاد، این جامعه را به اجبار به این سمت‌وسو کشانده است.
* به پرسش پیشین بازمی‌گردم یا همان دو عاملی که عنوان کردید باعث بروز بحران در صندوق‌های بیمه‌ای شده است؟
** خب، نکته دیگری که می‌توان در به‌وجودآمدن این وضع برای صندوق‌های بیمه‌ای و تشدید بحران در صندوق برشمرد، نحوه اداره و مدیریت صندوق‌های بیمه‌ای به‌ویژه سازمان تأمین اجتماعی است. قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی بر این پایه استوار بود که بتواند حاکمیت شرکتی را اجرا کند و به این معنی که شرکای اجتماعی دولت، یعنی کارگران و کارفرمایان در نظام عالی تصمیم‌گیری حضور مؤثر داشته باشند و نماینده‌های کارگری و کارفرمایی بتوانند در تصمیم‌های مهم اثرگذار باشند و دولت نتواند استقلال این‌گونه صندوق‌ها را مخدوش کند. این روح قانون ساختار بود اما دوران آقای احمدی‌نژاد متأسفانه اعتقادی به مشارکت گروه‌های ذی‌نفع وجود نداشت. بحث قانون مدت‌ها مراعا ماند و مجلس با اصلاحیه‌ای تلاش کرد دولت را مجبور به اجرای قانون ساختار و اصلاح اساس‌نامه صندوق‌های بیمه‌ای از جمله تأمین اجتماعی کند.
متأسفانه این اصلاحیه، حاکمیت شرکتی و سه‌جانبه‌گرایی واقعی را به‌هم ریخت و ترکیب شورای عالی تأمین اجتماعی را تغییر داد؛ به این صورت که شش عضو شورای عالی تأمین اجتماعی دولتی شدند، دو عضو نماینده کارگران و یک عضو نماینده کارفرما شد. در عمل حضور نماینده‌های کارگران و کارفرمایان در هیأت امنا و شورای عالی زینتی شد. ضمن اینکه از آنجا که ایران یک جامعه کارگری و حتی کارفرمایی پویا، فعال و دارای مقبولیت لازم را ندارد، پس از مدتی افرادی که به عنوان نماینده کارگران در این مجامع شرکت می‌کنند، به دلیل فقدان دانش و مهارت لازم از اهداف اصلی حضور خود یعنی دفاع از منافع سازمان تأمین اجتماعی و منافع صنفی خود فاصله می‌گیرند. تعجب‌آور این است که متأسفانه در این دولت هم همان روندهای گذشته ادامه پیدا کرده است.
سیاست‌های وزارت کار، رفاه و تعاون اجتماعی در سه سال گذشته با بی‌خاصیت‌کردن هیأت‌مدیره‌ها، به سوی بیشتر دولتی‌شدن این صندوق‌ها کشیده شده است؛ همین امر باعث شده بی‌ثباتی در بخش‌های مختلف سازمان تأمین اجتماعی آشکار شود که آخرین نمونه از این دست، هیأت‌مدیره شستاست که دوران مدیریت آن بسیار کوتاه‌تر از دوران مدیریتی دولت قبلی شده. این در حالی است که بارها وزیر و مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی اعلام کرده‌اند شستا حیاط خلوت هیچ گروه و باندی نیست اما در سه سال گذشته چندین بار مدیرعامل و هیأت‌مدیره شستا دچار تغییر و تحول شده‌اند. همین الان هم با اینکه آخرین تغییرات حدود چهار ماه پیش انجام شده است، شاهد این هستیم که بین مدیرعامل و اعضای هیأت‌مدیره شستا اختلاف نظرهای شدیدی وجود دارد. بنابراین نحوه اداره و مدیریت سازمان تأمین اجتماعی و بی‌ثباتی‌های پیش‌آمده و گاهی رویکردهای سیاسی به لحاظ محیط درونی آثار مخربی را در اداره درست سازمان تأمین اجتماعی به همراه داشته است.
