(روزنامه شرق - 1396/09/21 - شماره 3032 - صفحه 6)
ویژگی مفهوم جانشینی کشورها در حقوق بین‌الملل
اصطلاح «جانشینی کشورها» برای تبیین شاخه‌ای از حقوق بین‌الملل به کار می‌رود که به آثار حقوقی ناشی از تغییر حاکمیت در یک سرزمین می‌پردازد، به بیان دیگر، اصولا تغییر و تحولات سرزمینی یا تغییر شکل سرزمینی یک کشور، منجر به جانشینی می‌شود.
جانشینی کشورها به این مفهوم است که کشوری به جای کشوري دیگر، مسئولیت روابط بین‌المللی را در سرزمین معینی برعهده می‌گیرد. بنابراین اشکال جانشینی کشورها را می‌توان به‌این‌ترتیب برشمرد: یعنی بخشی از قلمرو کشور از آن کشور جدا شده و در آن کشور جدیدی تأسیس شود، بدون آنکه کشور اصلی، موجودیت خود را به طور کامل از دست داده باشد، یا تقسیم قلمرو کشوری به دو یا چند کشور، یا تجزیه یا فروپاشی جدید با انحلال کشور اصلی. همچنین اتحاد دو یا چند کشور موجود و تأسیس کشوری جدید، یا الحاق بخشی از سرزمین کشوری به کشوري دیگر.
امروزه مسئله جانشینی کشورها تحت نظم حقوقی نسبتا مستقلي به نام «حقوق جانشینی کشورها» در آمده که از منابع زیر تشکیل شده است:
معاهدات سه‌گانه وین، یعنی کنوانسیون وین در زمینه جانشینی کشورها بر معاهدات مورخ ٢٢ اوت ١٩٧٨ - کنوانسیون وین در زمینه جانشینی کشورها بر موضوعاتی به‌جز معاهدات مورخ ٢٢ اوت ١٩٧٨ و بالاخره کنوانسیون وین در زمینه جانشینی بر اموال، اسناد و دیون مورخ هشت آوریل ١٩٨٣. به جز کنوانسیون اول مربوط به جانشینی بر معاهدات که از سال ١٩٩٦ لازم‌الاجرا شده، دو کنوانسیون دیگر تاکنون به مرحله اجرا درنیامده‌اند. علاوه بر کنوانسیون‌های مذکور، عرف، اصول کلی حقوقی، رویه قضائی بین‌المللی و دکترین نیز جایگاه ویژه‌ای در حقوق جانشینی کشورها دارند.
آثار حقوقی جانشینی کشورها
حال که اصل جانشینی کشورها به‌عنوان قاعده عام‌الشمول پذیرفته شد، این سؤال مطرح است: جانشینی چه آثار حقوقی‌اي به‌بار می‌آورد؟
پاسخ به این سؤال مستلزم بررسی مقدماتی دکترین و سپس حقوق بین‌الملل موضوعه است. از دیدگاه دکترین، دو نظریه اساسی و مهم وجود دارد: یکی نظریه جانشینی مطلق و دیگری نظریه عدم جانشینی. طبق نظریه جانشینی مطلق یا جامع، کلیه حقوق و تعهدات یک کشور بدون استثنا و بدون تغییر به کشور دیگر (جانشین) انتقال می‌یابد. در مقابل، طبق نظریه عدم جانشینی که در واقع دکترینی افراطی است، کشوری که مضمحل می‌شود، حقوق و تعهدات آن نیز از بین می‌رود. با انحلال آن، حقوق و تعهداتش نیز از میان می‌رود و کشور جانشین براساس قاعده لوح مطهر یا ولایت مطهر یا لوح سفید، همانند نوزاد بدون تعهد و با آزادی کامل برای انتخاب حقوق و تعهدات بین‌المللی، وارد زیست بین‌المللی می‌شود. بنابراین، طبق این نظریه، هیچ گونه جانشینی وجود ندارد، مگر با پذیرش کشور جانشین. حقوق جانشینی کشورها هیچ‌کدام از نظریات مذکور را به‌طور کامل نپذیرفته و راه‌حل بنیادینی را انتخاب کرده است.
آثار حقوقی جانشینی کشورها از منظر حقوق بین‌الملل موضوعه با توجه به شکل جانشینی از یک سو و موضوعات مورد جانشینی متفاوت است. این موضوعات عبارت‌اند از: جانشینی بر اموال، اعم از کشوری یا عمومی و اموال خصوصی، جانشینی بر دیون و مطالبات خارجی، جانشینی بر تابعیت اشخاص، جانشینی بر نظام حقوقی، جانشینی بر حقوق مکتسبه اشخاص، جانشینی بر امتیازات، جانشینی بر مسئولیت بین‌المللی، جانشینی بر عضویت در سازمان‌های بین‌المللی و بالاخره جانشینی بر معاهدات.
