تاریخ سیاست خارجی آمریکا (بخش دوازدهم)

الگو و عوامل رسمی موثر بر سیاست خارجی ایالات متحده

سیاست‌گذاری، روندی رسمی دارد که برای رسیدن به بهترین نتیجه تنظیم شده است. در ایالات متحده آمریکا، این مسئولیت برعهده قوه مجریه و کنگره قرار گرفته است، اما اینها صرفاً عناوین کلی هستند؛ بازیگران متعددی در این فرآیند دخیلند. ترسیم یک الگوی مدور از این بازیگران، نفوذ نسبی آنها را در شکل‌دهی به سیاست خارجی ایالات متحده نشان می‌دهد. قوه مجریه و قوه مقننه دو نهاد رسمی هستند که قانون اساسی ایالات متحده تعیین سیاست‌های خارجی را به عهده آنها قرار داده است، اما این بخش از قانون اساسی از ویژگی کلی‌اش که داشتن ابهامات زیاد و واضح نبودن برخی بخش‌ها است، مستثنا نیست. نویسندگان قانون اساسی برای جلوگیری از به‌وجود آمدن یک دولت مرکزی بیش از حد قدرتمند(که آن را پیش‌زمینه استبداد می‌دانستند) به تقسیم قدرت میان قوای مختلف پرداختند و همچنین بسیاری از بخش‌ها را به‌��ونه‌ای نوشتند که محدودکننده نباشد تا نسل‌های بعد بتوانند با تفسیرهای جدید آن را مطابق نیازهای زمان به کار بندند.

به همین دلیل رئیس‌جمهور و کنگره یا به عبارت دیگر قوای مجریه و مقننه، دو عامل مهم در تعیین تصمیم‌های سیاست خارجی آمریکا هستند و هر کدام می‌توانند در صورت مخالف بودن با روند جاری، از ابزارهایی که در اختیار دارد برای تغییر آن استفاده کند. این هم‌پوشانی اختیارات در بسیاری از مواقع به نوعی کشمکش میان دو قوه و بروز اختلاف در مورد زدن حرف آخر شده است.

۱ـ رئیس‌جمهور و قوه مجریه

بسیاری از محققان، قوه مجریه را مهم‌ترین عامل شکل‌دهی به سیاست خارجی آمریکا می‌دانند. به عقیده اسمیت، سیاست خارجی بیشتر از سوی ریاست‌جمهوری کنترل می‌شود تا قوه مقننه یا قضائیه. رئیس قوه مجریه یا همان رئیس‌جمهور، به عنوان رئیس ‌کشور و نیز دولت در نظر گرفته می‌شود. وی فرمانده کل نیروهای مسلح آمریکا نیز هست. رئیس‌جمهور ایالات متحده می‌تواند از طریق واکنش به وقایع خارجی، پیشنهاد طرح، مذاکره معاهدات بین‌المللی، اجرای سیاست‌ها و اعمال مستقلانه، سیاست خارجی کشور را شکل دهد. اصل دوم قانون اساسی ایالات متحده به تشریح وظایف و اختیارات قوه مجریه می‌پردازد. بخش دوم این اصل، رئیس‌جمهور را به عنوان فرمانده کل نیروهای مسلح معرفی کرده و اختیار امضای معاهدات و تعیین سفرا را به او داده است. رئیس‌جمهور همچنین در مورد به رسمیت ‌شناختن یا نشناختن کشورها، حضور در کنفرانس‌های بین‌المللی و ایجاد پایگاه‌های نظامی در سیاست خارجی تصمیم‌گیری می‌کند.

اگرچه در تصویب معاهدات مورد نظر رئیس‌جمهور لازم است دوسوم نمایندگان سنا رأی موافق دهند، اما وی می‌تواند بدون نیاز به موافقت سنا با کشورهای خارجی توافقات رسمی داشته باشد. رئیس‌جمهور طبق قانون اساسی نمی‌تواند به صورت مستقیم قانون وضع کند، اما می‌تواند بر روند وضع قوانین تأثیر بگذارد. او می‌تواند با ارائه لوایح پیشنهادی خود به کنگره، آغازگر این روند باشد و در کنگره از حمایت حزب سیاسی خود برخوردار است تا بتواند قوانین مورد نظرش را تصویب کند.

به‌جز شخص رئیس‌جمهور، سایر نهادهای مهم زیرمجموعه قوه مجریه که بر تصمیم‌گیری‌های سیاست خارجی موثرند عبارتند از: وزارت امور خارجه، وزارت دفاع و شورای امنیت ملی. در حقیقت وزارت امور خارجه مهم‌ترین نهاد قوه مجریه در زمینه سیاست خارجی است و در رأس آن وزیر امور خارجه قرار دارد که از سوی رئیس‌جمهور منصوب می‌شود.