* پس شما معتقدید شستا حیاط خلوت گروه‌های خاص است؟
** من پاسخ شما را این‌طور عنوان می‌کنم که تغییرات پی‌درپی در ارکان شستا حداقل می‌تواند از دو جنبه مورد توجه قرار گیرد؛ اول اینکه سازمان تأمین اجتماعی شاخص درستی برای گزینش مدیران شستا ندارد و پس از مدتی متوجه می‌شوند این مدیران شایستگی ادامه خدمت را ندارند و برکنار می‌شوند یا اینکه این شاخص‌ها وجود دارد اما خدای ناکرده رویکرد سیاسی، موجب می‌شود مدیران بر آنها تحمیل شوند که چون از نظام شایسته‌سالاری فاصله گرفته است، به نحو دیگری این ناکارآمدی‌ها خود موجب اختلاف در اداره شستا می‌شوند.
* از دلایل و عوامل بروز بحران در این صندوق‌ها گفته شد؛ اما چرا برای این وضعیت راه‌حلی پیدا نکرده‌اند؟ چرا در برنامه ششم توسعه به راه‌حل نجات اینها فکر نشده است؟
** واقعیت این است که راه‌حل‌های برون‌رفت از بحران در صندوق‌های بیمه‌ای چندان پیچیده نیست و باید یک اراده ملی برای اجرای آن وجود داشته باشد.
* پرسش من درباره راه‌حل‌هایی است که مناسب است و شما اشاره کردید آسان است.
** براساس تجربیات جهانی، اسناد و قوانین بالادستی و اخیر ایده‌های کلی که به‌تازگی از سوی دفتر مقام معظم رهبری درباره تدوین سیاست‌های کلی نظام تأمین اجتماعی مطرح شده است، می‌توان راه‌حل‌هایی را تدوین کرد.
اولین مسئله که از جایگاه بااهمیت و ویژه‌ای برخوردار است و باید مورد توجه قرار گیرد، این است که لازم است در کشور درک درستی از جایگاه نظام رفاه و تأمین اجتماعی وجود داشته باشد و به‌لحاظ معرفت‌شناسی به نقطه‌ای رسیده باشیم که بین قوای سه‌گانه اتفاق نظری واحد در کلان برای این نظام حاصل شود. بنابراین تا زمانی که این اجماع حاصل نشود و نظام‌های عالی تصمیم‌گیری و حتی شرکای اجتماعی و ذی‌نفعان به این درک واحد نرسند، نمی‌توان به اصلاح امور صندوق‌ها امیدوار بود که این البته یک گذرگاه بسیار سخت خواهد بود.
دومین مسئله، پایبندی نظام تصمیم‌گیری به قواعد و مقررات و استاندارد‌هایی است که براساس تجارب عینی و به صورت علمی در جهان تدوین نشده است که بارزترین شاخص آن، پایبندبودن به محاسبات بیمه‌ای است. در صورت انتخاب چنین راهبردی، می‌توان با توجه به پایداری منابع و سطح توسعه‌یافتگی کشور از برقراری نظام تأمین اجتماعی براساس قاعده عدالت و برخورداری کلیه افراد جامعه از این نظام صحبت کرد و براساس همین نگرش و توانمندی است که دولت‌ها باید به مسئله فراگیری، جامعیت و کفایت توجه کنند.
متأسفانه در سال‌های مختلف دیده شده که این پایبندی در اکثر صندوق‌های بیمه‌ای وجود نداشته و در دولت‌های مختلف با رویکرد سیاسی متضاد هم این عملکرد یکسان و مشابه بوده است. مثلا در دولت‌های نهم و دهم دیده می‌شود که رئیس دولت در حال سخنرانی در استان مازندران است؛ در اعتراض به ناچیزبودن حقوق مستمری‌بگیران اعلام می‌کند که حقوق این افراد از ٤٠٠ هزار تومان به ٧٠٠ هزار تومان افزایش پیدا کند. این دستور با استقبال گسترده روبه‌رو می‌شود. سپس دولت برای آنکه بتواند دستور رئیس‌جمهور را عملی کند، دو‌هزارو ٥٠٠ میلیارد تومان در بودجه منظور می‌کند تا این مابالتفاوت پرداخت شود. سال بعد دولت چیزی حدود هزارو١٠٠ میلیارد تومان پرداخت می‌کند و در سال‌های بعد، پرداختی صورت نمی‌گیرد و سازمان تأمین اجتماعی در یک عمل انجام‌شده قرار می‌گیرد.
