توافق مهم برای تحول بزرگ

صمدحسن‌نیا سماکوش
ماجرا از آغاز اختلاف تا پایان توافق
بحث اختلاف دولت و مجلس برسر لایحه هدفمندکردن یارانه ها هر چند به مواردی از جمله افزایش زمان اجرای طرح از سه سال به 5 سال نیز مربوط می شد، ولی کلیدی ترین موضوع اختلاف برانگیز بر سر این لایحه همان ماده 13 لایحه هدفمند کردن یارانه ها بود که به موضوع وابسته کردن اجرای این طرح به بودجه سالانه می پرداخت و حتی موجب آن شد که رئیس جمهوری در تاریخ 12 آبان سال جاری به طور سرزده وارد صحن علنی مجلس شده و درخواست بازنگری مجلس در این ماده را بنماید.
پیشنهاد اولیه دولت در این ماده ،تشکیل صندوق هدفمندسازی یارانه ها بود تا این صندوق توسط هیئت امنایی به ریاست رئیس جمهوری (یا معاون اول وی) و مرتب از وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر رفاه و تامین اجتماعی و معاون برنامهریزی و راهبردی رئیس جمهور اداره شود. دو نماینده مجلس شورای اسلامی نیز به عنوان ناظر با انتخاب مجلس شورای اسلامی در هیئت امنای صندوق شرکت نمایند. دولت پیشنهاد کرده بود که این صندوق دارای شخصیت حقوقی مستقل و استقلال اداری و مالی باشد و به صورت موسسه عمومی غیردولتی، طبق مقررات اساسنامه و سایر قوانین و مقررات مربوط اداره شود و وظیفه و اختیار دارد، وجوه حاصل از اجرای این قانون را اخذ و به مصارف مقرر در این قانون برسانند. و نکته دیگر اینکه دستگاه های اجرایی موضوع ماده 160 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و ماده( 5) قانون مدیریت خدمات کشوری، مکلفند تمامی منابع حاصل از اصلاح قیمت های مشمول این قانون را به حساب صندوق واریز نمایند.
ولی مجلس با این ماده پیشنهادی دولت برای تشکیل صندوق هدفمندسازی یارانه ها مخالفت کرد و تصویب نمود ، دولت مکلف است تمام منابع حاصل از اجرای این قانون را به حساب خاصی بنام هدفمندسازی یارانه ها نزد خزانه داری کل واریز کند. صد در صد وجوه واریزی درقالب قوانین بودجه سنواتی برای موارد پیش بینی شده درمواد ( 8) و ( 9) و ( 12 ) این قانون اختصاص خواهد یافت و دولت مکلف است اعتبارات منابع و مصارف موضوع مواد مذکور را در چهار ردیف مستقل در لایحه بودجه سنواتی درج کند. به عبارت دیگر مجلس لحاظ منابع هدفمندکردن یارانه ها را در بودجه الزامی کرد و همین مساله نقطه اختلافی دولت و مجلس شد.
رئیس جمهور در جلسه علنی 12 آبان مجلس با تاکید براینکه در صورت متصل کردن هدفمند کردن یارانه ها به لایحه بودجه، مجبوریم لایحه یارانه ها را پس بگیریم، اظهار کرده بود، اگر بنا بود این لایحه به بودجه سالیانه برود، دیگر قانون مجزایی نیاز نداشتیم. دولت نمی تواند در هدفمند کردن یارانه ها در بازه زمانی یک ساله تصمیم گیری کند. ممکن است با اجرای این طرح در بخش هایی از بازار نابسامانی بوجود آید و دولت باید این انعطاف را داشته باشد که بلافاصله وارد شود و این نابسامانی را مدیریت کند و اگر انعطافی وجود نداشته باشد و اختیاری در دست دولت نباشد زمانی که بازار به هم می ریزد دولت می گوید یا باید لایحه به مجلس ببرم و یا منتظر بماند که چه می شود و این گونه مسائل امکان پذیر نیست.
