تاریخ سیاست خارجی آمریکا (بخش بيست و نهم)

حسن خدادی

اختیارات کنگره در حوزه سیاست خارجی ـ همان‌گونه که قانون اساسی آمریکا صراحت دارد ـ گسترده‌تر از اختیارات رئیس‌جمهور می‌نماید. به نظر می‌رسد اختیارات کنگره در زمینه معاهدات، جنگ و تخصیص منابع، کنگره را در موضع هدایتگری و راهبری قرار داده، آن را قادر می‌سازد نسبت به سیاست‌گذاری عمومی به‌مثابه هیئت‌مدیره یک بنگاه اقتصادی خصوصی اقدام کند. به هر روی، از آنجایی که کیفیت روابط بین رئیس‌جمهور و کنگره به طور مستمر در حال تغییر است، در طول زمان، اعمال اختیارات کنگره در حوزه سیاست خارجی فرازونشیب‌های خود را داشته است. در دهه ۱۹۳۰ کنگره به نحو بارزی در این حوزه شریک غالب بود. در دوره جنگ جهانی دوم و جنگ سرد، رئیس‌جمهور قدرت فائقه را داشت. از هنگام جنگ ویتنام و جنگ عراق و افغانستان کنگره به دلیل نگرانی از درگیر شدن کشور در جنگی دیگر، در پی اعمال قدرت دوباره و محدود کردن میدان عمل رئیس‌جمهور در حوزه سیاست خارجی برآمده است. چارلز کگلی و یان ویتکوپ دو پژوهشگر برجسته در حوزه سیاست خارجی آمریکا، شش دوره به نسبت متفاوت را که بیانگر کیفیت روابط قوای مجریه و مقنّنه در عصر پس از جنگ جهانی دوم است، به این شرح مشخص کرده‌اند: سازگاری«Accomodation»، مخالفت «Antagonism»، رضایت «Acquiescence»، ابهام «Ambiguity»، شدت عمل «Acrimony» و قدرت‌نمایی «Assertiveness».

۱ـ دوره سازگاری

دوره سازگاری الگوی روابط این دو قوه در فاصله سال‌های ۱۹۴۳ تا ۱۹۵۱ را نشان می‌دهد. در این دوره؛ اهداف کشور در زمینه جهان‌گرایی،‌ ضدیت با کمونیسم و... در قالب ابتکارات و برنامه‌های متنوعی در حوزه سیاست خارجی خود را به منصه ظهور رساند. «سازگاری» دلالت بر آن دارد که کنگره بدون هیچ اجباری و در واقع از روی میل در تلاش‌های مربوط به ایجاد نمایی از سیاست خارجی فعال در عرصه پس از جنگ جهانی دوم شرکت کرد.

۲ـ دوره مخالفت

دوره مخالفت یک دوره تقریباً چهارساله (۱۹۵۵ـ۱۹۵۱) را که شامل عصر مک‌کارتیسم نیز می‌شود در بر می‌گیرد. اتهام متقابل پیرامون تعیین مقصر فروغلتیدن چین به دامن کمونیسم، بروز یأس و بدبینی نسبت به جنگ محدود در کره و اخراج ژنرال داگلاس مک آرتور فرمانده نیروهای متحدین در کره (که مایل به ادامه جنگ به روش‌های دیگر بود)، نگرانی فزاینده نسبت به هزینه کمک خارجی و... از نمودهای بارز این دوره بود.

۳ـ دوره رضایت

دوره رضایت(۱۹۶۶ـ۱۹۵۵)، نمودار دورانی است که کنگره طی آن قطعنامه‌های بسیاری در پشتیبانی از رئیس‌جمهور در مناقشات خارجی مانند خاورمیانه، ‌دیوار برلین، کوبا، چین و ویتنام به تصویب رساند. اساساً‌ کنگره در جایگاه شریکی در اجماع ملی حمایت از سیاست سد نفوذ کمونیسم شناخته شد.

۴ـ دوره ابهام

دوره ابهام از سال ۱۹۶۵ آغاز شد و در پی قدرت‌نمایی نظامی گسترده در ویتنام تا سال ۱۹۶۵ به طول انجامید. به هر روی، کنگره دیگر تمایلی به ایفای نقش فرمانبردار نداشت. جلسات استماع کمیته روابط خارجی سنای آمریکا در اواسط دهه ۱۹۶۰، توجه خود را به تعیین مفهوم شکست عمده در صحنه سیاست خارجی معطوف کرد. باوجود این احوال، کنگره از اعمال حقوقی که شاید در اختیار داشت و می‌توانست قدرت‌نمایی رئیس‌جمهور را محدود کند، امتناع ورزید. به این ترتیب کنگره عملاً در وضعیت «ابهام» به سر می‌برد.