حال به کارکردهای این دولت هم توجه کنید؛ زمانی که مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی می‌خواهد دولت گذشته را نقد کند، اعلام می‌کند که دولت گذشته بدون محاسبات بیمه‌ای و جدا از قاعده عدالت حقوق‌ها را افزایش داده است اما زمانی که می‌خواهد از کارنامه خود دفاع کند، می‌گوید: میزان افزایش حقوق مستمری‌بگیران و بازنشستگان در سه سال گذشته بیش از هشت سال دولت گذشته بوده است. در واقع هر دوی اینها دو روی یک سکه‌اند و از یک راهبرد استفاده کرده‌اند.
* خب، افزایش حقوق کارگران و بازنشستگان که باید رخ دهد... .
** بله، اما منظور من شیوه برخورد دولت‌ها با صندوق‌های بیمه‌ای است؛ حرفم این است که افزایش حقوق بدون پشتوانه و اصول محاسبات بیمه‌ای فقط برای دولت نهم و دهم عیب نیست و اگر در این دولت هم اتفاق بیفتد، یعنی همان رویه‌ها ادامه دارد. سخنم این است که کوته‌نگری در حوزه تأمین اجتماعی یکی از آفت‌های بزرگی است که این صندوق‌ها را به وضعیت مخاطره‌آمیز امروز دچار کرده است.
* به پرسش پیشین بازگردیم؛ راه‌حل این وضع صندوق‌ها چیست؟
** نکته دیگر که بسیار مهم و اساسی است، شیوه اداره صندوق‌های بیمه‌ای است. همان‌گونه که در مبحث نخست اشاره کردم، چه سازمان بین‌المللی کار و چه اتحادیه بین‌المللی در چارچوب مقاوله‌نامه ١٠٢ سازمان بین‌المللی کار که با عنوان «میثاق» تأمین اجتماعی از آن یاد می‌شود، می‌گوید: درست است که دولت‌ها تضمین‌کننده نهایی صندوق‌های بیمه‌ای هستند اما اینها باید به شکل «حاکمیت شرکتی» و «با دخالت معنی‌دار ذی‌نفعان» اداره شوند. متأسفانه نحوه اداره صندوق‌های بیمه‌ای از جمله سازمان تأمین اجتماعی در راستای این مقاوله‌نامه نبوده است. جامعه کارگری و کارفرمایی ایران اکنون کمترین و بی‌معنی‌ترین دخالت را در اداره این صندوق‌ها دارند. بنابراین همین مسئله موجب شده دولت‌ها دخالت‌های بیشتری در اداره این صندوق‌های بیمه‌ای داشته باشند. در سه سال گذشته دیده می‌شود هیأت‌مدیره شستا چندین‌بار تغییر کرده است. صندوق‌های بازنشستگی کشوری و بیمه روستاییان هم وضعیت چندان متفاوتی نداشته‌اند. اینها نشان می‌دهد دولت‌ها قصد دخالت در صندوق‌های بیمه‌ای دارند.
پس برای برقراری حکمرانی خوب در قلمرو بیمه‌ای و از جمله سازمان تأمین اجتماعی، باید استقلال اداری و مالی صندوق‌ها - با لحاظ حق‌الناس‌بودن دارایی‌های دو نهاد- مشارکت واقعی ذی‌نفعان در اداره و تصمیم‌گیری این صندوق‌ها مورد توجه قرار گیرد. به‌نظر می‌رسد شکل‌گیری مجدد وزارت رفاه و تأمین اجتماعی، مشارکت عادلانه شرکای اجتماعی، صیانت از استقلال اداری و مالی و همچنین اجتناب از تصمیماتی که منابع مالی و ذخایر صندوق‌ها را در خظر قرار می‌دهد، ما را از وضعیت بحرانی فعلی نجات می‌دهد.
براین‌اساس است که مقوله لایه‌بندی نظام تأمین اجتماعی مطرح می‌شود که متأسفانه با وجود تکالیف عنوان‌شده در برنامه پنجم توسعه به این مسئله کلیدی هیچ توجهی نشده است.