شورای امنیت ملی آمریکا نیز نهادی است به ریاست شخص رئیس‌جمهور که فضایی را برای به بحث گذاشتن و هماهنگی سیاست‌های مربوط به امنیت ملی و امور خارجه فراهم می‌آورد. سایر اعضای این شورا عبارتند از: معاون رئیس‌جمهور، وزیر امور خارجه، وزیر دارایی، وزیر دفاع و معاون رئیس‌جمهور در امور امنیت ملی.

بخش زیادی از چگونگی تصمیم‌گیری در نهادهای دولتی، علاوه بر مسائل ساختاری، به شخصیت فرد تصمیم‌گیرنده بازمی‌گردد. در نظام سیاسی آمریکا با توجه به شورایی بودن سایر ساختارهای سیاسی، رئیس‌جمهور تنها شخصی است که می‌تواند نقش رهبر را در جامعه ایفا کند. در نتیجه اینکه این فرد چه شخصیتی دارد، چگونه با مسائل و چالش‌ها برخورد می‌کند، کدام مشاوران را برمی‌گزیند و چگونه با آنها تعامل می‌کند و چه روشی برای رسیدن به تصمیم نهایی دارد، همگی بر روند تصمیم‌گیری سیاست خارجی آمریکا موثرند.

محققان، تحقیقات زیادی درباره تأثیر شخصیت و جهان‌بینی روسای جمهور بر تصمیم‌گیری آنها انجام داده‌اند و در نتیجه، روسای جمهوری آمریکا را به تیپ‌شناسی چون جنگجوها (مجاهدان)، مصلحت‌گرایان یا ملاحظه‌گران قیود و چالش‌کنندگان قیود تقسیم‌بندی کرده‌اند. البته کلر معترف است که این تقسیم‌بندی‌ها مطلق نبوده و عموم افراد در جایی بینابین دو انتهای طیف قرار دارند. کلر تقسیم‌بندی خود را در زمینه قیود و فشارهای داخلی مطرح می‌کند و معتقد است که شخصیت‌های ملاحظه‌گر، سعی در جلب رضایت بازیگران داخلی(همچون کنگره، افراد ذی‌نفوذ و...) پیش از اتخاذ تصمیمات مهم سیاست خارجی دارند (او تصمیم‌گیری کندی درباره ویتنام در سال ۱۹۶۱ را برای نمونه مطرح می‌کند) و در عوض چالش‌کنندگان، بهای چندانی به نظرات بازیگران داخلی نداده و سعی در اجرای سیاست‌های خود که ناشی از عقاید و جهان‌بینی آنهاست، دارند. (مداخله ریگان در گرانادا در سال 1983) برخی از محققان معتقدند که در آمریکا «دو ریاست‌جمهوری» وجود دارد، به این معنا که رئیس‌جمهور صاحب نفوذ و تأثیر بیشتری در حیطه سیاست خارجی در مقایسه با امور داخلی است.

2ـ کنگره

علاوه بر قوه مجریه، کنگره نیز در سیاست‌گذاری خارجی نقش‌هایی دارد. اگرچه با گذشت زمان وظایف بین‌المللی رئیس‌جمهور افزایش یافته، اما وظایف کنگره نسبت به آنچه در قانون اساسی به امضا رسیده، تفاوت نکرده است. طبق بند 8 اصل یکم قانون اساسی آمریکا، تنظیم روابط تجاری با کشورهای خارجی، اعلان جنگ، فراخوان و تأمین مالی ارتش از جمله اختیاراتی است که به کنگره تفویض شده است، کنگره همچنین می‌تواند از طریق تصویب قوانین و بیانیه‌ها، رهنمودهای قانونی، فشار قانونی، اعمال محدودیت‌های قانونی، ارائه مشاوره‌های غیررسمی و نظارت بر روند تصمیم‌گیری سیاست خارجی تأثیرگذار باشد.

اغلب لوایح از مجرای کمیته‌هایی که در کنگره فعالیت می‌کنند، می‌گذرند. همان‌گونه که واضح است کمیته‌هایی که نقش عمده را در سیاست خارجی دارند، عبارتند از: کمیته‌های نیروهای مسلح در مجلس نمایندگان و سنا، کمیته امور خارجه در مجلس نمایندگان و کمیته روابط ‌عمومی در سنا. اغلب فعالیت‌های پشت پرده در میان کارکنان، بوروکرات‌های فدرال و لابیست‌ها انجام می‌شود. کنگره حق تنفیذ دارد و طراحان قانون اساسی، روند تنفیذ را نوعی بازرسی قدرت قوه مجریه تلقی می‌کردند. مجلس سنا همچنین وظیفه تصویب معاهدات و نیز تأیید مقامات رسمی چون سفرا، وزرا، مشاوران و قضات دیوان عالی را برعهده دارد.

