سرنوشت تحریم‌ها در برجام

مطلب پیش رو حول این سؤالات خواهد بود که مطابق با جمع بندی صورت گرفته در وین، آیا همه تحریم‌ها برداشته می‌شود؟ تحریم‌هایی که برداشته می‌شوند چگونه برداشته می‌شوند؟ آیا تحریم‌ها لغو خواهند شد یا تعلیق؟ نگاهی فنی و حقوقی به متن برجام مشخص می‌سازد که نه تنها تعلیق و رفع تحریم‌ها  همچنان در هاله‌ای از ابهام جدی قرار دارد، بلکه به خطوط قرمز تعیین شده نیز در این مورد توجه نشده است. نکته اصلی این است که هدف اصلی ایران تمرکز بر برداشتن تحریم‌ها بود.

«اگر قرار باشد که لغو تحریم‌ها  باز متوقف بشود بر یک فرایند دیگری، پس چرا ما اصلا مذاکره کردیم؟ اصلا مذاکره و نشستن پشت میز آن و بحث کردن و بگو مگو کردن برای چه بود؟ برای همین بود که تحریم‌ها برداشته بشود؛ این را باز بخواهند متوقف کنند به یک چیز دیگری، قابل قبول نیست.» (دیدار با مداحان 20 فروردین 94) و درباره شیوه برداشته شدن تحریم‌ها نیز فرمودند: «از جمله نقاط مهم این است؛ بنده تصریح می‌کنم، تحریم‌های اقتصادی و مالی و بانکی، چه آن‌چه به شورای امنیت ارتباط پیدا می‌کند، چه آن‌چه به کنگره آمریکا ارتباط پیدا می‌کند، چه آن چه به دولت آمریکا ارتباط پیدا می‌کند، همه باید فورا در هنگام امضای موافقتنامه لغو بشود؛ بقیه تحریم‌ها هم در فاصله‌ای معقول [لغو شود]. البته آمریکایی‌ها  در زمینه تحریم‌ها یک فرمول پیچیده چند لایه عجیب و غریبی را مطرح می‌کنند که اصلا اعماق آن معلوم نیست؛ از انتهای آن چه در می‌آید هیچ معلوم نیست. عرض کردم بنده بیانم بیان صریح است، تعبیرات دیپلماسی را بنده خیلی بلد نیستم؛ آن‌چه ما می‌گوییم صریح و همین که گفتیم؛ این مورد نظر ما است.»

«یک نکته اساسی این است که لغو تحریم‌ها  منوط به اجرای تعهدات ایران نیست؛ نمی‌شود بگویند: شما رآکتور آب سنگین اراک را خراب کنید، سانتریفیوژها را به این تعداد کاهش دهید، این کارها را کنید، آن کارها را کنید، بعد که انجام دادید، آن وقت آژانس بیاید و شهادت دهد، گواهی کند که شما راست می‌گویید و این کارها را انجام داده‌اید، بعد ما تحریم‌ها را برداریم! نه، این را ما مطلقا قبول نداریم؛ لغو تحریم‌ها  منوط به اجرای تعهداتی که ایران می‌کند نیست.» (دیدار با کارگزاران نظام، 2 تیر 94)

ویژگی‌های متن جمع‌بندی

متن 159 صفحه ای توافق موسوم به برجام بسیار طولانی و البته پیچیده است که خواندن و تسلط بر آن نیازمند زمان و مطالعه و بررسی است. در ‌این مسیر دو نکته مهم وجود دارد. نکته‌ای که می‌تواند برای کسانی که به دنبال فهم و اشراف پیدا کردن پیرامون توافق جامع هستند، مفید باشد، این است که ضمیمه پنجم توافق نقشه  درک درست توافق است. در توضیح باید گفت که متن توافق  و ضمایم آن بسیار مفصل و پر از موضوعات مختلف است. برای مثال در بخش تحریم‌ها تمامی‌تحریم‌های اعمال شده علیه ایران در بخش‌های مختلف به تفصیل آمده است. لذا با خواندن آن‌ها نمی‌توان به این سؤال جواب داد که آیا امتیاز‌ها  به صورت هم‌وزن داده و گرفته شده است یا نه؟ در نتیجه مسئله زمان‌بندی و نحوه برداشتن تحریم‌ها و نیز اقداماتی که ایران باید در مقابل آن انجام دهد تعیین‌کننده وزن توافق است.