* راه‌حل‌ها مشخص است. به‌قطع هم تنها من و شما نیستیم که راه‌حل‌ها را می‌دانیم. چرا این راه‌ها هرگز عملی نمی‌شود؟
** خب به گمان من یک اراده آهنین برای این کار لازم است؛ متأسفانه اکنون در آستانه انتخابات ریاست‌جمهوری هم هستیم و برنامه ششم توسعه نیز فرایند تصویب خود را طی می‌کند.
با وجود گزارشات واصله به مراکز تصمیم‌گیری درخصوص وضعیت بحرانی صندوق‌های بیمه‌ای، هیچ اراده عملی برای اصلاح امور ایجاد نشده و حداکثر به اصلاحات پارامتریک بسنده می‌شود که قاعدتا فشار این‌گونه اصلاحات بر بیمه‌شدگان خواهد بود.
* در این اوضاع و شرایط و درحالی‌که راه‌حل‌هایی مشخص برای این موضوع وجود دارد، بحث تجمیع بیمه‌ها مطرح می‌شود. اولا یک چالش درباره محل پیشنهاد‌دهنده این طرح است؛ دوما اینکه در شرایطی که راه‌حل‌های این موضوع روشن است، چرا باید پیشنهاد تجمیع مطرح شود؟
** در دولت آقای خاتمی بحثی مطرح بود که منابع فراوان و پراکنده‌ای در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی هزینه می‌شود اما آن‌گونه که انتظار می‌رود، نتیجه و بازخوردهای لازم را ندارد. همه دنبال این بودند که یک راهبرد و استراتژی در حوزه نظام تأمین اجتماعی بیابند. این‌چنین بود که از سال ١٣٨٠ بحث نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مطرح شد. در سال ١٣٨٣ این قانون به تصویب رسید. آن زمان بحث‌های متفاوتی وجود داشت؛ مثلا اینکه باید یک وزارتخانه جداگانه برای این حوزه تأسیس کرد یا خیر. به هر حال قانونی تصویب شده بود و این قانون وظایف متعددی را بر عهده این وزارتخانه قرار داد. در نهایت سه راهبرد بیمه‌ای، امدادی و حمایتی مشخص شد و انتظار بر این بود که وزارت رفاه و تأمین اجتماعی به عنوان یک وزارتخانه محوری و کلیدی در دولت‌ها مورد توجه قرار گیرد. سال ١٣٨٤ که آقای احمدی‌نژاد سر کار آمدند، با شعارهای عدالت‌خواهانه‌ای که سر می‌دادند، تصور بر این بود که این وزارتخانه، یک وزارتخانه کلیدی و محوری شود، اما متأسفانه در عمل به یک وزارتخانه حاشیه‌ای تبدیل و به عنوان یک طعمه به آن نگاه شد و جالب اینکه این وزارتخانه تا مدت‌ها بی‌وزیر ماند.
بعد هم فردی که تجربیات کافی در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی نداشت، وزیر شد. وی متأسفانه بر آن بود که با منابع صندوق‌های بیمه‌ای باشگاه‌داری کند. او افراد مدنظر خود را در سازمان تأمین اجتماعی منصوب کرد. ماجرا آنجا دردناک می‌شود که وزیر وقت با مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی درگیر می‌شود؛ نهایتا آقای وزیر برکنار و مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی ابقا شد. به‌هرحال به دلیل نداشتن استراتژی و راهبردهای صحیح در این وزارتخانه، به بسیاری از مواد قانون ساختار نظام جامع رفاه، بی‌توجهی شد و در پایان هم به دلیل نبود درک درست از تأسیس و اهداف آن، این وزارتخانه منحل و به وزارت کار الحاق شد.
قابل پیش‌بینی بود که وزارت کار نه تجربه لازم و نه انباشت دانش کافی را برای سروسامان‌دادن به صندوق‌های بیمه‌ای و اجرای بلامنازع قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی دارد. از زمان ادغام این دو وزارتخانه اکثر جدال‌ها بر سر کرسی‌های هیأت‌مدیره و مدیرعامل صندوق‌ها بود؛ به طوری که در دولت گذشته هشت بار مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی تغییر کرد.