احمدی نژاد در این جلسه خطاب به نمایندگان مجلس تصریح کرده بود: شما یک کار سنگین وگسترده را انجام می دهید و اگر در آخر آن به بودجه سالیانه ببندید، این کار امکان پذیر نیست و مردم را ما به روی لبه تیغ می بریم ولی دولت ابزاری در دستش ندارد که مردم را حمایت کند. در کشورهایی که طرحی این چنینی اجرا شده است، به طور مستقل بوده و به بودجه سالیانه متصل نشده است. ما نمی گوییم صندوق اما باید یک حسابی باشد تا دولت بتواند نسبت به آن تصمیم بگیرد و اگر ما هر سال معطل قانون بودجه سالیانه بشویم، دولت با قوانین ثابت می تواند برنامه ریزی درازمدتی داشته باشد و با کاری که هر سال زیر و رو می شود دولت چگونه می تواند برنامه ریزی سالیانه داشته باشد و این امر امکان ناپذیر است.
وی خطاب به نمایندگان گفته بود: اگر این لایحه به بودجه سالیانه متصل شود، تمام زحمات شما در این مدت به هدر می رود و بودن یا نبودن این لایحه هیچ فرقی نمی کند و من با کمال اخلاص و البته با عرض معذرت می گویم بنده ای که تصمیم گرفتم این کار را انجام دهم و دو سال است که همه جور فشاری را تحمل کرده ایم و برخی افراد هر چه فحش و ناسزا بود و دلشان خواست به ما گفتند اما ما صبر کردیم و گفتیم که ما زیر بار این مسئولیت می رویم اما به شما می گویم که اگر این لایحه به بودجه سالیانه متصل شود دولت زیر بار این مسئولیت نمی رود.
اظهارات رئیس جمهوری یک طرف ماجرا بود و طرف دیگر مخالفانی بودند که تشکیل این صندوق را مخالف قانون اساسی می دانستند. بنابر عقیده مخالفان،با استناد به اصل 53 قانون اساسی، تمامی دریافت های دولت باید در حساب های خزانه داری متمرکز شود بنابراین ایجاد صندوقی خارج از خزانه دولت، با این اصل قانون اساسی مغایرت دارد.
احمد توکلی رئیس مرکز پژوهش های مجلس و از چهره های سرشناس مخالف پیشنهاد دولت اعتقاد خود را به این شکل اعلام کرد که اختلاف دولت و مجلس بر سر تصویب ماده 13 لایحه هدفمندکردن یارانه ها از نظر قانونی راه حلی ندارد و دولت باید به پیشنهاد مجلس تن دهد و بهترین راه حل که کمک می کند همت مشترک دولت و مجلس به سرانجام برسد این است که دولت در این مرحله از مصوبه مجلس تمکین کند و در هنگام تصویب بودجه سال آینده تقاضای تنخواه گردان ارائه دهد.البته اگر چنانچه در آینده با مشکلی مواجه شد، به صورت دوفوریتی از مجلس تقاضای اصلاح قانون کند.
توکلی در پاسخ به این سوال که آیا امکان قانونی وجود دارد تا از طریق آئین نامه اجرایی مجلس نظر رئیس جمهور در خصوص موارد اختلافی لایحه هدفمندکردن یارانه ها تامین شود یا خیر، با رد این مطلب اظهار داشت: از نظر آئین نامه چون مجلس شورای اسلامی ماده 13 لایحه هدفمند کردن یارانه ها را تصویب کرده، و به بازگشت آن برای دولت رای نداده است، امکان آنکه نظر دولت در این زمینه در راستای آئین نامه اجرایی مجلس تامین شود نیست.
ولی مصباحی مقدم رئیس کمیسیون ویژه طرح تحول اقتصادی مجلس نظری خلاف نظر توکلی داشت و معتقد بود: در صورتی که هیئت رئیسه مجلس از کمیسیون ویژه بخواهد، ماده 13 مجددا مورد بررسی قرار می گیرد و شاید یکی از راهکارها ایجاد حساب ویژه به جای صندوق ویژه برای تجمیع درآمدهای ناشی از هدفمند شدن یارانه ها باشد اما قطعا برداشت از آن حساب نیز مانند برداشت از حساب ذخیره ارزی تابع شرایط قانونی است.