۵ـ دوره شدت عمل

این دوره متضمن دوره سه ساله‌ای است (۱۹۷۳ـ۱۹۷۱) که طی آن مجلس سنا، سلسله تدابیری را با هدف محدود کردن توانایی رئیس‌جمهور به حفظ یا استفاده از نیروهای آمریکایی در هند و چین اتخاذ کرد، اگرچه مجلس نمایندگان در وهله نخست نتوانست سنا را در این زمینه همراهی کند. شدت عمل کنگره در برابر رئیس‌جمهور در سال ۱۹۷۳ و با تصویب مصوبه اختیارات جنگی از سوی مجلس نمایندگان و مجلس سنا علی‌رغم وتوی رئیس‌جمهور به حد کمال رسید. بنابراین شاید بهترین عبارت برای توصیف تحرک کنگره در این دوره «قدرت‌نمایی» باشد.

۶ـ دوره قدرت‌نمایی

سه وضعیت و پیشامد در طول دوره ریاست‌جمهوری جرالد فورد (۱۹۷۶ـ۱۹۷۴) بیانگر روحیه قدرت‌نمایی کنگره بوده است: تحریم تسلیحاتی ترکیه،‌ منع کمک به آنگولا و تصریح کنگره درباره اعمال حق خود به وتوی قراردادهای عمده تسلیحاتی و ابتکارات اجرایی مرتبط با آن. این روند در طول دوران زمامداری جیمی کارتر (۱۹۸۰ـ۱۹۷۷)، رونالد ریگان و جورج بوش پدر تداوم یافت. کنگره حتی به ریگان که بنا به اقوالی محبوب‌ترین رئیس‌جمهور آمریکا پس از فرانکلین روزولت بوده نشان داد که تمایلی به بازگشت به دوران حیات منفعلانه خود در دهه ۱۹۵۰ ندارد. برای نمونه،‌ کنگره با طرح‌های ریگان برای فروش هواپیماهای آواکس به عربستان سعودی همراهی و در ابتدا از درخواست‌های وی پیرامون تأمین کمک مالی برای چریک‌های نیکاراگوئه ـ معروف به کنترا ـ حمایت کرد.

با این همه از دادن اجازه به رئیس‌جمهور درباره فروش هواپیماهای جنگنده پیشرفته ۱۵ـF به عربستان سعودی یا سامانه دفاع هوایی پیشرفته به اردن امتناع ورزید و در سال ۱۹۸۴ کمک به شورشیان نیکاراگوئه را قطع کرد. بر همین منوال، کنگره ابتدا استقرار تفنگداران دریایی آمریکا در بیروت را مورد پرسش قرار نداد، ولی متعاقباً سقف زمانی برای ادامه حضور آنان تعیین کرد. در واقع، درباره مسائل بحث‌برانگیز السالوادور و نیکاراگوئه قانونگذاران محدودیت‌های بسیاری را فراروی قوه مجریه قرار دادند، به‌گونه‌ای که در پایان دوران ریاست‌جمهوری ریگان سیاست آمریکا درباره آمریکای مرکزی به نحو مؤثری از سوی کنگره تعیین می‌شد. شاید به تسامح بتوان گفت که به نظر می‌رسد رویکرد کنگره آمریکا در قبال پرونده هسته‌ای ایران و سنگ‌اندازی‌های متعدد کنگره در مسیر توافق هسته‌ای، مبتنی بر الگوهای «دوره شدت عمل» و «دوره قدرت‌نمایی» باشد که در نهایت سبب تسلیم شدن رئیس‌جمهور آمریکا در مقابل به رسمیت شناختن قدرت کنگره برای تصویب و ردّ توافق احتمالی هسته‌ای با ایران شد.