همان‌طور که گفتم، انتظار می‌رفت دولت جدید با توجه به گسترش صندوق‌های بیمه‌ای وزیری آگاه به اقتصاد و توسعه برای این نهاد برگزیند؛ اتفاقی که رخ نداد. بسیاری از اصول قانون نظام جامع رفاه در حوزه بیمه‌ها مورد بی‌توجهی قرار گرفت. حتی در چارچوب وظایف شورای عالی رفاه، قید شده است که باید استراتژی بنگاه‌داری و فعالیت‌های سرمایه‌گذاری صندوق‌های تأمین اجتماعی هم در این شورا مشخص شود. امروز که سه سال از این مسئله می‌گذرد، هنوز یک مصوبه درباره نحوه سرمایه‌گذاری صندوق‌های بیمه‌ای تبیین و مشخص نشده است.
* پرسش من درباره تجمیع بیمه‌ها بود... .
** بله، اکنون وزارت بهداشت دنبال موضوع تجمیع بیمه‌ها البته در حوزه درمان است. در برنامه پنجم توسعه، فصلی با عنوان «اجتماعی» آمده که از ماده ٢٤ تا ٣٨ به حوزه تأمین اجتماعی، بهداشت و سلامت پرداخته است. در این فصل تکالیفی واضح، روشن و با محوریت و مسئولیت وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی مشخص شده است. در ماده ٣٨ این برنامه گفته شده که دولت مکلف است سازوکارهای لازم برای بیمه همگانی و اجباری پایه سلامت را تا پایان سال اول به‌وجود آورد. همچنین به دولت اجازه داده می‌شود بخش‌های بیمه‌های درمانی همه صندوق‌ها را در هم تجمیع کند.
همه تکالیف و مجوزهایی که تعیین شده، در زمره وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است. پس ربطی به وزارت بهداشت ندارد؛ پرسش این است که آیا قانون‌گذار تنها از سر هوس و بی‌کاری این فصل را چنین تعریف و تجمیع بیمه‌ها را توصیه کرده است؟ آیا تاکنون گزارش و پژوهشی مکتوب از سوی وزارتخانه رفاه که مخالف تجمیع است، به مراجع تصمیم‌گیری ارائه شده که نشان دهد تجمع بیمه‌های درمانی یک امر غیرضروری و غیرکارشناسی است؟ البته باید توجه کنیم که تا سال ١٣٩٣ و تا پیش از مسئله طرح تحول سلامت، وزارت بهداشت اصلا دنبال تجمیع بیمه‌های درمانی نبوده است. پس از این اجرای این طرح و ناپایداری منابع، وزارت بهداشت، دنبال تجمیع بیمه‌ها و سپس ادغام صندوق‌های بیمه‌ای درمانی در دوره این وزارتخانه بوده است.
* چرا وزارت تعاون، با وجود این تکالیف قانونی، خودش گامی در این راستا برنداشت؟
** در سه سال گذشته هیچ گزارش رسمی‌ای در سطح عمومی از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی درخصوص ضرورت‌نداشتن تجمیع بیمه‌ها انتشار نیافته است که منجر به تصمیم‌گیری در هیأت دولت شود.
بنابراین ما پیش از آنکه به وزارت بهداشت هجوم ببریم، باید پرسشمان این باشد که چرا وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی، برای تنویر افکار عمومی با توجه به حساسیتی که صندوق‌های بیمه‌ای دارند و تجربه‌های تاریخی که وجود داشته، گزارشی ارائه نداده است و حتی در مقابل اظهارنظرهای صریح وزارت بهداشت در این خصوص، یا موضع‌گیری نکرده‌اند یا گاهی به نحوی مدارا کرده‌اند که افکار عمومی امروز باور دارند تسامح و تعلل‌هایی در این خصوص صورت گرفته است.
* با این اوصاف، طرح این پرسش ضروری است که اصولا تجمیع بیمه‌ها «خوب است یا بد»؟ چرا کارگران احساس نگرانی می‌کنند از این طرح. البته اگر نگرانی اقتصاددان‌ها را هم در نظر بگیریم، اوضاع نگران‌کننده‌تر به نظر می‌رسد.