اختلافات دولت و مجلس برسر ماده 13 و مذاکرات فشرده دوطرف برای حل این ختلاف با یک راهکار قانونی تا جایی پیش رفت که ، در جلسه 25 آبان دولت با برخی اعضای کمیسیون ویژه طرح تحول اقتصادی مجلس نظر بر این شد که کمیته مشترک 8 نفره دولت و مجلس تشکیل شود و راه حلی را در این باره بیاندیشد. این کمیته مشترک بیش از دو هفته رایزنی و بحث کارشناسی کرد و در نهایت مقرر شد سازمان یا شرکتی به نام هدفمندکردن یارانه ها تاسیس و منابع حاصل از هدفمندکردن یارانه ها تحت حساب خزانه داری کشور به حساب این شرکت دولتی واریز شود و کمیسیون ویژه طرح تحول اقتصادی هم یکی دو جلسه در این باره بحث و بررسی کرد ولی با اتفاقات غیر منتظره ای که افتاد کار به تصمیم گیری نکشید و علی لاریجانی روز 11 آذر، بدون توجه به جلسات دو هفته ای کمیته مشترک دولت و مجلس و پس از تذکر احمد توکلی اعلام کرد که کار بررسی لایحه هدفمند کردن یارانه ها از نظر وی تمام شده است و این لایحه به شورای نگهبان ارسال می شود. این در حالی بود که احمدی نژاد رئیس جمهور با فاصله چند ساعته به تصمیم مجلس واکنش نشان داد و این لایحه را به این شکل غیر قابل اجرا دانست و البته تصریح کرد که دولت منتظر نظر شورای نگهبان می ماند. شورای نگهبان هم پس از بررسی چند روزه ایراداتی به لایحه تصویبی هدفمند کردن یارانه ها در مجلس وارد دانست و لایحه را به مجلس بازگرداند. مهمترین ایراد شورای نگهبان به لایحه هدفمندکردن یارانه ها تناقض بین ماده 12 (ماده 13 لایحه و همان ماده مورد اختلاف) با ماده 15 این لایحه بود و نقطه امیدی برای دولت ایجاد شد تا بتواند نظر خود را یک بار دیگر تامین کند و پیشنهاد کمیته مشترک 8 نفره برای تشکیل سازمان هدفمندکردن یارانه ها را که فرصت طرح و بررسی در صحن علنی مجلس نیافت به تصویب برساند.
همین اتفاق هم افتاد و بالاخره در تاریخ 15 دیماه نمایندگان مجلس با 132 رای موافق پیشنهاد تشکیل سازمان هدفمندکردن یارانه ها را تصویب کردند. بر این اساس، نمایندگان مجلس به دولت اجازه دادند که ظرف مدت یک ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون، سازمانی با ماهیت شرکت دولتی به نام سازمان هدفمند سازی یارانه ها با استفاده از منابع، (امکانات، نیروی انسانی و اعتبارات) موجود، جهت اجرای این قانون با لحاظ قانون برنامه ایجاد کرده یا با اصلاح ساختار و ادغام شرکت های موجود تاسیس نماید. خانه ملتی ها همچنین دولت را مجاز کردند که وجوه حاصل از اجرای این قانون را که به خزانه واریز می شود عینا پس از وصول و کسب سهم دولت موضوع ماده 11 به طور مستمر برداشت و به عنوان کمک صرفا جهت اجرای احکام و تکالیف مقرر در مواد 7 و 8 این قانون در اختیار سازمان قراردهد تا برابر آن هزینه کند. بر اساس مصوبه مجلس سازمان به صورت متمرکز اداره می شود و صرفا مجاز به داشتن واحدهای ستادی، برنامه ریزی و نظارت در مرکز است.بر اساس مصوبه مجلس وجوه و اعتبارات این قانون از جمله مواد 12 و 15 مانند سایر شرکت های دولتی در بودجه کل کشور منعکس می شود و به جز اختیارات و مجوزهای موضوع این قانون از جمله مواد 2 و 14 تغییر در سقف اعتبارات شرکت در طول سال با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس مجاز است. همچنین نمایندگان ملت مقرر کردند وجوه مانده سازمان از هر سال و سال بعد قابل مصرف است و سازمان در هر سال می تواند برای سنوات بعد در چارچوب ماده 8 این قانون تعهد ایجاد نماید.
این سازمان مکلف شد گزارش عملکرد دریافت و پرداخت منابع حاصل از هدفمند سازی یارانه ها را به تفکیک مواد 7 و 8 در پایان هر 6 ماه در اختیار کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات و سایر کمیسیون های ذیربط مجلس شورای اسلامی قرار دهد. خانه ملتی ها دیوان محاسبات را نیز مکلف کردند که در مقاطع 6 ماه گزارش عملیات انجام شده به وسیله سازمان را بر اساس اهداف پیش بینی شده در قانون به مجلس شورای اسلامی ارائه کنند.
