تاریخ سیاست خارجی آمریکا (بخش یازدهم)
حسن خدادادی
پس از دو جنگ بزرگ جهانی، ایالات متحده آمریکا به عنوان یکی از کشورهای قدرتمند و موثر جهان جلوه کرد و با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی به ابرقدرت جهان تبدیل شد. چه آن را قطبی در جهان تکقطبی بدانیم و چه امپراتوری بنامیم، باید اذعان کرد که سیاستهای اتخاذی این کشور تأثیر بسیاری بر بسیاری از کشورها میگذارد، اما تصمیمات سیاست خارجی آمریکا چگونه اتخاذ میشوند؟ چه روندهایی دارند؟ چه کسانی در آن دخیلند و ابزار مورد استفاده آنها چیست؟ این مقاله به دنبال پاسخ به این پرسش است که تصمیمات سیاست خارجی آمریکا چگونه و تحت تأثیر چه فرایند و عناصری شکل میگیرد؟ فرضیه مقاله این است که نظام تصمیمگیری سیاسی آمریکا به دلیل فراوانی بازیگران در دو «لایه رسمی» و «لایه غیر رسمی»، پیچیده بوده و نمیتوان با تکیه و تمرکز بر فرایندهای رسمی تصمیمگیری دولت آمریکا، به کنه فرایند تصمیمات سیاست خارجی آمریکا پی برد. بر این اساس، نوشته پیش رو، ضمن بررسی عناصر و لایههای رسمی و گروههای غیررسمی تأثیرگذار بر سیاست خارجی با طراحی یک الگوی نوین و با استفاده از روش گزینشی، تأثیر و تأثر بازیگران فردی و نهادی، رسمی و غیر رسمی موثر بر سیاست خارجی آمریکا را در فرایند دینامیک ارائه میکند. گفتنی است منظور از سیاستگذاران غیر رسمی، بازیگران غیر قانونی نیستند، بلکه منظور، آن دسته از بازیگرانی است که وجود و فعالیتشان در قانون اساسی ذکر نشده، اما طبق قوانین ایالات متحده فعالیت میکنند.
بازیگران موثر در تصمیمگیری سیاست خارجی آمریکا
روند تصمیمگیری در سیاست خارجی آمریکا بسیار پیچیده است، علت آن، این است که کشور تازهتأسیس آمریکا به شکلی طرحریزی شده که دولتی قوی و غیر متمرکز داشته باشد تا از این طریق از دیکتاتوری دولت بر مردم جلوگیری شود، هرچند که دست به دست شدن قدرت بین فقط دو حزب دموکرات و جمهوریخواه، خود نوعی دیکتاتوری محسوب میشود. در نتیجه، سیاستگذاری خارجی ایالات متحده یک نظام پیچیده اجتماعی ـ سیاسی است که افراد، گروهها و سازمانها را در بر میگیرد و این تصمیمات بهگونهای شکل میگیرند که تحت تأثیر هر دو نهاد رسمی و غیر رسمی قرار دارند. نهادهای سیاستگذار رسمی و تأثیرگذار بر سیاست خارجی ایالات متحده شامل قوه مجریه، کنگره و بوروکراسی میشوند و سیاستگذاران غیر رسمی نیز گروههای ذینفوذ متعددی را در بر میگیرند. عامل دیگر این پیچیدگی در عرصه سیاست خارجی آمریکا، تنوع و تکثر تعداد بازیگران سازمانی (نهادی) و شخصی است. در این عرصه بازیگران عمده عبارتند از:
الف ـ بازیگران رسمی و دولتی
۱ـ دولت فدرال
۱ـ۱ـ قوه مجریه
۱ـ۱ـ۱ـ سازمانهای تأثیرگذار: دفتر رئیسجمهور، کاخ سفید، شورای امنیت ملی، وزارت خارجه، وزارت دفاع، وزارت امنیت، سیا و NIS، فدرال رزرو، خزانهداری، وزارت بازرگانی، وزارت دادگستری، FBI
۱ـ۱ـ۲ـ اشخاص: رئیسجمهور، وزیر خارجه، وزیر دفاع، مشاور امنیت ملی، رئیس سیا، رئیس ستاد ارتش، رئیس کارکنان کاخ سفید، سفرای آمریکا در کشورهای مهم
۱ـ۲ـ کنگره و دیوان عالی آمریکا
۱ـ۲ـ۱ـ نهادهای مهم: کمیتههای سیاست خارجی، خدمات نظامی، بودجه و دادگاههای مرتبط با موضوعات سیاست خارجی