اما ضمیمه 5 به دلیل وجود ارجاعات متعدد که به ضمایم دیگر توافق اشاره دارد، یک پیچیدگی مضاعف داشته و برای تسلط بر آن نیاز به زمان‌گذاری جدی دارد که به نظر این سطح از تمرکز در حد و توان رسانه‌ها  نیست. برای همین شاید رسانه‌ها  نتوانند نقش خود در این داستان را به خوبی ایفا کنند. در متن توافق از 5 روز مهم یاد شده است که فهم بهتر آن نیاز به شناخت این 5 روز دارد:

روز جمع‌بندی؛ روزی که ایران و آژانس بین‌المللی برای حل مسئله PMD  به توافقی رسیدند. همان متنی که آقای صالحی و اومانو امضا کردند و این روزها بحث بر سر این ضمیمه محرمانه توافق داغ است! و روزی که پیش‌نویس قطعنامه مذاکرات به سازمان ملل برای تصویب ارائه گردید.

روز توافق؛ این روز در توافق 90 روز بعد از روز جمع‌بندی است. کارهایی که در این فاصله باید رخ دهد، تصویب جمع‌بندی در کشورهای مذاکره‌کننده است. مثل تصویب در شورای امنیت ملی ایران یا تصویب در کنگره. البته اگر کنگره جمع‌بندی را نپذیرد، رئیس‌جمهور آمریکا می‌تواند این عدم پذیرش را وتو کند که در این صورت کنگره می‌تواند با دوسوم آرا، این وتوی رئیس‌جمهور را وتو کند. در این روز ایران به آژانس بین‌المللی اعلام می‌کند که به صورت موقت و داوطلبانه پروتکل الحاقی را اجرا می‌کند.

روز اجرا؛ زمانی است که در آن، همزمان با گزارش آژانس مبنی بر راستی‌آزمایی اجرای تدابیر مرتبط با هسته‌ای ایران به نحو مندرج در بخش 15 پیوست 5، اتحادیه اروپایی و ایالات متحده به ترتیب اقدامات مشروحه در بخش‌های 16 و 17 پیوست 5 را انجام داده و منطبق با قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل، اقدامات شرح داده شده در بخش 18 پیوست 5 در سطح سازمان ملل متحد انجام می‌شود.

نکته مهم در روز اجرا این است که هیچ قید زمانی برای این روز در نظر گرفته نشده است. یعنی تنها قید رخ دادن این روز انجام تعهدات از سوی ایران و تأیید آژانس است. اما روز‌های دیگر مطرح شده در توافقنامه یک قید زمانی نیز دارد. پس این نگرانی وجود دارد که هیچ گاه روز اجرا فرا نرسد. یعنی امکان‌پذیر است که آژانس هیچ‌گاه به طور کامل اقدامات ایران را تأیید و راستی‌آزمایی نکند.

روز انتقال؛ روز انتقالی، هشت سال پس از روز توافق خواهد بود، یا تاریخی که مدیرکل آژانس گزارشی ارائه نماید دال بر این‌که آژانس به نتیجه‌گیری گسترده‌تر خود مبنی بر این‌که تمام موارد هسته‌ای در ایران در فعالیت‌های صلح‌آمیز باقی می‌ماند، هر کدام زودتر باشد. در این روز اروپا برخی از تحریم‌های باقی مانده خود را تعلیق می‌کند. آمریکا نیز طبق آن‌چه در متن نوشته شده تلاش می‌کند تا تحریم‌ها  را لغو کند.