نظر دولت و مجلس درباره توافق حاصله
پس از حصول این توافق، نمایندگان دولت و مجلس نظرات مختلفی درباره این مصوبه داشتند و در حالی که مجلسی ها از تامین 90 تا 100درصدی نظر دولت با این مصوبه خبر می داند، دولت معتقد بود که این مصوبه تنها برای شروع اجرای طرح کافی است.
غلامرضا مصباحی مقدم رئیس کمیسیون ویژه طرح تحول اقتصادی مجلس با اشاره به تصویب نهایی لایحه هدفمند کردن یارانه ها در مجلس گفته بود: بر اساس گفتگوها با تصویب قانون هدفمند کردن یارانه ها خواسته دولت در این زمینه صد در صد محقق شده است. دولت خواستار حذف ماده 12 لایحه بود اما به خاطر ایراد آئین نامه ای مجلس نمی توانست این کار را انجام دهد.
عباسعلی نورا عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس نیز با بیان اینکه مجلس 09درصد خواسته های دولت را برآورده کرده، گفت: دولت در هزینه کرد اعتبارات مازاد سازمان هدفمند سازی یارانه ها مختار بوده و مجلس حق اظهارنظر در این خصوص را ندارد.به گفته وی، تفاوت مصوبه تشکیل سازمان هدفمند کردن یارانه ها در مجلس با آن چیزی که مورد نظر دولت بوده کمتر از 10 درصد است و در 90 درصد موارد همه مولفه ها و درخواست های دولت برآورده شده است. نورا معتقد است، موارد مستثنی شده دولت از مقررات ملی باعث می شود که دولت محدودیتی در مصارف و درآمدها نداشته باشد و تنها دیوان محاسبات کل کشور هر 6 ماه براساس اهداف ارائه شده توسط مجلس بحث نظارت بر این سازمان را انجام دهد.
وی یادآور شد: حق رسمی دولت این است که خود ناظر بر تشکیل این سازمان باشد و صددرصد اعتبارات در دست دولت است و نکته مهم مصوبه مجلس این است که اعتبار مازاد به حساب سازمان هدفمند کردن یارانه ها در سال بعد رفته و حتی اگر مازادی هم وجود داشته باشد مجلس حق اظهارنظر در آن مورد را ندارد.
این اظهارات در حالی از سوی نمایندگان مجلس مطرح شد که ندیمی مشاور معاون پارلمانی دولت در اولین و تنها واکنش رسمی دولت به مصوبه مجلس ادبیات متفاوت تری را به کار برد و ضمن تائید رضایت دولت از این مصوبه تصریح کرد که این رضایت حداکثری نیست.
وی با اعلام منتفی شدن استرداد لایحه گفت: این که بگوییم قانون وضع شده چه در متن و چه در اجرا هیچ مشکلی را نخواهد داشت یا در آینده قانون جدیدی نخواهیم داشت عاقلانه نیست اما برای شروع هدفمندکردن یارانه ها این قانون کفایت می کند.
ایرج ندیمی با بیان اینکه مجلس بخشی از خواسته های دولت را محقق کرد افزود: از جمله این خواسته ها می توان به این مساله اشاره کرد که مجلس پذیرفت سازمان یا شرکتی در رابطه با هدفمند کردن یارانه ها ایجاد شود که مورد خواست دولت بود و مجلس آن را محقق کرد که جای تقدیر وتشکر از نمایندگان مجلس و اعضای کمیسیون ویژه دارد. یکی از خواسته های دولت نیز این بود که تعهدات قابل انتقال به سالهای بعد باشد که این خواسته نیز پذیرفته شد، یعنی اگر دولت بخواهد به مجموعه ای کمک کند می تواند این کار را در طی چند سال تامین کند و مجبور نیست یک سال همه پرداخت را داشته باشد یا همه پرداخت به دلیل یکساله بودن صورت نپذیرد. مشاور معاون پارلمانی رئیس جمهور با بیان اینکه سومین اتفاق آن است که مباحث مربوط به این حوزه به بودجه کل منتقل شد گفت: در واقع یک بودجه عمومی و یک بودجه کل کشور وجود دارد که در بودجه کل کشور مانند بودجه شرکتها، رفتار، محاسبه، نظارت و مراحل عملکرد متفاوت است، یعنی به عنوان مثال به موافقت نامه مداوم نیازی ندارد. وی با بیان اینکه میزان بالایی از خواسته های دولت برآورده شد تصریح کرد: در ارتباط با ماده 21 و امثال آن نیز مسائلی وجود داشت که در جای خود مطرح شد اما دولت بخش عمده ای از خواسته های خود را در تفاهم و تعامل با مجلس اخذ کرده است.