3ـ تعامل میان دو قوه

همان‌گونه که اشاره شد، قانون اساسی آمریکا، اختیارات هر قوه را مشخص کرده است، اما پاسخگوی این پرسش که تصمیم‌گیرنده نهایی در زمینه سیاست خارجی چه کسی است، نمی‌باشد. همین مسئله سبب به‌وجود آمدن اختلاف‌نظرها و در برخی موارد کشمکش‌هایی میان دو قوه شده است.

میزان قدرت و نفوذ دو قوه بر روند تصمیم‌گیری در دوره‌های مختلف تاریخ آمریکا متفاوت بوده است و محققان، تقسیم‌بندی‌های متعددی را برای روشن کردن اینکه کدام قوه مسلط بوده، انجام داده‌اند. بر اساس یکی از این تقسیم‌بندی‌ها، از سال 1899 تا پس از جنگ جهانی دوم، نفوذ رئیس‌جمهور، روند رو به رشدی داشته است، اما پس از جنگ ویتنام، قدرت کنگره افزایش یافته و در دهه‌های 1980 و 1990 قدرت به ریاست‌جمهوری بازگشته است. کنگره در سال 1973 قانون اختیارات جنگی را برای محدود کردن قدرت رئیس‌جمهور در حوزه سیاست خارجی به تصویب رساند. این قانون که به دنبال شکست سیاست‌ها و مداخلات آمریکا در ویتنام مطرح شد، رئیس‌جمهور را ملزم به مشورت با کنگره پیش از هر گونه اقدام نظامی می‌کند، اما در عمل این قانون نتوانست نیات طراحانش را برآورده کند و رؤسای جمهور همواره راهی برای دور زدن آن پیدا کرده‌اند. در عمل قدرت مالی کنگره و کنترل بودجه، راه بهتری برای محدود کردن قوه مجریه و اعمال نظر کنگره در زمینه سیاست خارجی بوده است. نمونه بارز این مسئله، رسوایی ایران ـ کنترا بود که عدم اجازه کنگره برای صرف بودجه به منظور حمایت از گروه کنترا در نیکاراگوئه و تلاش دولت برای دور زدن کنگره و یافتن منابع مالی دیگر برای حمایت سرّی از این گروه، به رسوایی بزرگی برای دولت ریگان منجر شد.

بر اساس تحقیقی که سیاست خارجی آمریکا درباره سه دولت خاورمیانه‌ (رژیم صهیونیستی، عراق، عربستان سعودی) طی سال‌های 2004 ـ 1981 داشت به این نتیجه رسید که در اغلب موارد، قوه مجریه شکل‌دهنده اصلی این سیاست‌ها بوده است.

4ـ بوروکراسی

بوروکراسی، با اندازه و پیچیدگی، سلسله مراتب، تخصصی و مقررات شناخته می‌شود. نظام بوروکراتیک در سطوح ملی، ایالتی و استانی وجود دارد و در طول تاریخ آمریکا به معنای مداوم رشد کرده است. بوروکرات‌ها، برخلاف رئیس‌جمهور، سفرا و اعضای کنگره که برای احراز مناصب خود برای مدت محدودی انتخاب یا منصوب می‌شوند، از طریق نظام شایسته‌سالاری که به معنی موفقیت در امتحان یا داشتن صلاحیت است، انتخاب می‌شوند (با این حال، درصدی از بوروکرات‌های فدرال از سوی رئیس‌جمهور منصوب می‌شوند) بنابراین می‌توان بوروکراسی را یکی از عوامل تداوم در دولت آمریکا قلمداد کرد، زیرا در بر دارنده متخصصانی است که معمولاً سال‌ها خدمت می‌کنند و با وجود تغییر دولت شغل‌شان تغییر نمی‌کند.

قوه مجریه، خود بوروکراسی عظیمی شامل افراد و گروه‌ها است که فعالیت‌های سیاسی می‌کنند. در این شاخه عواملی دخیلند که به‌طور مستقیم با امور خارجی در ارتباطند. آنها عبارتند از: وزارت امور خارجه، دفاع، بازرگانی و خزانه‌داری. علاوه ‌بر این، مراکز اطلاعاتی از جمله آژانس اطلاعات مرکزی آمریکا در زمینه سیاست خارجی ایالات متحده فعال اس��. وزارت امور خارجه فعالیت‌های دیپلماتیک را هدایت می‌کند، وزارت دفاع فعالیت‌های نظامی را طرح‌ریزی و هدایت می‌کند، وزارتخانه‌های بازرگانی و خزانه‌داری به سیاست‌های اقتصادی و بازرگانی خارجی می‌پردازند و آژانس اطلاعات مرکزی آمریکا مسئول جمع‌آوری هر نوع اطلاعات و فعالیت بر مبنای سیاست‌ها در خارج از کشور است. شورای امنیت ملی در همه موضوعات سیاست خارجی به رئیس‌جمهور مشورت می‌دهد.