جانشینی کشورها بر معاهدات
اختتام معاهدات ممکن است بر اثر جانشینی کشورها روی دهد. قواعد عرفی بین‌المللی هرچند در تدوین کنوانسیون ١٩٧٨ وین در زمینه جانشینی کشورها بر معاهدات نقش مهمی ایفا کرده، اما کنوانسیون در مواردی طریق دیگری پیموده و با توسعه یا نوآوری حقوقی، شکل جدیدی به این نظام حقوقی نوپا داده است.
کنوانسیون در ترسیم نظام حقوقی یادشده، طرحی نو درانداخته است که از یک سو بر مبنای گونه‌شناسی تحولات سرزمینی است و از سوی دیگر بر اساس نوع یا شکل جانشینی کشورهاست. به این نحو که ابتدا وضعیت جانشینی بر معاهدات را در ارتباط با نظام‌های سرزمینی، منصرف از نوع یا شکل جانشینی مطرح کرده و سپس با توجه به اشکال گوناگون جانشینی کشورها، وضعیت جانشینی بر معاهدات را روشن کرده است؛ یعنی جانشینی در ارتباط با بخشی از سرزمین (م ١٥)، جانشینی کشورهای تازه استقلال‌یافته (مواد ١٦ تا ٣١)، جانشینی در نتیجه اتحاد، جدایی و تجزیه. (مواد ٣١ تا ٣٨)
بااین‌همه، آثار جانشینی بر معاهدات با خصیصه شخصی در اشکال مختلف جانشینی متفاوت خواهد بود، از جمله در مورد تجزیه یا فروپاشی (که مورد نظر ماست). این نوع معاهدات در قبال کشور یا کشورهایی جانشین، لازم‌الاجرا باقی خواهد ماند (م ٣٤).
جانشینی بر معاهدات اتحاد شوروی سابق
در مورد جانشینی بر معاهدات اتحاد جماهیر شوروی سابق با سایر کشورها، ابتدا باید وضعیت خود اتحاد جماهیر شوروی سابق را در نظر گرفت. در اینجا حداقل سه حالت متصور است: حالت اول، وضعیت سه کشور بالتیک (استونی، لیتوانی و لتونی) که ائتلاف یا جذب آنها در اتحاد شوروی در سال ١٩٤٠ بر اساس پیمان محرمانه آلمان و شوروی صورت گرفت. این کار با نوعی نقض حقوق بین‌الملل همراه بود. ائتلاف مذکور که منجر به امحای سه کشور نام‌برده شد، هرگز به‌طور کامل مورد پذیرش جامعه بین‌المللی قرار نگرفت. در هر صورت، پس از تجزیه، این سه کشور نیز در زمره کشورهای جانشین اتحاد شوروی سابق قرار گرفتند.
حالت دوم، وضعیت فدراسیون روسیه است. فدراسیون روسیه از طرف سایر کشورهای جانشین اتحاد شوروی و سایر کشورهای جهان و حتی سازمان‌های بین‌المللی به‌منزله ادامه‌دهنده مستقیم اتحاد شوروی تلقی می‌شود.
حالت سوم، وضعیت سایر جمهوری‌های مستقل است. از میان آنها جمهوری‌های اوکراین و بلاروس با وجود آنکه قبل از تجزیه نیز عضو سازمان ملل متحد بودند، اما درواقع تا آن تاریخ در زمره تابعان فعال حقوق بین‌الملل محسوب نمی‌شدند، ولی سایر جمهوری‌های مستقل؛ یعنی قزاقستان، ترکمنستان، قرقیزستان، آذربایجان، ارمنستان، تاجیکستان، گرجستان و مولداوی درواقع جانشینان بلافصل و واقعی اتحاد جماهیر شوروی هستند. اصول جانشینی در اتحاد جماهیر شوروی سابق با اعلامیه آلماتی در ٢١ دسامبر ١٩٩١ مشخص شد. طبق این اعلامیه، تمام کشورهای جانشین اتحاد جماهیر شوروی به‌جز کشورهای حوزه بالتیک به‌صراحت مسئولیت تعهدات قراردادی اتحاد شوروی را برعهده گرفتند.
به بیان دیگر، اعلامیه آلماتی مبتنی‌بر حفظ پیوندهای حقوقی بین‌المللی اتحاد شوروی بود که آن کشور در گذشته به آنها ملتزم بود. متعاقبا در ٢٠ مارس ١٩٩٢، شورای رؤسای کشورهای مستقل مشترک‌المنافع در «کی‌یف» تصمیماتی درخصوص مسائل جانشینی، از جمله مسئله معاهدات شوروی سابق اتخاذ کردند. در این سند، کشورهای مذکور خود را جانشینان حقوق و تعهدات شوروی سابق دانستند. مجددا در شش جولای همان سال، آنها یادداشت تفاهمی درخصوص مسائل جانشینی بر معاهدات به امضا رساندند.
نکته جالب در این یادداشت، تفاهم در مورد معاهدات دوجانبه اتحاد جماهیر شوروی سابق است که به‌صراحت در آن اعلام می‌شود، تعیین‌تکلیف معاهدات دوجانبه اتحاد جماهیر شوروی سابق که به دو یا چند کشور مشترک‌المنافع مربوط می‌شود، باید فقط توسط کشورهای ذی‌نفع انجام گیرد.