** از دریچه‌ای که وزارت بهداشت به موضوع تجمیع بیمه‌ها نگاه می‌کند، من صددرصد مخالفم اما از منظر دیگری هم می‌توان به تجمیع بیمه‌ها نگاه کرد. اینکه جامعه کارگری ایران به‌شدت نگران است، برمی‌گردد به پیشینه تاریخی گذشته درمان این سازمان. پیش از سال ١٣٥٤ سازمان تأمین اجتماعی هم درمان ارائه می‌داد و هم بیمه بازنشستگی. به عبارتی درمان، ویترین سازمان تأمین اجتماعی بود. از سال ١٣٥٤ درمان از سازمان گرفته و به وزارت بهداری و بهزیستی واگذار شد. سازمان تأمین اجتماعی هفت درصد از حق بیمه خودش را به وزارت بهداری می‌داد. آنها هم موظف به ارائه درمان به بیمه‌شدگانی بودند که دفترچه خدمات درمانی داشتند. یک‌سری از بیمه‌شدگان دفترچه‌های درمانی مستقیم داشتند که به درمانگاه‌های ملکی سازمان تأمین اجتماعی مراجعه می‌کردند.
این روند همچنان ادامه داشت؛ درحالی‌که در بسیاری از سال‌ها در واقع درمان از سوی بسیاری از بیمارستان‌های دولتی برای مردم بسیار کم‌هزینه بود ولی سازمان تأمین اجتماعی بابت کارگران خودش حق بیمه پرداخت می‌کرد. این پرسش همواره از سوی جامعه کارگری مطرح بود که میان درمان آنها در قبال حق بیمه‌ای که پرداخت می‌کنند، چه تفاوتی با اقشار مردم وجود دارد. این بود که حدودا از سال ١٣٦٦ این بحث مطرح شد که در قبال پول هنگفتی که سازمان به وزارت بهداشت پرداخت می‌کند، آنچنان که شایسته است، به کارگران خدمت مطلوب ارائه نمی‌شود. به این ترتیب در سال ١٣٦٧ سؤالی از سوی رئیس کمیسیون کار در مجلس از وزیر وقت آقای دکتر مرندی مطرح شد که شما صورتحسابی ارائه دهید تا مشخص شود در قبال پول‌هایی که از سازمان تأمین اجتماعی دریافت کرده‌اید، چه هزینه‌هایی برای جامعه کارگری ارائه شده است. متأسفانه وزیر وقت، نتوانست حتی یک صورتحساب ارائه دهد.
این مسئله موجب شد بحث انفصال درمان از وزارت بهداشت و الزام ارائه آن به سازمان تأمین اجتماعی مطرح شود. در سال ١٣٦٨ تحت عنوان قانون «الزام»، درمان دوباره به سازمان تأمین اجتماعی بازگشت. آیین‌نامه قانون الزام هم به‌گونه‌ای طراحی شد که وقتی کارگران به بیمارستان‌های دولتی مراجعه می‌کنند، فرانشیز پرداخت نکنند. منتها پس از دو، سه سال این آیین‌نامه اصلاح و بنا شد کارگران به مراکز دولتی و دانشگاهی فرانشیز پرداخت کنند و تنها به مراکز ملکی فرانشیزی پرداخت نشود. این موضوع موجب خرسندی و رضایتمندی نیروی کار شد اما از آغاز همواره این نگرانی وجود داشت حالا که درمان به سازمان واگذار شده، اینها با چه الگو و استراتژی‌ای می‌خواهند درمان را اداره کنند؟ تا چه حد قرار است درمان مستقیم گسترش داده شود؟ به دلیل نبودن استراتژی‌های صحیح و راهبردهای مشخص، سازمان تأمین اجتماعی ناگهان به بیمارستان‌سازی میل کرد. حتی دولت در شهرهایی، بیمارستان‌هایی را به این سازمان تحمیل کرد که از بیمه‌شده خالی بود. این سازمان در یک مسیر نامتعادل از درمان قرار گرفت.