روز خاتمه؛ روز خاتمه قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد، روزی است که در آن، قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل که هم برجام را تأیید می‌کند و هم در برجام، اجرای قطعنامه الزام‌آور دانسته شده، منطبق با شرایط خود خاتمه می‌یابد. این روز به فاصله 10 سال از زمان روز توافق خواهد بود، مشروط به این‌که مفاد قطعنامه‌های قبلی بازگردانده نشده باشد. بعد از آن پرونده ایران از شورای امنیت خارج شده و با ایران مانند یک کشور عضو ان.پی.تی رفتار خواهد شد.

تعهدات ایران

این تعهدات به صورت مفصل در ضمیمه اول مشخص شده است. اقدامات مربوط به رآکتور تحقیقاتی آب سنگین اراک، ظرفیت غنی‌سازی، تکمیل مدالیته، پروتکل الحاقی و کد اصلاحی 1، 3 و.... که مفصل بیان شده است.

همان‌طور که مشاهده می‌شود ایران غیر از اجرای پروتکل الحاقی سایر تعهدات خودش را قبل از فرا رسیدن روز اجرا انجام می‌دهد. تعهدات ایران از جنس اقدامات عملی است و برخی از آن‌ها بازگشت‌پذیر نیستند. اقداماتی همچون تخریب رآکتور آب سنگین وکاهش ذخایر اورانیوم غنی شده به سقف 300 کیلوگرم (از دست دادن 98 درصد از سوخت مورد نیاز کشور) از جمله اقداماتی است که بازگشت‌ناپذیر است. اما آمریکا و اروپا تنها به اخذ تصمیماتی مبنی بر برداشته شدن تحریم‌ها مبادرت می‌کنند که البته این تصمیمات مشروط بوده و شرط اجرا شدن آن فرا رسیدن روز اجرا است. به عبارت دیگر اگر روز اجرا فرا نرسد هیچ‌گاه این تصمیمات مؤثر نخواهد شد و به عبارت دیگر بود و نبودشان تفاوتی ندارند. 

به نظر نمی‌رسد این مکانیزم طراحی شده در توافق را بتوان مصداق همزمانی دانست. وقتی این مکانیزم  را در کنار تجربه بدعهدی آمریکا در تعاملات گذشته همچون توافق الجزایر که منجر به آزاد شدن گروگان‌های آمریکایی و یا توافق سعدآباد و یا توافق ژنو که دو سال گذشته صورت گرفت، یا تجربه آمریکا با سایر کشورها همچون کره شمالی و لیبی قرار دهیم، باید به شدت نگران بود که آمریکا و طرف‌های دیگر غربی فرصت بدعهدی داشته و متأسفانه در آن زمان، ایران 90 درصد تعهدات خود را انجام داده است و دستش از داشته‌های هسته‌ای خالی شده است.

نکته بعد در مورد تأیید رفتار ایران توسط آژانس بین‌المللی است. این موضوع خلاف خطوط قرمز تعیین شده است. در این مورد از سوی تیم مذاکره‌کننده گفته شده است نظارت آژانس در این مورد کیفی نیست و کمی‌ است و آژانس به راحتی نمی‌تواند مغرضانه گزارش غیرواقعی اعلام نماید. این ادعا برای بعضی از تعهدات ایران صادق می‌باشد ولی در مواردی مانند تخریب رآکتور آب سنگین اراک یا بحث PMD این چنین نیست و آژانس باید گزارش کیفی از رعایت این موارد توسط ایران بیان کند.

