تغییر قانون اساسی از پارلمانی به ریاستی

مهدى سعیدى
با احساس ضرورت تغییر و بازنگری قانون اساسی در دهه اول انقلاب بود که با پایان یافتن جنگ تحمیلی، زمینه های این بازنگری فراهم آمد و با درخواست نمایندگان مجلس و حکم حضرت امام(ره) به رئیس جمهور، شورای تدوین متمم قانون اساسی شکل گرفت. حضرت امام(ره) در آن حکم خطاب به آیت الله خامنه ای نوشت:
«از آنجا که پس از کسب ده سال تجربه عینی و عملی از اداره کشور، اکثر مسئولان و دست اندرکاران و کارشناسان نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران بر این عقیده اند که قانون اساسی با اینکه دارای نقاط قوت بسیار خوب و جاودانه است، دارای نقایص و اشکالاتی است که در تدوین و تصویب آن به علت جو ملتهب ابتدای پیروزی انقلاب و عدم شناخت دقیق معضلات اجرایی جامعه، کمتر به آن توجه شده است، ولی خوشبختانه مسئله تتمیم قانون اساسی پس از یکی- دو سال نیز مورد بحث محافل گوناگون بوده است و رفع نقایص آن یک ضرورت اجتناب ناپذیر جامعه اسلامی و انقلابی ماست و چه بسا تأخیر در آن موجب بروز آفات و عواقب تلخی برای کشور و انقلاب شود و من نیز بنا بر احساس تکلیف شرعی و ملی خود از مدت ها قبل در فکر حل آن بوده ام که جنگ و مسائل دیگر مانع از انجام آن می گردید.» (صحیفه امام، ج 21، ص 363، 4/2/68)
ایشان در ادامه ضمن انتصاب شخصیت های حقیقی و حقوقی این شورا هشت محور را به عنوان محدوده مسائل مورد بحث اعلام کردند که یکی از آن موارد «مسئله تمرکز در مدیریت قوه مجریه» بود.
بر این اساس، یکی از کمیسیون های این شورا عهده دار یافتن راهکارهایی در این زمینه شد. روش کار شورا چنین بود که در طی چند جلسه، اعضای شورا با ایراد سخنرانی، کلیاتی را مطرح می کردند. در مرحله بعد، کمیسیون گزارشی ارائه می کرد و شور اول مذاکرات انجام می گرفت. آن گاه در شور دوم، هر یک از اصولی که دچار تغییر و تحول شده بود، توسط کمیسیون، جداگانه تنظیم و در جلسه علنی به بحث گذاشته می شد.
شورا بر این باور بود که نه صرفاً بر اساس تعبد به حکم حضرت امام، بلکه بر اساس تجربه ده ساله، «ایجاد تمرکز در مدیریت قوه مجریه»، یک ضرورت است و شورا تنها در کیفیت تحقق آن، بحث و تبادل نظر خواهد کرد.
رئیس جمهور و نخست وزیر وقت که درگیر مسائل، ابهامات و دشواری های قوه مجریه بودند، در این شورا حضور داشتند و در کمیسیون و شورا، فعالانه به تبیین این دشواری ها و لزوم مرتفع ساختن آنها از نظر قانونی پرداخته، بر ضرورت تمرکز تأکید کردند.