در دوران مسئولیت آقای دکتر ستاری‌فر، استراتژی و راهبردی مشخص شد که سازمان تأمین اجتماعی تا آنجا به درمان مستقیم ادامه دهد که امکان درمان ارائه بخش دولتی، دانشگاهی و بخش خصوصی وجود نداشته باشد. پس از این دوران دیده می‌شود بی‌انضباطی‌های بیمارستان‌سازی و گسترش درمان مستقیم همچنان ادامه پیدا می‌کند. نتیجه آنکه امروز گسترش درمان مستقیم در سازمان تأمین اجتماعی بسیار پرهزینه شده است. الگویی هم که از سال ١٣٧٦ به بعد طراحی شده بود، فرو ریخته است. در کنار اینها ورود تکنولوژی‌های‌های پرهزینه پزشکی، گسترش بیماری‌های غیرواگیر و... دست به دست هم داده تا وضعیت درمان و اداره‌اش از سوی سازمان تأمین اجتماعی بسیار مخاطره‌آمیز شود. به‌طوری که مجموعه کارکنان بخش درمانی سازمان تأمین اجتماعی بیش از دوونیم برابر بخشی بیمه‌ای شده است. اجرای طرح تحول سلامت نیز هزینه‌های درمانی این سازمان را در بخش مستقیم و غیرمستقیم به‌طور سرسام‌آوری افزایش داده است.
مجددا به بحث تجمیع بیمه‌ها برمی‌گردم؛ پیش از روی‌کارآمدن دولت یازدهم هزینه‌های کمرشکن درمان بین ٥٠ تا ٧٥ درصد افزایش یافته بود. در واقع وزارت بهداشت صورت‌مسئله را درست تشخیص داد اما برای حل آن دچار تناقض‌های بسیار زیادی شد و بسیاری از پیش‌نیازها را در نظر نگرفت. متأسفانه دبیرخانه شورای عالی خدمات درمانی که زیر نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است، نتوانست آثار و پیامدهای بار مالی ناشی از افزایش سرمایه‌ای در تعرفه‌های پزشکی را تدوین کند و عملا صندوق‌های بیمه‌ای، چه سازمان تأمین اجتماعی و چه سازمان بیمه سلامت در وضعیت بسیار شکننده‌ای به لحاظ تأمین منابع مالی قرار گرفتند.
* چرا؟
** زمانی که وزارت بهداشت به عنوان یک عضو از ٩ عضو شورای عالی بیمه، طرح افزایش تعرفه‌ها را ارئه داد، با کمال تأسف وزارت تعاون به دلیل فقدان کارشناس در دبیرخانه شورا یا در سازمان‌های تأمین اجتماعی، بیمه سلامت و تأمین اجتماعی نیروهای مسلح، نتوانست از آثار و پیامدهای ناشی از چند ده برابر یا حتی چند صد برابر تعرفه‌های پزشکی تصویری ارائه دهد. این افزایش‌ها در درجه نخست در شورای عالی بیمه و سپس در هیأت وزیران به تصویب رسید. متأسفانه صندوق‌های بیمه‌ای و وزارتخانه متولی، متوجه آثار و پیامدهای مالی این طرح نبودند و طرح تحول سلامت از اردیبهشت‌ماه ١٣٩٣ به اجرا درآمد که در قسمت بستری، رضایتمندی بالایی ایجاد کرد. اما صندوق‌های بیمه‌ای ناگهان متوجه شدند که هزینه‌های آنها به شکل تصاعدی رشد کرده است. بیش از ٧٥ درصد بار مالی ناشی از طرح تحول سلامت متوجه صندوق‌های بیمه‌ای شد. در کنار این مسئله دو وزارتخانه بهداشت و رفاه اجتماعی دچار هیجان دیگری شدند و بدون اینکه وضعیت مالی افرادی را که بیمه نیستند، بررسی کنند، حدود ١١ میلیون نفر را با سرانه ١٦ هزار تومان، تحت پوشش سازمان بیمه سلامت قرار دادند. البته این بعدا به بیش از ٣٠ هزار تومان افزایش پیدا کرد. پس از این اقدامات شتاب‌زده و بی‌توجهی به اسناد بالادستی از جمله مواد برنامه پنجم توسعه برای دو صندوق عمده بیمه‌ای، یعنی تأمین اجتماعی و بیمه سلامت، مشخص شد که قادر به انجام و پذیرش بار مالی ناشی از افزایش سرسام‌آور تعرفه‌های درمانی نیستند.