تفاوت تعلیق و لغو

قبل از این‌که به تعهدات اروپا و آمریکا پرداخته شود، برای درک بهتر این تعهدات نیاز است شناختی پیرامون تفاوت و لغو و آثار آن به دست آید: تعلیق تحریم‌ها که در متن با عنوان Suspend یاد می‌گردد به معنای توقف تحریم‌ها  با وجود ساختار و قانون آن تحریم می‌باشد و لغو که معادل واژه Terminate می‌باشد به معنای برداشته شدن تحریم و قانون آن می‌باشد. البته طرف عهدشکن اگر بنا بر بازگشت تحریم‌ها را داشته باشد تحریم‌های لغو شده را نیز می‌تواند برگرداند ولی تفاوت اینجا مشخص می‌شود که برای برگشت تحریم‌های لغو شده نیاز به رایزنی و همراه کردن افراد دخیل در تصمیم هست  و در صورت همراه بودن، از پیشنهاد تا تصویب و اجرا زمان قابل توجهی صرف خواهد شد. ولی در صورت توقف یا همان تعلیق تحریم، این برگشت‌پذیری می‌تواند بسیار سریع رخ دهد و نیازی به برگشت قانون و ساختار تحریم ندارد. نتیجه این تفاوت برای سرمایه‌گذار و فعال اقتصادی قابل اهمیت است، چرا که او برای تجارت خود نیاز به اطمینان و فضای ثبات دارد. مانند آن چه بعد از توافق ژنو رخ داد، که تعلیق تحریم‌های ناشی از توافق ژنو نتوانست سرمایه‌گذاران را برای ورود به کشور قانع کند.

وقتی یک قانون تحریمی ‌تنها تعلیق می‌شود معنایش این است که قانون‌گذار آماده برگرداندن تحریم‌ها در هر لحظه است. لذا این کار اطمینان لازم برای فعالان اقتصادی را ایجاد نمی‌کند و ریسک همکاری اقتصادی با ایران را برای آن‌ها کاهش نمی‌دهد. اما اگر لغو قانون صورت بگیرد این پیام را به فعالان اقتصادی مخابره می‌کند که بنا نیست قوانین بازگردد و آینده روشن و باثبات است.

همکاری‌های اقتصادی در حوزه‌های مختلف نیاز به ثبات و افق روشن دارد تا به نتیجه برسد و بازگشت سرمایه صورت بگیرد. اگر این ثبات و افق روشن تأمین نشود همکاری اقتصادی صورت نخواهد پذیرفت. برای همین بوده است که لغو تحریم‌ها  به عنوان خط قرمز مذاکرات تعیین شده بود.

تعهدات اروپا در روز اجرا

همان‌طور که گفته شد یکی از نگرانی‌ها  این است که هیچ گاه روز اجرا فرا نرسد. اما اگر فرض کنیم که این روز فرا می‌رسد، اروپا و آمریکا و سازمان ملل اقداماتی را باید انجام دهند که در ادامه به آن پرداخته می‌شود. اروپا بر اساس بند 16 ضمیمه 5 اقدامات زیر را باید انجام دهد:

لغو قوانین شورای قانون‌گذاری با شماره 2012/627 و تعلیق مقررات مربوط به تصمیم شورا ( با ارجاع به ضمیمه 2) کشورهای عضو اتحادیه اروپا قانون ملی در حال اجرا را در صورت لزوم لغو یا اصلاح خواهند کرد. مشاهده می‌شود که اتحادیه اروپا تنها  Council Regulation یا مصوبه اجرایی خود که با شماره 2012/627 مشخص شده است، لغو می‌کند و بندهای مرتبط با تحریم‌ها در Council Decision یا تصمیم شورا را تعلیق می‌کند.

 توضیح این که مصوبه اجرایی جایگاه حقوقی پایین‌تری نسبت به تصمیم شورا داشته و لغو آن به معنای لغو قانون تحریم نیست. بلکه تنها مصوبه اجرایی لغو شده است که بازگشت‌پذیری آن بسیار آسان‌تر از تصمیم شورا است. به تعبیر دیگری همانند قانون مجلس شورای اسلامی ‌و مصوبات اجرایی دولت است که تفاوت حقوقی داشته و قانون مجلس جایگاه بالاتری نسبت به مصوبه اجرایی دولت دارد.

تصمیم شورای اتحادیه اروپا که در توافق به آن اشاره شده مربوط به تصمیمی‌ است که اتحادیه اروپا بعد از صدور قطعنامه 1929 سازمان ملل در سال 2010 کرده است. بعداز قطعنامه شورای اتحادیه اروپا برای جاری کردن قطعنامه اقدام به تصویب این تصمیم کرد. در سال 2012 به منظور کارآمدی بیشتر محدودیت‌ها  و تحریم‌های اعمال شده و همچنین گسترش دایره شمولیت آن اقدام به تصویب Council Regulation کردند.