رئیس قوه مجریه، رئیس‌جمهور یا نخست‌وزیر؟
بعد از تصویب تمرکز در مدیریت قوه مجریه این بحث در دستور کار جلسه قرار گرفت که این شخص، باید رئیس جمهور باشد، که مستقیماً از سوی مردم انتخاب می شود یا نخست وزیر باشد، که از مجلس رأی اعتماد می گیرد؟ از این رو در کمیسیون دو طرح ارائه شد: طرح نظام ریاستی و طرح نظام پارلمانی. در این بین اظهارات مخالفان و موافقان شنیدنی است:
1- دفاع از نظام پارلمانی و محوریت نخست‌وزیر
یکی از موافقان مدل پارلمانی و مخالف مدل ریاستی، نخست وزیر وقت، میرحسین موسوی بود که در تشریح نظر خود گفت:
«چرا برادران از طرح احتمال دیکتاتوری تعجب می کنند؟ مگر تاریخ جهان سوم را مطالعه نکرده اند؟ چه بسیار رئیس جمهورهایی که وقتی قدرت در دستشان متمرکز شده، تبدیل به دیکتاتور و رئیس جمهور مادام العمر شدند. توجه کردن به این نمونه ها ما را در تصمیم گیری یاری می کند، هر چند نظام ما با نظام های دیگر تفاوت هایی دارد. در دنیا، هم نظام های ریاستی داریم و هم نظام های پارلمانی و کابینه ای، که بعضی از آنها کمتر خطرزا هستند. مثبت ترین نظام ریاستی در آمریکا است. در کدام کشور دیگر سراغ دارید که این نظام موفق شده باشد؟ در آمریکای لاتین، آسیا، آفریقا؟ جز اینکه منجر به ایجاد بدترین نظام های دیکتاتوری شده است. نظام های پیشرفته که سابقه دیکتاتوری از نوع شرقی را هم ندارند، مرتب در حال اصلاح نظام خود هستند تا از بروز خطر جلوگیری کنند آیا محتاطانه عمل کردن، باعث عدم رشد و پیشرفت آنها شده است؟ نباید بین تمرکز قدرت و پیشرفت کشور، ارتباط کاذب ایجاد کرد. اقتدار زیاد باعث عقب افتادگی کشور می شود، نه پیشرفت. اگر چنین بود، باید کشور ما در زمان پهلوی، پیشرفته ترین کشور جهان می شد. درست است که مردم ما در پرتو انقلاب، بیدار شده اند و مراقبند، اما به خاطر همین احتمال خطر، در مجلس خبرگان قانون اساسی، با بد بینی نسبت به تمرکز قدرت نگاه می کردند. چه اتفاقی افتاده که در طی ده سال ما بدبینی خود را به تمرکز قدرت از کف داده ایم؟ تمرکز باید به مقدار کافی باشد؛ ولی باید تمرکز در جایی باشد که بتوان سوال کرد. قدرت و اقتدار باید توأم با مسئولیت باشد. نباید از تجربه بنی صدر به سادگی بگذریم. او در همان چند ماه اول حکومتش به دنبال رفراندم بود. رفراندم برای چه؟ برای از بین بردن پایه های حکومت اسلامی. البته او موفق نشد؛ ولی ما نباید احتمال خطر را نادیده بگیریم. کنار گذاشتن رئیس جمهور در کشور، آسان نیست؛ چون رأی مردم را به همراه دارد؛ مردم به صحنه می آیند. به گمان من اگر دو مسئله حل شود، مفهوم تمرکز تحقق می یابد: اول آنکه سیاست گذاری در درون دولت انجام شود، نه در شوراهای خارج از دولت، و دوم اینکه وزرا در برابر دو کانون مجلس و نخست وزیر، مسئول باشند. بیش از این مقدار، اگر قدرت متمرکز شود، معلوم نیست در آینده چه خواهد شد.
2- دفاع از نظام ریاستی و محوریت رئیس‌جمهور
در ادامه موافقین نظام ریاستی به دفاع از نظر خود پرداخته و به شبهات مطروحه پاسخ دادند. در بخشی از این اعلام نظرها می توان به اظهارات رئیس جمهور وقت اشاره کرد. حضرت آیت الله خامنه ای در دفاع از این طرح گفت:
«تفاوتی که بین این دو طرح هست، در اهمیت دادن و ندادن به انتخاب مردم است؛ چون در هر دو، رئیس جمهور با رأی مردم انتخاب می شود. در طرح اول، به رأی و انتخاب مردم اعتنا شده است و در دومی نشده است و همه آنچه را ممکن بود با انتخاب مردم برای او پیش بیاید، از او گرفته، به فردی دیگری می دهند و به او می گویند: «تو بنشین و تماشا کن!» برای مدیریت یک نظام، دو عامل اصلی وجود دارد: یکی مدیر مقتدر و دارای اختیار و دیگری تضمین های لازم برای جلوگیری از تضییع حقوق مردم از سوی او و این امر فقط در طرح اول امکان پذیر است. در طرح دوم، رأی نمایندگان مجلس در همه مسائل، رأی مردم نیست. رأی مستقیم مردم یک امتیاز بزرگ است و آن، اینکه مردم احساس می کنند فردی که برای اداره امور انتخاب کرده اند، خود آنان به او مسئولیت می دهند، محبت او را در دل می گیرند و احساس مسئولیت بیشتری در حمایت از او می کنند. رئیس جمهور منتخب مردم، باپشتوانه مردمی انجام وظیفه می کند. نباید مردمی بودن نظام را که یکی از مهم ترین مظاهرش همین است، از نظام سلب کرد. بی اختیار کردن مردم در یک نظام، از همین نقاط شروع می شود.