اهمیت و دستاوردهای این توافق
با حصول این توافق و نهایی شدن آن، طرح هدفمندکردن یارانه ها که دارای چند محور اساسی از جمله اصلاح قیمت ها، جبران و توانمندسازی خانوارهای آسیب پذیر و گسترش و تعمیق تأمین اجتماعی، حمایت هدفمند از بنگاه ها و جبران کسری های دولت با تأکید بر طرح های عمرانی است، کلید می خورد. صاحب نظران معتقدند، در صورتی که یارانه به دست گروه های هدف برسد، اهداف دولت از پرداخت یارانه که همان تأمین رفاه، امنیت و عدالت اجتماعی است، تقویت می شود. در غیر این صورت، پرداخت یارانه علاوه بر اختلال در نظام قیمت ها، منجر به برهم خوردن توزیع عادلانه درآمدها می شود. ضمن آنکه در چنین حالتی پرداخت یارانه نه تنها در ارتقای درآمد و رفاه اقشار آسیب پذیر اثری ندارد، بلکه منافع آن بیشتر نصیب گروه های بالای درآمدی می شود و اهداف حمایتی آن محقق نمی شود؛ نمونه بارز این امر یارانه حامل های انرژی است که بیشترین حجم یارانه پرداختی طی سال های گذشته را به خود اختصاص داده است اما از آنجا که میزان بهره مندی افراد از یارانه این حامل ها با مصرف آنها رابطه دارد، دهک های بالای درآمدی نصیب بیشتری از آن می برند.
اصلاح قیمت ها به دلیل آثار آن در مصرف بی رویه به ویژه در مورد حامل های انرژی، قاچاق سوخت، بهره وری پایین انرژی و ناکارآمدی صنایع و آثار زیست محیطی، برای هدفمند کردن یارانه ها ضروری است. همچنین برای توانمندسازی خانوارهای آسیب پذیر و گسترش نظام تأمین اجتماعی، بخشی از منابع حاصل از اصلاح قیمت ها صرف اقدام هایی مانند کمک مستقیم نقدی یا غیرنقدی به خانوارهای آسیب پذیر و اجرای برنامه های تأمین اجتماعی مانند بیمه ها، تأمین مسکن و اشتغال و آموزش مهارت خواهد شد. در زمینه حمایت هدفمند از بنگاه ها نیز بخشی از منابع برای بهینه سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی، اصلاح فناوری های تولید در جهت افزایش بهره وری انرژی، گسترش حمل ونقل عمومی و حمایت از تولیدکنندگان کشاورزی، صنعتی، صادرات غیرنفتی و جبران زیان بنگاه های عرضه کننده خدمات آب، برق، گاز و فرآورده های نفتی اختصاص خواهد یافت.
و خلاصه اینکه استفاده بهینه از منابع کشور، واقعی شدن قیمت ها، رونق اقتصادی، افزایش بهره وری و اثربخشی در فعالیت ها و اقتصاد در سطوح خرد و کلان، تقویت پول ملی، افزایش صادرات، افزایش پس انداز ملی و حرکت به سوی عدالت اجتماعی بخشی از دستاوردهای اجرای صحیح طرح هدفمندکردن یارانه ها خواهد بود.
سخن پایانی
و سخن آخر اینکه به نظر می رسد مجلس با تصویب تشکیل سازمان هدفمندکردن یارانه ها مجوز جراحی بزرگ اقتصادی را صادر کرده است و دولت احمدی نژاد هم که همواره عزم جدی خود را برای انجام کارهای بزرگ نشان داده بود، این بار نیز مصمم به اجرای طرح هدفمند کردن یارانه ها است . ولی همانطور که رئیس جمهوری در سخنان خود بارها اشاره کردند، اجرای این طرح یک جراحی است و هر جراحی با درد همراه است و مسلما اجرای چنین طرح بزرگی تبعاتی را مخصوصا برای مردم درپی دارد که تمامی قوای کشور از مجریه و مقننه گرفته تا قضائیه و حتی مجمع تشخیص مصلحت نظام باید با همدلی و هماهنگی هر چه تمام تر در اجرای این طرح بزرگ تبعات احتمالی را به حداقل کاهش دهند و هر یک از نهادهای کشور بخشی از مسئولیت اجرا را برعهده بگیرد تا گرهی از مشکلات ساختاری اقتصاد کشور با اجرای این طرح باز گردد.