* خب؛ نتیجه آن چه بود؟
** نتیجه اینکه سازمان تأمین اجتماعی در سال ١٣٩٢، هفتهزارو ٧٠٠ میلیارد تومان اعتبار برای درمان اختصاص داده بود؛ اما پیش‌بینی ما این است که در سال ١٣٩٦ به ٢٢ هزار میلیارد تومان می‌رسد. به عبارت دیگر، از اجرای طرح تحول سلامت تا سال ١٣٩٦ هزینه‌های درمان در تأمین اجتماعی نزدیک به سه برابر رشد کرده است؛ این یعنی ٣٠٠ درصد رشد.
البته بیمه سلامت درواقع یک صندوق واسطه‌ای است؛ از یک سو سرانه درمان را از وزارتخانه‌ها و خویش‌فرمایان می‌گیرد و از سوی دیگر مطابق ردیف‌هایی که دولت برایش تعیین کرده، پول دریافت می‌کند و در واقع تقسیم‌کننده است. سازمان تأمین اجتماعی همه ذخایر خودش را در رابطه با حوزه درمان در این مسیر خرج کرده است. کار به جایی رسید که وقتی وزیر بهداشت گفت صندوق‌های بیمه‌ای پول دارند و به ما نمی‌دهند، سبب شد سازمان ثابت کند پولی در کار نیست و در عمر ٥٠ساله سازمان تأمین اجتماعی به دستور رئیس‌جمهوری، تدبیری اندیشیده شد که سازمان از بانک‌ها وام بگیرد که براساس صورتحسابهای ارسالی ٦٠ درصدش را در دو هفته پرداخت. نتیجه آنکه سازمان تأمین اجتماعی چندین هزار میلیارد تومان از بانک‌ها با بهره‌های بالا وام گرفت تا بتواند به تعهدات خودش عمل کند.
درباره سازمان بیمه سلامت چون مستقیم به بودجه دولت وصل است، ناچار شدند هنگام ارائه متمم بودجه، هشت هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت منتشر کنند تا منابع این سازمان تأمین شود. نکته کلیدی و اساسی این است که این‌بار دولت و بانک مرکزی بازپرداخت این هشت هزار میلیارد تومان را تضمین نکرده است. این تضمین را از وزارت بهداشت هم نپذیرفته است و تا جایی که من اطلاع دارم بنا شده وزارت کار املاک خود و بخشی از بیمارستان‌های سازمان تأمین اجتماعی را در گرو این هشت هزار میلیارد تومان قرار دهد. قاعدتا اگر این اطلاعات در اختیار ذی‌نفعان قرار گیرد، به‌شدت امانت‌داری و صیانت از حق‌الناس را از سوی وزارتخانه متبوع و سازمان تأمین اجتماعی به چالش خواهند کشید.
بنابراین نمی‌توان با روش‌هاي اتخاذ شده از سوی دو وزارتخانه، یا طناب‌کشی‌های صورت‌گرفته در مجلس، بحث تجمیع بیمه‌ها را منتفی یا عملیاتی کرد بلکه یک فضای کاملا کارشناسی می‌طلبد؛ همان‌طور که عرض کردم درحالی‌که سازمان تأمین اجتماعی درخصوص خطرات تجمیع بیمه‌ها اطلاع‌رسانی می‌کند، مشاهده می‌شود تعدادی از بیمارستان‌های خود را قرار است برای پرداخت دیون بیمه سلامت در رهن بانک‌های وام‌دهنده قرار دهد. قاعدتا به علت کسری بودجه پنهان و آشکار دولت و همچنین عدم توانایی به موقع این دیون، این خطر وجود دارد که بیمارستان‌های تأمین اجتماعی به‌نفع بانک‌ها مصادره شود که بحران را به هر شکل تشدید می‌کند.
بنابراین باید در یک فضای کارشناسی با حضور جمعی از صاحب‌نظران حوزه رفاه و تأمین اجتماعی، اقتصاددانان، پزشکان و سایر ذی‌نفعان کارگروهی تشکیل و بحث تجمیع بیمه‌ها و ابعاد مختلف آن بررسی و پس از حاصل‌شدن یک اجماع عمومی تصمیمات اتخاذشده اجرائی شود.
http://www.sharghdaily.ir/News/110332
ش.د9502911