اما درباره احتمال دیکتاتوری، به نظر من خطر دیکتاتوری نخست وزیری که متکی به اکثریت مجلس است و اهرم های جلب قلوب اکثریت مجلس را، مثل پول و امکانات در دست دارد، کمتر از خطر دیکتاتوری رئیس جمهور نیست. با نخست وزیری که بتواند اکثریت مجلس را با خود داشته باشد، هیچ کاری نمی شود کرد و هیچ اهرمی علیه او وجود ندارد. درباره رئیس جمهوری که با آرای مردم انتخاب می شود، چهار عامل کنترل وجود دارد: محدود بودن زمان ریاست جمهوری تا چهار سال و اگر خوب عمل کند، هشت سال؛ رهبری می تواند او را عزل کند؛ قوه قضائیه و مجلس بتوانند در شرایطی او را استیضاح کنند.
اما اینکه گفته می شود: با استیضاح، رئیس جمهور سبک می شود، می توان به نوعی طرح ریزی کرد که احترام و موقعیت او حفظ شود مثلاً با اکثریت مطلق یا دو سوم یا سه چهارم نمایندگان بتوان او را استیضاح کرد. این طرح، با طرح ریاستی متداول در دنیا تفاوت دارد. در آنجا نیروهای مسلح در اختیار رئیس جمهور است و تعیین رئیس قوه قضائیه هم با او است؛ ولی در این طرح، چنین ادعایی نیست.
اما اینکه در جهان سوم، رئیس جمهورها دیکتاتور می شوند، شما کدام کشور جهان سوم را سراغ دارید که رئیس جمهور با انتخابات آزاد و آرای مردم، رئیس جمهور شده باشد؟ معمولاً با کودتا به قدرت رسیده اند و سپس رئیس جمهور دائم العمر شده اند. علاوه بر آن، چرا فاشیست ترین کشورهای دنیا، مثل اسرائیل و آفریقای جنوبی را که به دست نخست وزیر اداره می شوند، ملاحظه نمی کنید؟
اما قصه بنی صدر هم که پیش آمد، به خاطر خصلت های خود او بود که به دنبال دیکتاتوری بود و الا قدرت که در او متمرکز نشده بود. بعد از انقلاب، نخست وزیر هم داشتیم که به دنبال دیکتاتوری بود. از اول شروع کرد درباره رهبری حرف زدن و تنه به او زدن؛ ولی در جامعه ما نه آن نخست وزیر توانست بماند و نه آن رئیس جمهور. مملکت ما امروز به یک مدیر مقتدر نیاز دارد و با آنچه در مثل طرح دوم آمده، مشکل کشور رفع نخواهد شد...
در نظام پارلمانی که رئیس جمهور حذف می شود، خلأی به وجود می آید. در کشور ما اگر رئیس جمهور حذف شود، رهبری تا حد ریاست جمهوری تنزل می کند، روسای کشورها که به ایران می آیند، انتظار خواهند داشت که رهبری نظام به استقبال آنان برود یا دست کم چنین شبهه ای در ذهن ها پیش می آید. چرا کاری کنیم که با چنین مشکلاتی روبه رو شویم؟
از سوی دیگر، برای حفظ اقتدار دولت که مجلس نتواند هر لحظه که اراده کرد، آن را متزلزل کند، حق انحلال مجلس را به نخست وزیر می دهند. همین طور است در بعضی از نظام ها برای حفظ توازن، چنین کارهایی می کنند. علتش هم همین است. دولتی که متکی به مجلس است، گاهی مجلس به خاطر مسائل حزبی و گرایش های سیاسی، دولت را متزلزل می کند. برای حفظ توازن، چنین اختیاری هم به نخست وزیر داده می شود. چرا نظامی را انتخاب کنیم که با چنین مسائلی روبه رو شویم که مجلس و دولت بتوانند یکدیگر را متزلزل کنند؟ این کار که تشنج آفرین و مشکل آفرین است، به مصلحت جامعه ما نیست.»