جایگاه کنگره آمریکا در لایه‌های قدرت تصمیم‌گیری

به هر ترتیب، پس از رویارویی شدید و تغییر جهت بنیادی در سیاست‌هایی که رؤسای‌جمهور آمریکا اعمال کردند، بسیاری از ناظران پرسیدند که آیا کنگره می‌تواند نقشی فعّال و سازنده در راهبری سیاست خارجی ایفا کند؟

استدلال‌های متناقضی در این‌باره مطرح شده است. برخی پژوهشگران معتقدند که کنگره به‌دلیل نقش درجه دومی که در فرآیند راهبری سیاست‌گذاری خارجی دارد، نمی‌تواند نقش فعال و سازنده‌ای در این حوزه ایفا نماید. آنها بر این نظر هستند که رئیس‌جمهور و مشاوران کلیدی پیرامون وی در قلب لایه نخست تشکیل‌دهنده مراکز قدرت در امر سیاست‌گذاری خارجی جای دارند. در لایه دوم قدرت نهادهای عمده ذی‌ربط در امر سیاست خارجی و نیروهای مسلح، ادارات ذی‌ربط حائز نقش درجه دوم و کمتر صاحب نفوذ در زمینه سیاست خارجی، مشاوران رئیس‌جمهور و ادارات اجرایی و اعضای هیئت دولت که مسئولیت اصلی آنها، ‌حوزه سیاست‌های داخلی است، ولی به مناسبت،‌ ممکن است مورد مشورت واقع شوند قرار می‌گیرند. اعضای این لایه، نفوذ چندانی در تصمیم‌گیری‌های سیاست خارجی ندارند.

کنگره در لایه سوم قدرت قرار گرفته است،‌ حال آنکه احزاب سیاسی، ‌گروه‌های ذی‌نفوذ، دیپلماسی فردی، افکار عمومی و رسانه‌های گروهی در لایه چهارم قرار گرفته‌اند. در واقع حتی برجسته‌ترین اهرم قدرت‌نمایی کنگره در حوزه سیاست خارجی، یعنی مصوبه اختیارات جنگی (۱۹۷۳) نیز نتوانسته از ضعف کنگره در این حوزه و استمرار آزادی عمل و وسیع‌تر رئیس‌جمهور در این عرصه جلوگیری کند. ویتکوپ و همکاران وی در این زمینه معتقدند که غیرمحتمل است مصوبه اختیارات جنگی، تأثیری جدی بر تمایل رئیس‌جمهور به کاربرد زور ـ در هنگامی که آن را ضروری بداند ـ داشته باشد.

در حقیقت، مزیت‌های ذاتی ریاست‌جمهوری؛ تصمیم‌گیری، فعالیت، محرمیت و... در چارچوب امور مربوط به امنیت ملی و سیاست خارجی به‌ویژه در وضعیت‌های بحرانی از اهمیت والایی برخوردار است. همان‌گونه که زمانی آرتور و‌اندبنرگ سناتور وقت با نارضایتی اعلام کرد که هیچ بحرانی به صحن کنگره نمی‌رسد، مگر هنگامی که به نقطه اوج رسیده باشد که در این هنگام، عملاً قوه صلاحدید کنگره به نحو کاملاً ‌مؤثری محدود شده است. حتی هنگامی که قانون‌گذاران تصمیم به مقابله با رئیس‌جمهور می‌گیرند او می‌تواند هر قانونی را با تهدید یا استفاده از حق وتو خنثی کند. از سال ۱۹۷۳ تاکنون، ‌کنگره تنها یک بار وتوی رئیس‌جمهور درباره سیاست خارجی در چارچوب مصوبه اختیارات جنگی را باطل کرده است. در هر صورت قطع نظر از ردّ مصوبه اختیارات جنگی چنین استدلال شده که جناح‌بندی‌های درون کنگره، ضعف تشکیلاتی و ضعف قوه کارشناسی، ‌موانعی در راه ایفای نقش فعال‌تر از طرف کنگره در برخورد با مسائل و حوادثی می‌باشد که به نظر می‌رسد رئیس‌جمهور در عصر هسته‌ای با آن مواجه است، سیستم کمیته‌ها در کنگره نمودار چندپارگی قدرت و مسئولیت در قوه مقننه آمریکا است.