در توافقنامه قرار است قانون مادر باقی بماند و تنها مفاد مرتبط تعلیق  (Suspend)  به نظر نمی‌رسد که با لغو  Council Regulation که جایگاه حقوقی پایین‌تری نسبت به تصمیم شورا دارد، تأثیرات مد نظر ایران در لغو تحریم‌ها  حاصل شود. چرا که قانون اصلی که منجر به اعمال تحریم‌های اتحادیه اروپا شد، موجود بوده و قابلیت برگشت سریع دارد.

جالب است که اتحادیه اروپا حتی در روز انتقال که 8 سال دیگر است قرار نیست قانون اصلی یا همان «تصمیم شورا» را لغو کند. در تعهدات اروپا در روز انتقال از نظر حقوقی دقیقا همان تعهدات در روز اجرا است.

در روز انتقال دوباره همان ادبیات و عبارات تکرار شده است. یعنی لغو Council Regulation و تعلیق Council Decision مانند روز اجرا. پس در روز انتقال هم قرار نیست که لغوی صورت بگیرد. پس چه زمانی قرار است لغو قانون اصلی تحریمی ‌اتحادیه اروپا صورت پذیرد؟

تعهدات آمریکا در روز اجرا

آمریکا نیز تعهداتی در روز اجرا انجام می‌دهد که در بند 17 مشخص شده است. آمریکا قرار است اعمال قوانین تحریم را که در بندهای1. 4 تا 5. 4 و 7. 4 از ضمیمه دوم مشخص شده است را متوقف کند. در اینجا لازم است درباره عبارت Cease the application توضیح داده شود. این عبارت به معنای توقف اجرای قوانین است. این مفهوم یک مرتبه پایین‌تر از مفهوم تعلیق است. این عبارت اولین بار در لوزان مورد استفاده قرار گرفت. تعلیق و لغو توسط قانون‌گذار انجام می‌شود، اما توقف اجرا توسط مجری قانون صورت می‌گیرد و در نتیجه مرتبه‌ای پایین‌تر از تعلیق است. پس تحریم‌های آمریکا تنها در اجرا متوقف می‌شود و ناپایدارتر از تعلیق است.

در ظاهر امر به نظر می‌رسد آمریکا می‌خواهد بسیاری از تحریم‌های اعمال شده علیه ایران را بردارد. اما با بررسی دقیق متوجه شیطنت‌های استکباری در متن توافق خواهیم شد. مهم‌ترین سؤال این است که آیا پول‌های نفتی آزاد می‌شود؟ آیا ایران به پول نفت خود دسترسی خواهد داشت؟

آیا ما می‌توانیم از محل فروش نفت خام، درآمد ارزی داشته باشیم؟ به عبارت دیگر آیا می‌توانیم به درآمدهای نفتی‌مان دسترسی داشته باشیم و هر فعالیت اقتصادی که نیاز بدانیم با آن انجام دهیم؟ برای پیدا کردن جواب این سؤال لازم است مروری بر تحریم نفتی ایران و روند توسعه آن داشته باشیم.