این یادداشت تفاهم متضمن چند نکته لازم به توضیح است:
مفهوم کشورهای ذی‌نفع مشخص نیست. اگر منظور طرفین یادداشت تفاهم باشد، این درواقع اجازه موضع‌گیری یک‌جانبه به هر یک از جمهوری‌های مستقل است تا بنا به تشخیص خود، استمرار معاهدات شوروی سابق را بپذیرند یا نپذیرند که این نه‌تنها خلاف اعلامیه آلماتی است، بلکه خلاف حقوق جانشینی کشورها بر معاهدات است.
اما اگر منظور از کشورهای ذی‌نفع، هر یک از طرفین معاهدات پیشین (مثلا ایران) باشد، این بلااشکال و مطابق با حقوق جانشینی است. یادداشت تفاهم اصولا در زمره موافقت‌نامه‌های نزاکتی یا اخلاقی و فاقد ارزش و اعتبار و آثار حقوقی است؛ برعکس اعلامیه آلماتی که به‌نوعی یک معاهده بین‌المللی است.
جانشینی بر معاهدات میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی (تا زمان تجزیه یا فروپاشی)
معاهدات مربوط به رژیم حقوق دریای خزر عبارت‌اند از: عهدنامه مودت بین ایران و روسیه مورخ هشتم حوت ١٢٩٩ هجری، مطابق ٢٦ فوریه ١٩٢١ میلادی، قرارداد بازرگانی و بحر پیمایی بین کشور ایران و اتحاد جماهیر شوروی مورخ ١٥ فروردین ١٣١٩، مطابق ٢٥ مارس ١٩٤٠.
به موجب قسمت «ب» بند يك ماده ٣٤ کنوانسیون وین در زمینه جانشینی کشورها، هرگاه بخش یا بخش‌هایی از سرزمین کشوری برای تشکیل یک یا چند کشور جدا شوند، اعم از اینکه کشور پیشین به موجودیت خود ادامه دهد یا ندهد، (عدم موجودیت درمورد اتحاد شوروی) هر معاهده‌ای که در زمان جانشینی فقط با بخشی از سرزمین کشور پیشین (دریای خزر) که کشور جانشین شده، لازم‌الاجرا باشد، فقط با این کشور استمرار خواهد یافت. طبق ماده ١٢ کنوانسیون ١٩٧٨، جانشینی کشورها به خودی‌خود بر تعهدات یا حقوق ناشی از معاهده‌ای که به نحوه استفاده از یک سرزمین (ازجمله حقوق کشورهای ساحلی در رابطه با کشتیرانی و ماهیگیری) مربوط می‌شود، تأثیری ندارد. این یک قاعده عرفی است.
در رد ادعای جمهوري آذربایجان و ترکمنستان
جمهوری‌های آذربایجان، ترکمنستان و قزاقستان معتقدند که معاهدات ١٩٢١ و ١٩٤٠ بی‌اعتبارند و به‌دلیل جانشینی و به استناد قاعده لوح مطهر به آنها قابل انتقال نیستند. این ادعا کاملا مردود است. زیرا استناد به قاعده لوح مطهر تنها براي جانشینی کشورهای تازه‌استقلال‌یافته و رهاشده از بند استعمار صحیح است و نه در مورد سایر اشکال جانشینی کشورها.
ادعای دیگر جمهوري‌آذربایجان این است که با فروپاشی اتحاد شوروی، مخصوصا با استناد به قاعده ربوس، معاهدات ١٩٢١ و ١٩٤٠ اعتبار خود را از دست داده‌اند و موضوعیت ندارند. این ادعا نیز پذيرفتني نیست، زیرا جانشینی بر معاهدات تابع نظام حقوقی خاصی است که طبق ماده ٧٣ کنوانسیون وین ١٩٦٩ در زمینه حقوق و معاهدات، خارج از شمول آن کنوانسیون و درواقع تابع کنوانسیون ١٩٧٨ است و چون تغییر بنیادین اوضاع و احوال به‌عنوان یکی از موجبات اختتام یا تعلیق اجرای معاهدات طبق کنوانسیون ١٩٦٩ است، استناد به آن موضوعیت ندارد. به فرض هم اگر چنین ادعایی را بپذیریم، این اصلی شناخته شده است که طرف معاهده‌ای که نقشی در ایجاد تغییر اوضاع و احوال، یعنی فروپاشی نداشته (ایران)، نباید متضرر شود. به‌علاوه اینکه جمهوری‌های مذکور در اعلامیه آلماتی، رسما جانشینی بر کلیه معاهدات کشور پیشین (اتحاد جماهیر شوروی) را پذیرفته‌اند و بعد از آن به استناد قاعده استاپل، مأخوذ به تعهدات خود بوده و نمی‌توانند از آنها عدول كنند.
منبع: سامانه مدیریت نشریات علمی دانشگاه علامه طباطبائی با تلخیص
http://www.sharghdaily.ir/News/147990
ش.د9603940