در دهه ۱۹۷۰ کنگره به برخی اصلاحات اساسی تشکیلاتی مبادرت نمود که در نتیجه، موجب تمرکززدایی قدرت از سطح کمیته‌ها به سطح کمیته‌های فرعی شده چالش نظام ارشدیت را تشویق کرد و اهمیت سمت‌های رهبری در کنگره را کاهش داد. کنگره دهه ۱۹۵۰، کنگره‌ای سالمندسالار و محافظه‌کار بود که تحت سلطه گروهی از دموکرات‌های جنوبی (۱۰۰ تن در مجلس نمایندگان و ۲۲ تن در سنا) قرار داشت. این عده که اطمینان داشتند تا آخر عمر و به یاری قانون ارشدیت،‌ کرسی‌های خود را حفظ خواهند کرد (از جمله ریاست کمیته‌های بانفوذ تدارکات و تخصیص اعتبارات کنگره)، ‌بیش از ۵۰ درصد کرسی‌های کمیته‌ها را در اشغال داشتند و بیشترین مقامات رهبری نیز در دست این عده متمرکز بود. اما سلطه این عده در دهه ۱۹۶۰ از دست رفت. نخست به سبب آنکه توسعه اقتصادی و اجرای قانون حق رأی، به کنترل تک‌حزبی در ایالات جنوبی آمریکا پایان داد و درصد تغییر نمایندگان را بالا برد و دوم به آن علت که دموکرات‌های لیبرال جوان که با مداخله آمریکا در ویتنام مخالف بودند و با نیکسون، ‌رئیس‌جمهور وقت هم به دلیل توقیف بودجه‌ای که کنگره برای امور رفاهی اختصاص داده بود، مخالفت می‌ورزیدند، در پی اصلاح و دموکراتیک کردن کنگره و بازیابی برخی اختیارات برآمدند که طی دهه‌های اخیر به ریاست‌جمهوری واگذار کرده بودند. نتیجه امر آن بود که تعیین مراکز قدرت و نفوذ در کنگره به مراتب دشوارتر از گذشته شد.

به طور کلی رهبری کنگره (اعضای هیئت رئیسه سنا و مجلس نمایندگان) مخاطب قراردادن دیگران را به نمایندگی از طرف کنگره، به نحو فزاینده‌ای دشوار یافت و بسیاری از محدودیت‌های وضع‌شده در دهه ۱۹۷۰ از سوی کنگره پیرامون قدرت و قابلیت انعطاف و مانور قوه اجرایی (مانند وتوی کنگره درباره تحریم تسلیحاتی ترکیه) دستاورد ابتکارات فردی متخذه از اعضای کنگره و خارج از چارچوب نهادهای ذی‌ربط مسئول امور سیاست خارجی در کنگره بود. تقسیم قدرت و مسئولیت در کنگره، به این مفهوم است که هیچ کس قادر به صحبت از طرف کلیه اعضای کنگره نیست که این خود موجب پیچیدگی وضعیت و ناکامی تلاش‌هایی می‌شود که هدف آن، ‌انجام مشورت و هماهنگی میان قوای مجریه و مقننه است.

علاوه بر این باید توجه کرد که کنگره بیشتر به رسیدگی به امور داخلی تمایل دارد تا سیاست خارجی. کلیه ۴۳۵ عضو مجلس نمایندگان و یک‌سوم اعضای سنا، هر دو سال یک بار در پی انتخاب دوباره هستند. مشغله فکری مستمر درباره انتخاب دوباره موجب اعمال فشار برای توجه بیشتر به امور جناحی می‌شود تا رسیدگی به نگرانی‌های بین‌المللی. واقعیت این است که فشار به رئیس‌جمهور به‌دلیل آنکه نماینده یک حوزه انتخابیه فراگیر و ملی می‌باشد شدیدتر است، حال آنکه کلیه ۵۳۵ عضو مجلس نمایندگان و سنا،‌ حوزه‌های انتخابیه معین‌تری داشته و با مجموعه علایقی مشخص از جانب موکلان خود رو‌به‌رو هستند. درست است که امروز در مقام قیاس با گذشته، تمایل به پیگیری مسائل سیاست خارجی نزد بسیاری از اعضای کنگره ـ به‌ویژه سناتورها ـ مشاهده می‌شود. با این وصف،‌ آنها هنوز اقلیت اعضای کنگره را تشکیل می‌دهند. دل‌نگرانی بیشتر قانون‌گذاران، اساساً پیگیری سیاست‌های داخلی و مبارزات انتخابی با هدف به دست گرفتن دوباره کرسی نمایندگی است.