۱ـ۲ـ۲ـ بازیگران عمده شخصی: روسای اکثریت و اقلیت سنا و مجلس، روسای کمیتههای کنگره مرتبط با موضوعات سیاست خارجی و نمایندگان ارشد حزب رقیب در این کمیتهها، سناتورها و نمایندگان متنفذ کنگره، کارکنان ارشد در دفاتر سناتورها و نمایندگان، قضات دیوان عالی کشور
۲ـ احزاب دموکرات و جمهوریخواه
۳ـ دولت ایالتی و محلی: شهرداران شهرهای مهم، فرمانداران ایالات، نمایندگان تجارت خارجی ایالات
ب ـ بازیگران و لایههای غیر رسمی
۱ـ اشخاص غیر رسمی: روسای جمهوری سابق، مقامات بلندپایه سیاسی و وزرای خارجه دولتهای سابق، ثروتمندان طراز اول، صاحبان بنگاههای بزرگ اقتصادی، صاحبان بنگاههای بزرگ ارتباط جمعی و فرهنگی ـ سینمایی
۲ـ نهادهای غیر رسمی: گروههای ذینفع، اتاقهای فکر و موسسات سیاست خارجی، دانشگاههای مهم، رسانههای جمعی، کلیسا و موسسات مذهبی، اقلیتهای قومی، اتحادیههای کارگری، انجمنهای صنفی، بنگاههای لابی (بیش از ۴۵ هزار بنگاه رسمی لابی)، شرکتها و نهادهای مالی، اقتصادی و تجاری، هالیوود، انجمنها و شرکتهای مردمنهاد در عرصه خارجی(مانند دیدهبان حقوق بشر، دوستان زمین و انجمن زنان)
الگوسازی روند تصمیمگیری در سیاست خارجی آمریکا
برای بررسی شیوه تأثیر و تأثر بازیگران موثر در عرصه سیاست خارجی آمریکا، الگوهای گوناگونی در تحلیل فرایند تصمیمگیری وجود دارد که عبارتند از:
الف ـ الگوی بازیگر خردمند
الگوی بازیگر خردمند مبتنی بر تئوری «انتخاب خردمندانه» است. در این الگو که رایجترین الگوی تحلیل تصمیمگیری سیاست خارجی است، دولت به عنوان اصلیترین واحد در چارچوب روابط بین دولتها تحلیل میشود. این دولت تصمیمات عقلانی خود را بر اساس اولویتها و حداکثر نمودن منافع خود اتخاذ میکند. در این الگو بازیگران دولت، هدف خود را همراه با اولویتهای سیاست خارجی تنظیم کرده، امکانات و راهحلهای خود را برای رسیدن به هدف مذکور تعریف میکنند. دولت همچنین ضمن بررسی نتایج احتمالی سیاستهای خود، براساس «منطق رئالیسم» راهی را که بیشترین منفعت را به همراه داشته باشد، برمیگزیند.
ب ـ الگوی فرایند سازمانی
الگوی فرایند سازمانی نیز الگویی است که با توجه به اهمیت یافتن «نهادهای غیر رسمی» چون سازمانهای غیر دولتی، بنگاهها و گروههای ذینفع و رسانههای جمعی در تأثیرگذاری بر افکار عمومی و فشار بر رفتار دولتها مورد توجه متفکران علوم سیاسی در تحلیل فرایند تصمیمگیری سیاست خارجی قرار گرفته است. در این الگو، فرایند تصمیمگیری سیاست خارجی در نهادهای رسمی تحت تأثیر بازیگران غیر دولتی قرار میگیرد.
ج ـ الگوی رفتار سازمانی
در این الگو به دنبال شرح تصمیمات از طریق «ساختارهای موجود دولتی» است. در این الگو تصمیمات در درون ساختارها همزمان صورت نمیگیرد، بلکه در سازمانهای دولتی موجود شکل گرفته و روندهای عملیاتی آن در طول زمان تنظیم میشوند.
دـ الگوی سیاستهای دولتی
این الگو همچون الگوی رفتار سازمانی در سازمانهای دولتی سیاستگذاری میشود؛ با این تفاوت که تنظیم سیاستها و فرایندهای عملیاتی به شکل طبیعی و در طول زمان نیست، بلکه در چانهزنی و تعامل یا تقابل بین بازیگران مختلف (بهویژه رهبران دولتی از یک سو و نهادهای زیردستی از سوی دیگر) صورت میپذیرد؛ چراکه هر یک از بازیگران، «برنامه خاص خود» را داشته و بهدنبال نتیجه خاصی از تصمیمگیری هستند.
