یک غفلت تاریخی در پارلمان

بعد از گذشت قریب به ۸ سال از اجرای قانون نظارت بر رفتار نمایندگان، رد صلاحیت حدود 75 نفر از نمایندگان مجلس در انتخابات اخیر، بیانگر آن است که با توجه به اشکالات متعدد، این قانون کارآمدی و بازدارندگی لازم را نداشته است. لذا نمایندگان مجلس یازدهم پس از تاکید مجدد رهبر معظم انقلاب بر لزوم ایجاد ساز و کار نظارت بر نمایندگان مجلس، اصلاح این قانون را درستور کار خود قرار دادند.

* حدود مبهم مصونیت پارلمانی

در هفته‌های اخیر کارگروه ویژه‌ای در کمیسیون آیین‌نامه داخلی مجلس، جهت بررسی طرح‌های تدوین شده درباره‌ی موضوع اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان تشکیل شد. کارگروه مذکور پس از بررسی این طرح‌ها، طی گزارشی طرح پیشنهادی خود را به کمیسیون آیین‌نامه داخلی ارائه داد. طرحی که اگرچه برخی از ایرادات قانون فعلی را رفع خواهد کرد، اما به نظر می‌رسد یکی از مهمترین و زیربنایی‌ترین ایرادات قانون فعلی، یعنی ابهام در حدود و ثغور مصونیت نمایندگان، در طرح مذکور مغفول واقع شده است. 

درباره مصونیت پارلمانی در اصل 12 قانون اساسی مشروطه ایران چنین آمده بود: « به هیچ عنوان و به هیچ دستاویز، کسی بدون تصویب مجلس شورای ملی حق ندارد معترض اعضای آن شود. اگر احیاناً یکی از اعضا مرتکب جنحه و جنایتی شود و در حین ارتکاب دستگیر گردد، باز باید اجرای سیاست درباره او با استحضار مجلس باشد. در آیین‌نامه داخلی مجلس شورای ملی نیز در این باره مقررات جامعی مقرر شده بود.»

* از همان ابتدا حدود مصونیت محل اختلاف بود

اصل ۸۶ در قانون اساسی که بعد از انقلاب اسلامی، توسط مجلس خبرگان قانون اساسی تدوین شد، به موضوع مصونیت نمایندگان مجلس پرداخته است. مبانی در نظر گرفتن مصونیت برای نمایندگان و همچنین محدوده‌ی این مصونیت، در هنگام تدوین قانون اساسی نیز محل بحث و اختلاف نظر بوده است. در واقع در ابتدای بررسی اصل ۸۶ در مجلس خبرگان قانون اساسی، طرح مذکور در دوجزء به شرح زیر پیشنهاد شده بود:

1- جزء اول که بیان می‌کرد: نمایندگان مجلس را نمی‌توان به مناسبت عقایدی که در مجلس اظهار کرده یا به [سبب] آرائی که در مقام ایفای وظائف نمایندگی خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد. 

2- در جزء دوم هم آمده بود: اگر نماینده‌ای مرتکب جنحه یا جنایاتی مشهود شود، بلافاصله مورد تعقیب قرار می‌گیرد. جریان تعقیب باید به آگاهی مجلس برسد. در صورتی‌‌که نماینده متهم به ارتکاب جرم‌ غیرمشهود باشد، به شرط سلب مصونیت تحت تعقیب قرار می‌گیرد.

در نهایت با توجه به صحبت‌های موافقان و مخالفان نتیجه بر این شد که قسمت اول اصل 86 که مربوط به مصونیت نمایندگان در اظهارنظر و رأی در هنگام ایفای وظایف نمایندگی بود، به تصویب رسید ولی قسمت دوم آن رد شد. چرا که رسیدگی قوه‌قضاییه به جرم نمایندگان را منوط به اجازه مجلس می‌کرد و مخالفان، این موضوع را بی‌عدالتی و نابرابری و همچنین ایجاد اخلال در کار قوه قضاییه می‌دانستند.