ضعف دیگری که در چارچوب راهبری سیاست خارجی به کنگره نسبت داده شده به تخصص و دانش به نسبت گسترده‌تر رئیس‌جمهور و توانایی وی به نظارت بر انتقال اطلاعات،‌ مربوط می‌شود. نظارت رئیس‌جمهور بر دستگاه بوروکراسی یا به عبارت دیگر، نهادهای تحت نظارت قوه مجریه به نحو قابل توجهی به حفظ برتری رئیس‌جمهور بر کنگره در این زمینه کمک می‌کند. بنابراین، کنگره همچنان به هماهنگی یا راهبری سیاست خارجی ازسوی قوه مجریه وابسته باقی خواهد ماند. این وابستگی به‌دلیل درک نیاز به حفظ محرمیت در امور امنیت ملی و نیز ضرورت اقدام در کمترین زمان ممکن، تشدید می‌شود. به این ترتیب، ماهیت در حال تغییر اطلاعات در سیاست‌گذاری نوین به نحو چشمگیری در تمایل نهاد‌های تقنینیه مانند کنگره به واکنش در برابر ابتکارات قوه مجریه بیشتر از آن است که خود رأساً به در اختیار گرفتن ابتکار عمل اشتیاق نشان دهد.

ابزارهای تأثیرگذاری کنگره بر سیاست خارجی

با این همه شماری از پژوهشگران مانند جیمز لیندسی معتقدند روابط قوای مجریه و مقننه آمریکا درباره سیاست خارجی و امنیت ملی به مراتب پیچیده‌تر از آن است که بتوان تنها با بیان مزیت‌ها و ضعف‌های کنگره و ارزیابی طرح‌های مصوب با ویژگی‌های آن آشنا شد. آنها معتقدند که کنگره اغلب به نحو غیرمستقیم و با ابزارهایی مانند پیش‌بینی،‌ تغییرات در فرآیند تصمیم‌گیری در قوه مجریه و اعطای امتیازات سیاسی بر سیاست خارجی تأثیرگذار است. نامبرده درباره واکنش‌های قابل پیش‌بینی استدلال می‌کند که رئیس‌جمهور به‌ویژه محتمل است که روحیه حاکم بر کنگره را در زمینه امور مربوط به سیاست خارجی پیش‌بینی کند؛ چراکه شکست آشکار وی در برابر کنگره، موقعیت و اعتبار او را در صحنه جهانی تضعیف می‌کند. در این راستا،‌ جورج بوش رئیس‌جمهور وقت آمریکا تمایلی به درخواست از کنگره، برای صحه گذاردن به قانونی بودن عملیات طوفان صحرا (ژانویه ۱۹۹۱ علیه نیروهای عراقی که کویت را به اشغال خود درآورده بودند) از خود نشان نداد، جز هنگامی که از رهبری کنگره اطمینان یافت که چنین قطعنامه‌ای به تصویب خواهد رسید. رئیس‌جمهور همچنین با پیش‌بینی و ارزیابی فضای کنگره، اقدامات و ابتکاراتی را به منظور دوری از قرار گرفتن در موضع انفعالی در برابر اقدامات و ابتکارات احتمالی کنگره تمهید می‌کند.

برای نمونه، بیل کلینتون، رئیس‌جمهور وقت در ماه مارس و مه سال ۱۹۹۵ با صدور دو فرمان اجرایی معاملات مشخص درباره توسعه منابع نفتی ایران و همچنین بازرگانی و سرمایه‌گذاری آمریکا با ایران را ممنوع اعلام کرد. در این هنگام، لابی مخالفان جمهوری اسلامی ایران به فعالیت شدیدی برای اتخاذ تدابیر و تصویب قوانینی از سوی کنگره به منظور اعمال فشار بیشتر بر ایران مبادرت کرده بودند و کلینتون با آگاهی از چنین فضایی در امضای دو فرمان مزبور تعجیل کرد تا از در پیش گرفتن اقدامات حادتر کنگره در این زمینه جلوگیری کند. به هر ترتیب باید توجه کرد که کنگره تا حدودی مزیت‌های قوه مجریه در حوزه سیاست خارجی را با استفاده از اختیارات و ابزارهایی مانند جلسات استماع و انجام تحقیق و تفحص (مانند آنچه که در سطح وسیعی در قضیه ایران ـ کنترا یا ماجرای پرونده هسته‌ای ایران و توافقات لوزان روی داد) تحت تأثیر قرار می‌دهد. جلسات استماع نشان داده که نه تنها کنگره می‌تواند از اختیارات تحقیق و تفحص خود برای کسب اطلاعات مورد نیاز به منظور اتخاذ تصمیمات راهبردی استفاده کند، بلکه همچنین می‌تواند در پرتو اختیارت قانون‌گذاری و تخصیص بودجه مکان اتخاذ تصمیم نهایی باشد.