هـ ـ الگوی سیاستهای بوروکراتیک
این الگو به واقع، ترکیب دو الگوی رفتار سازمانی و سیاستهای دولتی بوده و بر نقش «نهادهای رسمی و دولتی» تأکید دارد. در این الگو، سازمانهای دولتی بر اساس وظایف و منافع خود در چارچوب سیاست ملی به شکل رقابتی تصمیم میگیرند و تصمیمات نه بر اساس نظر یک فرد (برای نمونه رئیسجمهور) یا بر اساس تصمیم خردمندانه بین بازیگران، بلکه بر اساس چانهزنی و تعامل ـ تقابل بین سازمانهای مختلف که هر کدام دارای برنامه ویژهای هستند، اتخاذ میشود. در تمام الگوهای ذکر شده تا اینجا، تصمیمگیری، خروجی فرایندی با محوریت دولت و نهادهای بوروکراتیک در درون جعبهای است که از آن به «جعبه سیاه» یاد میشود.
وـ الگوی فرایند سیاسی
برخلاف الگوهای فوق، این الگو بر فرایند داخلی تصمیمگیری در درون «جعبه سیاه» و بر «بازیگران بیرونی» تأکید دارد. این الگو که میتوان آن را «جعبه خاکستری» یا همان بازیگران خارج از «جعبه سیاه» خواند، بوروکراسی بازیگر غیر، غالب بوده و به ویژه در وضعیت غیر بحرانی که تصمیمگیریها فرایندهای طولانی داشته و نقش بازیگران غیردولتی فزونی میگیرد، کاربرد بیشتری دارد.
زـ الگوی لابی گروههای ذینفع
در این الگو، فرایند تأثیرگذاری گروههای ذینفع در قالب لابی شخصیتهای سیاسی، کمکهای مالی انتخاباتی و...، آموزش و جایابی سیاستمداران و تأمین کارشناسان خبره برای ایشان، تأثیر بر افکار عمومی از طریق کنترل رسانهای و جریانسازی فکری بررسی میشود.
نقدی بر الگوهای رایج
در تمام الگوهای یاد شده، نقش بازیگران غیررسمی در آمریکا به ویژه گروههای ذینفع، یا نادیده گرفته شده یا بسیار کمتر از آنچه در واقعیت صحنه سیاسی آن کشور وجود دارد، مد نظر است. حتی این الگوها به ایدئولوژی شخصی بازیگران فردی (همچون رئیسجمهور) که در فرایند تصمیمگیریهای سیاست خارجی آمریکا بسیار مهم است (مانند باورهای ایدئولوژیک و یا اعتقادات مذهبی بوش در تصمیم برای حمله به عراق در سال 2003)، کاملاً بیتوجه هستند. بر این اساس و با توجه به کارکرد الگوهای فوق، به نظر میرسد که هیچیک از آنها امکان تحلیل جامع فرایند تصمیمگیری سیاسی در آمریکا را ندارند. باید توجه داشت که نقش و تأثیر لایههای غیررسمی در فرایند تصمیمگیری در سیاست خارجی آمریکا متفاوت از نقش آنها در فرایند سیاست داخلی آمریکاست؛ چرا که عموماً سیاست خارجی نتیجه اجماع (خواسته یا ناخواسته) بین نهادهای رسمی و غیررسمی و در چارچوب منافع ملی آمریکا تعریف میشود. استثنائات بر این فرض کلی نافی این امر نیست، در این فرایند، لایه رسمی حکومت یعنی ریاستجمهوری (شامل رئیسجمهور، وزرای خارجه و دفاع، مشاور امنیت ملی و رئیس سیا)، کنگره و تا حدود کمتری دستگاه بوروکراسی در تعامل مستمر و نفسگیر با لایه غیررسمی یعنی گروههای ذینفع (اعم از لابی اقلیتهای قومی، مذهبی، خارجی و صنایع نظامی ـ امنیتی، گروهها و مجامع صنفی)، مراکز ثروت و رسانه هستند. در تصمیمات سیاست خارجی آمریکا، فشار مستقیم نهادها و روندهای غیررسمی به لایه رسمی حکومت از طریق فشار به کنگره و تهییج و جهتدهی به افکار عمومی از یکسو و همسو کردن عناصر متنفذ درون حکومت از طریق ایجاد همسویی فکری و حمایتهای مالی از سوی دیگر است.
