(روزنامه اطلاعات ـ 1396/03/08 ـ شماره 26731 ـ صفحه 7)
موضوع پرداخت يارانه نقدي ماهانه به تقريباً 99 درصد جمعيت كشور، آن هم با حجمي بيش از كل درآمدهاي حاصله از افزايش قيمت ها در عمل كل اهداف قانون را تحت الشعاع قرار داد، از آسيب هاي جدي مرحله نخست بود كه نه تنها منابع لازم براي شركت هاي توليدكننده انرژي را محدود كرد، بلكه موجب افزايش كسري بودجه دولت شد. كسري كه دولت را به سوي استقراض از بانك مركزي و افزايش پايه پولي و در نتيجه افزايش تورم سوق داد. اين رويه زيانبار نه تنها مغاير هدف پرداخت" هدفمند" بود، بلكه در هيچ تجربه اصلاح ساختار اقتصادي در جهان، پرداخت نقدي به تمام جمعيت صورت نگرفته و نمي گيرد.
يادآوري اين نكته ضروري است كه افزايش بهاي انرژي در هر اقتصاد، معادل يك شوك منفي به طرف عرضه است كه توليد را كاهش و قيمت ها را افزايش مي دهد. با شدت يافتن تحريم اقتصادي، شوك ديگري به طرف عرضه اقتصاد ايران وارد شد كه موجب تشديد نتايج شوك افزايش قيمت انرژي و تشديد ركود تورمي درآن مقطع شد.
به طور خلاصه مي توان گفت اجراي مرحله اول قانون هدفمند كردن يارانه ها با شيوهايي كه دولت وقت اتخاذ كرد، آثار زير را به دنبال داشت:
*اثر مستقيم بر افزايش هزينه بنگاه ها و از طريق آن افزايش شاخص تورم توليدكننده و مصرف كننده
*اثر نامطلوب تورم بر توزيع درآمد و خنثي شدن اثر اوليه آن بر بهبود توزيع درآمد
افزايش كسري بودجه عمومي به سبب عدم تكافوي منابع هدفمندي براي پرداخت يارانه نقدي
*كاهش توليد و افزايش ركود
*افزايش تقاضاي ارز
شايان ذكر است كه بخشي از اين آسيب ها
به دليل تحريم هاي اقتصادي و شوك ارزي ناشي از آن تشديد شد. در اين ميان به نظر مي رسد درباره منابع و مصارف هدفمندي يارانه ها پاسخ به سؤالات زير ضروري است:
آيا قانون بودجه سال 1396 اجازه مي دهد يارانه نقدي افزايش يابد؟
پاسخ به طور صريح خير است. طبق تبصره 14 قانون بودجه سال 1396 سازمان هدفمندسازي يارانه ها مجاز است فقط 33/5 هزار ميليارد تومان از منابع خود را صرف پرداخت نقدي به خانوارها كند. به عبارت ديگر، اگر قرار باشد در سال 1396 ماهانه 45/5 هزار تومان پرداخت شود، فقط مي توان به 61 ميليون نفر يارانه نقدي پرداخت كرد؛ درحالي كه در اسفند 1395 به بيش از 75 ميليون نفر يارانه نقدي پرداخت شده است. به عبارت ديگر، اجراي قانون بودجه سال 1396 بدون هيچگونه افزايش يارانه نيازمند حذف 14 ميليون نفر از دريافت كنندگان يارانه نقدي از ابتداي امسال است.در ضمن، اگر دولت بخواهد در سال 1396 همچنان به 75 ميليون نفر يارانه پرداخت كند و زادوولد جديدي هم صورت نگيرد، در كل سال نيازمند حدود 41 هزار ميليارد تومان است. به عبارت ديگر، فقط براي پرداخت يارانه نقدي در سال 1396درحال حاضر 7500 ميليارد تومان كسري وجود دارد.
آيا منبع آزاد ديگري براي افزايش يارانه نقدي وجود دارد؟
پاسخ به طور صريح خير است. ممكن است گفته شود كه همه منابع حاصل از افزايش قيمت حامل هاي انرژي در محاسبات منظور نشده و در نتيجه منابع ديگري براي افزايش يارانه ها وجود دارد. در اين مورد
مي توان گفت كه همه منابع حاصل از فروش حامل هاي انرژي به مصارف مشخصي اختصاص يافته و هرگونه ايجاد مصرف جديد، مستلزم كاهش سهم آن مصارف است.