داستان تحریم دسترسی به درآمدهای نفتی

بارها از سوی مسئولان اقتصادی دولت و شخص رئیس‌جمهور اعلام شده بود که با مذاکره می‌توان تحریم‌های ظالمانه علیه ایران را برداشت و بعد از آن وضعیت اقتصادی کشور رو به بهبود خواهد رفت. تا جایی که مردان اقتصادی دولت کارهای اساسی خود را موکول به بعد از توافق کردند. به طور مشخص رئیس کل بانک مرکزی وعده تک‌نرخی کردن قیمت ارز را به بعد از حصول توافق هسته‌ای حواله داد. در میان تحریم‌های مختلف و پیچیده‌ای که بر ملت ایران تحمیل شده بود، تحریم فروش نفت خام یکی از دو تحریم اصلی و به عبارت دیگر ستون اصلی ساختمان تحریم‌ها بود. دلیل آن نیز بسیار روشن است، اقتصاد ایران وابستگی شدید به پول نفت داشته و دارد. دولت روحانی علی‌رغم وجود تحریم در حوزه فروش نفت، از همان ابتدا سرمایه‌گذاری سیاسی قابل توجهی بر حوزه نفتی داشت. به همین منظور زنگنه که فردی پرحاشیه به دلیل پرونده کرسنت بود را به عنوان وزیر نفت معرفی کرد و در دفاع از او سنگ تمام گذاشت. مشخص است که روحانی روی عملکرد زنگنه در تولید و فروش نفت حساب ویژه باز کرده و از طرف دیگر به برداشته شده تحریم‌های نفتی از طریق مذاکرات که توسط ظریف انجام می‌شد، امید فراوانی بسته است.

کارشناسان می‌گویند؛ اگر مشکل دسترسی به پول‌های نفتی برطرف شود، مباحثی همچون دارایی‌های بلوکه شده ایران در خارج از کشور دیگر مسئله خاصی نیست، چرا که میزان فروش نفت در یک سال، بیش از تمام اعداد بیان شده خواهد بود.

اولین نگرانی که از بررسی متن توافقنامه و بند مربوط به تحریم نفتی ایجاد می‌شود، ادبیات نوشتاری است که بسیار شبیه به آن چیزی است که در توافق ژنو نوشته شد. در توافقنامه جامع در بند1. 3. 4 از ضمیمه دوم آمده است که «آمریکا تلاش‌ها برای کاهش فروش نفت ایران شامل محدودیت‌ها  بر مقدار فروش نفت خام ایران و کشورهایی که می‌توانند نفت خام ایران را بخرند» را متوقف می‌کند. از آنجا که بر اساس توافق ژنو ما نتوانستیم به پول‌های حاصل از فروش نفت خام خود دست پیدا کنیم و تنها ماهیانه 700 میلیون دلار برای ایران آزاد می‌شد، لذا این نگرانی ایجاد می‌شود که بر اساس توافق جامع نیز قرار نیست پول نفت ایران آزاد شود.

جدا از نگرانی در این رابطه، ادله حقوقی کافی در این مورد وجود دارد که ادعای عدم آزاد شدن پول‌های نفتی ایران را اثبات می‌کند. در این باره باید از فرآیند تحریم‌های نفتی ایران و نحوه بلوکه شدن این دارایی‌ها مطالعه داشت تا متوجه توضیحات ذیل شد.

بارها از سوی دولتمردان آمریکایی اعلام شده بود که هدف از اعمال تحریم‌ها، کاهش در آمدهای دولت ایران و ایجاد فشار بر آن برای تغییر در رفتارش است. هر کسی که کمی‌آشنایی به زبان انگلیسی داشته باشد با بررسی و جست‌وجو در متن برجام متوجه می‌شود که در هیچ بخشی از متن، صحبتی درباره پول‌های نفتی نشده و همچنین هیچ ارجاعی به قوانین مربوطه نشده است. بلکه تنها به بخش 1 و3 از قانون NDAA اشاره شده است. یعنی تنها قرار است تحریم بانک مرکزی ایران و موسسات مالی خارجی طرف حساب ایران، تعلیق شود و به عبارت ساده‌تر تحریم تراکنش مالی با موضوع نفت خام ایران هنوز پابرجا است. همچنین بر اساس قانون TRA شرط محصور شدن درآمدهای نفتی ایران هنوز باقی است. چرا که بند مرتبط در قانون کاهش تهدید ایران نیز مورد اشاره قرار نگرفته است.

در نتیجه درآمدهای نفتی ایران چه آنهایی که در گذشته حاصل شده و هم اکنون در کشورهای هند، چین، کره جنوبی، ژاپن و ترکیه است و چه آنهایی که در آینده قرار است فروخته شود، از دسترس ایران خارج شده و به صورت محصور در خواهد آمد.