* تلاش مجالس مختلف برای توسعه مصونیت نمایندگان

نمایندگان مجلس شورای اسلامی در طول سال‌های گذشته چندین بار قوانین آیین نامه را به نحوی تصویب کرده که منجر به مصونیت‌های بیشتر برای نمایندگان باشد که دراکثر مواقع با مخالفت شورای نگهبان روبرو شده‌ اند.

 اولین بار در سال ۱۳۶۱ در جریان تدوین آیین‌نامه داخلی مجلس در ماده ۱۶۶ این آیین‌نامه این‌گونه بیان داشتند: هرگاه نماینده‌ای به ارتکاب جرم سیاسی یا جنحه و یا جنایتی متهم شود که مقامات قضایی بخواهند او را تحت تعقیب قرار دهند، قبل از هرگونه اقدامی باید به مجلس اطلاع دهند. رئیس مجلس جریان را به کمیسیون قضائی احاله می‌کند و کمیسیون قضائی نماینده‌ای را برای نظارت بر جریان تعقیب، تعیین می‌نماید و همه جریان کار از تعقیب و تشکیل پرونده و از بازرسی و بازرسی‌های مقدماتی تا مرحله صدور حکم نهایی زیر نظر نماینده کمیسیون قضائی انجام می‌شود و آن نماینده کمیسیون را در تمام مراحل مطلع می‌نماید و در صورت مشاهده تخلف از طرق قانونی اقدام به عمل می‌آورد و کمیسیون قضائی گزارش عمل، جریان بازداشت و بازرسی و محاکمه را از طریق رئیس مجلس به اطلاع نمایندگان می‌رساند.

در همان زمان، شورای نگهبان ماده مذکور را با استقلال قوه قضائیه و تساوی عموم در برابر دستگاه قضایی و مفاد و مفهوم اصول ۱۴۰ و ۱۵۶ قانون اساسی و نیز موازین قضایی اسلامی و تساوی همه افراد در ترتیب دادرسی اسلامی مغایر دانست و آن را خلاف شرع اعلام نمود.

در سال ۱۳۶۸ طرح دیگری تحت عنوان «نحوه رسیدگی به مسائل قضائی مربوط به نمایندگان مجلس» در مجلس به تصویب رسید که در آن امتیازاتی برای نمایندگان مجلس قائل شده ‌بود. اما باز هم شورای نگهبان با استدلال‌هایی شبیه آن‌چه که در سال ۱۳۶۱ مطرح نموده بود، این طرح را نیز خلاف قانون اساسی و موازین شرعی دانست. در ادامه مجلس پس از اعمال اصلاحات و تغییراتی در متن طرح، دوباره آن را به شورای نگهبان ارسال کرد. که دوباره با ایراد شورای نگهبان مواجه شد و در نهایت با اصرار مجلس به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع شد. مجمع نیز در ۱۵/۱۱/۱۳۶۹ نمایندگان مجلس را در زمره اشخاصی مقرر کرد که به کلیه جرائم آن‌ها در دادسرا و دادگاه‌های جزایی تهران رسیدگی می‌شود. مجمع تشخیص هم‌چنین ذیل تبصره ماده چهارم قانون تشکیل دادگاه‌های عمومی و انقلاب (اصلاحی سال ۱۳۸۱) نیز همین حکم را تکرار کرده است:

رسیدگی به کلیه اتهامات اعضاء مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، وزراء و معاونین آن‌ها، معاونان و مشاوران رؤسای سه‌قوه، سفرا، دادستان و رئیس دیوان محاسبات، دارندگان پایه قضائی، استانداران، فرمانداران و جرائم عمومی افسران نظامی و انتظامی از درجه سرتیپ و بالاتر و مدیران کل اطلاعات استان‌ها در صلاحیت دادگاه کیفری استان تهران می‌باشد به استثناء مواردی که در صلاحیت سایر مراجع قضائی است.

بر این اساس تنها تفاوتی که میان رسیدگی به اتهامات نمایندگان با سایر اشخاص وجود دارد، این است که به اتهامات ایشان همانند برخی دیگر از مقامات، در دادگاه کیفری استان تهران رسیدگی می‌شود که این امر نیز موجه به نظر می‌رسد، چرا که به علت نفوذی که معمولاً نمایندگان در شهرهای کوچک دارند و نیز به دلیل قوتی که عمدتاً در دادگاه‌های پایتخت به چشم می‌خورد، به نظر می‌رسد رسیدگی در تهران می‌تواند به تحقق عدالت بیشتر کمک کند.