الگوی پیشنهادی
این مقاله با بهرهگیری از روششناسی گزینشی، «الگوی تصمیمگیری سیاست خارجی آمریکا» را با استفاده از دو الگوی «فرایند سیاسی» و «بازیگر خردمند» از یکسو و الگوی «لابی گروههای ذینفع» از سوی دیگر ��رائه میکند که در آن بازیگران «دولتی» و «غیردولتی» درگیر در این فرایند، همگی در فرایند تصمیمگیری نقش ایفا میکنند. نهادها، روندها و عناصر، اجزای این الگو را تشکیل میدهند و تصمیمگیری نهایی در سیاست خارجی از طریق نهاد رسمی صورت میپذیرد. در حقیقت در این الگوی پیشنهادی، «بازیگران غیررسمی» در کنار «بازیگران رسمی» و در درون جعبه سیاه و نه در حاشیه آن قرار دارند. این جعبه تصمیمگیری سیاست خارجی، ترکیبی از فرایندها در قالب تعاملات، چانهزنیها و تقابلات چندوجهی و ماتریسی بین بازیگران رسمی (مانند رئیسجمهور و کنگره)، بین بازیگران غیررسمی (مانند حمایت نهادهای ثروت از اتاقهای فکر) و بین بازیگران رسمی و غیررسمی (مانند حمایت گروههای ذینفع و لابیها از اعضای کنگره) است.
نتیجهگیری
مسئله اصلی در این مقاله این مبنا است که تصمیمات و سیاستهای خارجی ایالات متحده آمریکا بر اساس چه الگویی اتخاذ میشوند؟ آیا آنها نتیجه سیاستهای داخلی و روندهای دموکراتیک هستند و یا بر مبنای عقاید و قضاوت طبقه ممتاز حاکم و یا نفوذ لابیهای گروههای ذینفوذ اتخاذ میشوند؟
هدف این نوشتار، بررسی روند پیچیده تصمیمگیری در حوزه سیاست خارجی ایالات متحده و طراحی الگویی ترکیبی برای آن بود که شامل نهادها، روندها و عناصر رسمی و غیررسمی تأثیرگذار در نظام تصمیمگیری سیاست خارجی آمریکا میشود. در این نوشتار سعی شد با ارائه الگویی متفاوت از الگوهای رایج، نشان دهیم که نظام تصمیمگیری سیاست خارجی آمریکا چگونه تحت تأثیر همزمان «نهادهای رسمی و غیررسمی» قرار دارد. بنابراین ساختار سیاست خارجی آمریکا ساختاری است که گروههای ذینفوذ را قادر به اثرگذاری میکند که بر روند تصمیمگیری در آن تأثیر بگذارند. آنچه مسلم است این است که نظام تصمیمگیری آمریکا، نظامی پیچیده است و این پیچیدگی به عوامل تغییر و تداوم که از ویژگیهای ساختار آمریکاست، قدرت بیشتری میدهد. احتمال آن کم است که چنین نظام پایداری، با نفوذ تنها یک شخص یا عنصر، یعنی رئیسجمهور دستخوش تغییر شود، بنابراین برای کسب توانایی نفوذ و تأثیر بر نظام تصمیمگیری و رسیدن به تصمیمات مورد نظر لازم است یک گروه ذینفوذ یا لابی در نهادها و روندهای متعدد وارد عمل شود و تا حد ممکن از عناصر آن بهره گیرد. موفقیت گروههای ذینفوذی همچون گروههای حامی رژیم صهیونیستی در ایالات متحده، در توانایی آنها برای سرمایهگذاری در تمام نهادها و روندها و استفاده از تمام راههای ممکن برای تحت تأثیر قرار دادن عناصر مؤثر بر تصمیمگیری در ایالات متحده ریشه دارد. استفاده از قدرت رسانهها برای جهتدهی به افکار عمومی، تحریک قدرت رأی مردم کشور، تشکیل لابیهای فعال در کنگره و سنا، تشکیل اتاقهای فکر که تحقیقات آکادمیک و دکترینهای سیاسی را در اختیار دولت قرار دهند و ارتباط با بوروکراتها و نمایندگان سیاسی، تضمینکننده موفقیت گروههای ذینفوذ است. قدرت مالی و ثروت، عامل لازم در این روند است، اما کافی نیست، در نتیجه تداوم در بهرهگیری از چنین ساختاری است که تصمیمگیریهای سیاست خارجی در مورد یک موضوع تداوم مییابد. لازم است اشاره شود که حتی گاهی این سیاستها با منافع ملی آمریکا متناقض هستند.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