به عبارت ديگر، منابع حاصل از فروش حامل ها طبق قانون به شهرداري ها و دولت (بابت سهم آنها از ماليات بر ارزش افزوده)،شركت هاي عرضه كننده انرژي (بابت هزينه هاي توليد و توزيع انرژي)، مصوبات مجلس و در نهايت سازمان هدفمندسازي يارانه ها(بابت پرداخت يارانه نقدي) اختصاص مي يابد.
آيا اقدامات دولت در تخصيص منابع حاصل از افزايش قيمت انرژي قانوني بوده است؟
پاسخ به طور صريح بله است. لازم به توضيح است كه مصوبات متعدد مجلس از طريق اختصاص منابع حاصل از فروش حامل هاي انرژي به امور مختلف ازجمله 5 درصد از فروش فرآورده هاي نفتي بابت نوسازي خطوط لوله (بند "د" تبصره يک قانون بودجه 1396 )، قير رايگان براي مدارس و راههاي روستايي (بند"ه" تبصره يک قانون بودجه 1396)، 10 درصد از فروش گاز طبيعي(به استثناي خوراك پتروشيمي) بابت گازرساني به روستاها و استانداردسازي سامانه سرمايشي و گرمايشي مدارس (ماده 65 قانون الحاق _ 2)،
10 درصد از منابع حاصل از افزايش قيمت هاي انرژي بابت كاهش سهم هزينه هاي مستقيم سلامت مردم(ماده 46 قانون الحاق _2) ، 20 درصد از فروش گازوئيل (به استثناي مصارف بخش كشاورزي) بابت به سازي ناوگان حمل ونقل ريلي برون شهري و نگهداري راه هاي كشور (ماده 70 قانون الحاق_ 2 ) و همچنين تكاليف مربوط به بهينه سازي مصرف انرژي(ماده 12 قانون رفع موانع توليد) سبب كاهش سهم سازمان هدفمندسازي يارانه ها از كل منابع حاصله شده است.
نكته قابل توجه اينكه هرگونه تصميمي درباره نفت خام و گاز طبيعي مصرف شده در داخل كشور بر منابع در اختيارسازمان هدفمندسازي يارانه ها تأثير مي گذارد.
لازم به ذکر است: در سال 1396 دولت موظف است تقريباً بيش از 19000 ميليارد تومان از منابع حاصل از فروش داخلي نفت خام و گاز طبيعي را به امور زير اختصاص دهد كه در صورت عدم الزام قانون، مي توانست به منابع سازمان هدفمندسازي يارانه ها اضافه شود:1500ميليارد تومان براي نوسازي و توسعه شبكه خطوط لوله انتقال نفت خام (بند "د" تبصره يک قانون بودجه 1396)، 30000ميليارد تومان براي قير رايگان براي مدارس و راه هاي روستايي (بند "ه" تبصره يک قانون بودجه » 1395 )، بهينه سازي مصرف انرژي (ماده 12 قانون رفع موانع توليد- تقريبي)، گازرساني به روستاها و استانداردسازي سامانه گرمايشي و سرمايشي مدارس (ماده 65 قانون الحاق _ 2 _تقريبي)، توسعه ظرفيت و بهسازي خطوط، ناوگان و شبكه حمل ونقل ريلي برون شهري و نگهداري راه هاي كشور (ماده 70 قانون الحاق _ 2 _ تقريبي)، كاهش سهم هزينه هاي مستقيم سلامت مردم (ماده 46 قانون الحاق _ 2)
آيا پرداخت يارانه نقدي به همه خانوارها روش موفقي بوده است؟
پاسخ به طور صريح خير است. با توزيع يارانه نقدي، درآمد سرانه دهك هاي كم درآمد به ويژه در روستاها و مناطق محروم به نحومعناداري افزايش يافت و بدين ترتيب در سال اول، شاخص هاي توزيع درآمد بهبود يافت، اما طبق بررسي هاي انجام شده قبل وپس از هدفمند كردن يارانه ها، هم اثر پرداخت يارانه نقدي به خانوارها بر توزيع درآمد و هم تعداد خانوارهاي نفع برنده و زيانديده از افزايش قيمت حامل هاي انرژي به شدت به نرخ تورم بستگي دارد. براساس اين بررسي هاي انجام شده ، تعداد افرادي كه دچارزيان رفاهي شده اند، بيشتر از تعداد كساني است كه زيان رفاهي آنها با پرداخت يارانه نقدي جبران شده است. با در نظر گرفتن آمارهاي جمعيتي سال 1385 نتيجه آن است كه حدود 35 درصد جمعيت كشور از اجراي اين قانون منتفع و 65 درصد بقيه ازاجراي آن متضرر شده اند.همچنين، در سال هاي بعد با افزايش تورم، بهبود در شاخص هاي توزيع درآمد در كشور در معرض آسيب قرار گرفت و به وضع قبل برگشت.