اما ماجرا به همین جا ختم نشد و بار دیگر در سال ۱۳۷۸ نمایندگان در هنگام تغییرات آیین‌نامه داخلی مجلس، ماده ۷۶ آیین‌نامه را به این شکل تصویب کردند:
بر طبق اصل هشتاد و ششم قانون اساسى نمایندگان مجلس در مقام ایفاى وظایف نمایندگى در اظهار نظر خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آن‌ها را به سبب نظراتى که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرایى که در مقام ایفاى وظایف خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد و یا از حقوق اجتماعى محروم نمود.
تبصره ۱-وظایف نمایندگى شامل نطق قبل از دستور، بحث‌هاى داخل دستور، بحث‌هاى جلسات کمیسیون‌ها، اظهار نظرات و رفتارهایى که براى اعمال اصل هشتاد و چهارم قانون اساسى انجام می‌شود و سایر موارد نظارتى و قانونى است.
همان‌طور که از محتوای این ماده بر‌می‌آید، نمایندگان سعی داشتند که با گنجاندن کلمه‌ی «رفتار‌‌ها» در تبصره‌ی یک این ماده، به نوعی اصل ۸۶ قانون اساسی و مصونیت نمایندگان را به اعمال نمایندگان نیز توسعه دهند که شورای نگهبان به کلمه‌ی رفتار‌ها ایراد وارد کرد و آن را مخالف اصول ۸۴ و ۸۶ قانون اساسی دانست.

* تلاش مجلس دهم برای گسترش مصونیت

آخرین تلاش نمایندگان برای ایجاد مصونیت از تعرض برای خود به ماده 9 قانون «نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان» در مجلس دهم بر‌می‌گردد. ایرادات شورای نگهبان به این ماده باعث می‌شود که متن ماده ۹ عینا با متن اصل ۸۶ قانون اساسی مطابقت داده شود تا مورد تایید شورای نگهبان واقع شود، اما در مورد تبصره‌ یک این ماده اتفاقی جالبی رخ داد و در نهایت به همین شکل مذکور در قانون وجود دارد که به دلیل ابهام موجود در مواردی مورد بحث و مناقشه قرار گرفته است. تبصره 1 ماده 9 چنین است:
تشخیص مصادیق موضوع اصل هشتاد و ششم قانون اساسی و ماده هفتاد وپنج آیین‌نامه داخلی مجلس با هیأت است
در واقع، با توجه به این تبصره، رویه‌ای به وجود آمده است که کلیه شکایات مربوط به نمایندگان بدون آنکه قابل طرح در محاکم قضایی باشد، ابتدا در هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان بررسی شده و در صورت صلاحدید این هیأت به دستگاه قضایی سپرده می‌شود.
حتی تبصره 2 این ماده نیز این مساله را بحرانی‌تر کرده است؛ چرا که عنوان می‌کند تخلف از مفاد این ماده از سوی مراجع قضائی مستوجب مجازات انتظامی است.

* وحالا مجلس یازدهم 

هرچند پاسخ شورای نگهبان به استفساریه‌ رئیس وقت قوه قضائیه پیرامون ماده مذکور برخی از ابهامات موجود را برطرف کرده است ولیکن به نظر می‌رسد کلید اصلی حل این مشکل، در دستان خود نمایندگان مجلس است تا با تدوین و تصویب قوانین دقیق و متقن، یکبار برای همیشه حدود مصونیت را مشخص نمایند.
انتظار می‌رود نمایندگان مجلس یازدهم که اکثر قریب به اتفاق آنها با شعارهایی از جنس شفافیت و مبارزه با فساد در کارزار رقابت‌های انتخاباتی پیروز شده و به خانه‌ی ملت راه یافته‌اند، رویه‌ی مجالس قبلی را کنار گذاشته و به جای تلاش برای توسعه بیشتر مصونیت نمایندگان، ابهام موجود در این موضوع را برطرف کنند.