جمع‌بندي
پس از گذشت حدود 6 سال از اجراي قانون هدفمند كردن يارانه ها مي توان گفت نه تنها اهداف عمده مورد نظر آن قانون محقق نشده، بلكه اجراي آن تبعات سنگين اجتماعي و اقتصادي براي كشور به همراه داشته است.انتظار مي‌رفت دولت كه در اجراي قانون مذكور با چالش هاي فراواني روبرو بوده است، به منظور توقف چرخه معيوب اجراي هدفمند كردن يارانه ها، نسبت به اصلاح قانون اقدام كند. به علاوه اتمام دوره قانوني اجراي قانون هدفمندي همزمان با اتمام برنامه پنجم، تأكيد سياست هاي كلي برنامه ششم توسعه بر تحقق كامل هدفمندسازي يارانه ها و همچنين تكليف دولت بر استفاده ازظرفيت اجراي هدفمندسازي يارانه ها در جهت افزايش توليد، اشتغال و بهره وري، كاهش شدت انرژي و ارتقاي شاخص هاي عدالت اجتماعي، ضرورت پرداختن به موضوع هدفمند كردن يارانه ها را در قالب قانوني جامع آشكارتر ساخته است.
يكي از دلايل عدم توفيق در دستيابي به اهداف قانون هدفمند كردن يارانه ها را مي توان به انحراف عملكرد از قانون مصوب نسبت داد، اما دليل اصلي عدم موفقيت در دستيابي به اهداف و بروز چالش هاي كنوني، وجود برخي ابهامات و اشكالات درمنطق خود قانون بوده است. برخي اشكالات قانون هدفمند كردن يارانه ها به ترتيب زير است:
*فقدان مباني مشخص درخصوص قيمت گذاري حامل هاي انرژي،
*بي توجهي به ريشه هاي اصلي ناكارآمدي در حوزه انرژي كشور،
*عدم شفافيت قيمت گذاري حامل هاي انرژي در ايران،
*تمركز اصلي بر ابزار قيمتي و غفلت از ابزارهاي غيرقيمتي،
*عدم شفافيت در تخصيص منابع حاصل از اجراي قانون،
*توزيع منابع حاصل از اجراي هدفمندي يارانه ها در ميان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژي.
با اجراي قانون هدفمند كردن يارانه ها قيمت متوسط حامل هاي انرژي در سال 1395 نسبت به سال 1389 بيش از 7 برابر شده است؛ اما به سبب نبود راهبردي روشن براي استفاده از منابع حاصل از فروش نفت خام و گاز طبيعي در داخل كشور، تحول موردانتظار در مصرف انرژي (با كاهش شدت انرژي) و در بخش عرضه انرژي (با افزايش بهره وري) انجام نشده است. به نظر ميرسد قانون فعلي هدفمندي يارانه‌ها از ظرفيت لازم براي تحقق اهداف اوليه آن يعني ساماندهي بازار انرژي كشوربرخوردار نبوده و براي نيل به اين هدف مهم و اساسي در توسعه اقتصادي كشور، اين قانون بايد مورد اصلاح و بازنگري جدي قرارگيرد تا نگاه به انرژي در كشور براساس سند ملي مديريت بازار انرژي كشور شكل گيرد. هرگونه افزايش يارانه هاي نقدي به نوعي موجب ايجاد مانع در انجام اصلاحات ساختاري و ضروري در حوزه هاي توليد، انتقال،توزيع و مصرف انرژي در ايران خواهد شد. حوزه هايي كه به شدت نيازمند تحول است.
برگرفته از گزارش مرکز پژوهش‌هاي مجلس