به سوي پارادايم جديد توسعه

1-1- ديباچه

هدف اين مقاله كشف رابطه ميان روند جهاني شدن اقتصاد جهاني و تحول جوامع از راه فرايند توسعه است. به گونۀ مشخص، هدف اين مقاله زير سئوال بردن مفهوم سنتي «توسعه» به صورتي است كه از اجماع واشنگتن1 استنباط مي‌شود و اين بحث كه اگر قرار است سرمايه‌داري جهاني از لحاظ دموكراتيك شامل و از نظر اقتصادي پايدار باشد، رويكردي يكسره كل‌نگر به توسعه مورد نياز خواهد بود. چنين رويكردي بايد دربرگيرندۀ ابعاد اجتماعي،‌ اخلاقي، زيست محيطي، همانند بعد اقتصادي باشد. گرچه در آغاز بر مسائلي كه به كشورهاي در حال توسعه مربوط است، متمركز خواهيم شد، اما بيشتر آنچه در اينجا ارائه مي‌شود به اقتصاد كشورهاي صنعتي پيشرفته قابل تعميم است؛ زيرا جوهرۀ توسعه در سدۀ بيست و يكم تغيير و تحول و چالشهاي فردي و اجتماعي همراه با چنين تغيير و تحولي است.

از اين رو، تمركز اين مقابله بر مشكل و محتواي يك پارادايم جديد توسعه (پس از اجماع واشنگتن) خواهد بود و به نقش دولتهاي ملي، جامعۀ مدني، و آژانسهاي بين‌المللي در كمك به تعالي چنين توسعه‌اي و راه‌هايي كه در آن استراتژي‌ها، سياست‌ها و فرايندهاي مناسب به بهترين وجه امكان‌پذير باشد، خواهد پرداخت.

اين مقاله به پنج بخش اصلي تقسيم شده است. نخست به تشريح چشم‌انداز گسترده‌تر براي مسير بعدي توسعه خواهيم پرداخت؛ دوم، نه تنها علل شكست پارادايم اجماع واشنگتن بلكه پارادايم‌هاي پيشين را توضيح خواهيم داد،‌ زيرا اين پارادايم‌ها توسعه را بسيار باريك و كوته‌بينانه در نظر گرفته بودند. به اين منظور، برخي از عوامل كليدي را كه شامل رويدادهاي اخير در آسياي شرقي و فدراسيون روسيه مي‌شود ـ و ما را در تشخيص كمبودها و نارسايي‌هاي رويكردهاي پيشين ياري مي‌رساند، مشخص خواهيم كرد؛ سوم، آنچه را اصول كليدي يك استراتژي توسعه مبتني بر مفهوم كل‌گرا از توسعه مي‌پنداريم، مشخص خواهيم كرد؛ چهارم، اجزاي اصلي چنين استراتژي توسعه را تعيين (روشن) خواهيم كرد؛ و پنجم، با در نظر گرفتن برخي ملاحظات كلي، تمركز بر مشاركت كامل و منصفانه در اقتصاد جهاني براي پيشبرد توسعۀ مبتني بر پارادايم جديد را، استنتاج خواهيم كرد.

2-1- توسعه به عنوان ايجاد تحول در جامعه

اصلي‌ترين وجه توسعه اين است كه نمايانگر تحول در جامعه است. توسعه بويژه شامل حركت از روابط سنتي، از فرهنگهاي سنتي و عادات و رسوم اجتماعي، از روشهاي سنتي برخورد با بهداشت و تعليم و تربيت و توليد به روشهاي بسيار «مدرن» است. براي مثال، ويژگي‌ جوامع سنتي، پذيرش جهان به همان صورتي است كه هست. برعكس، جوامع بسيار مدرن دانش‌محور، تغيير را جنبۀ ذاتي زندگي اقتصادي و اجتماعي به شمار مي‌آورند. اين، در ميان چيزهاي ديگر، پذيرفته شده است كه ما به عنوان افراد و جوامع مي‌توانيم دست به كارهايي بزنيم كه براي نمونه كاهش مرگ و مير نوزادان، افزايش طول عمر و بهره‌وري را در پي داشته باشد. كليد اين گونه تغييرات، روي كردن به تفكر «علمي» است؛ يعني مشخص كردن متغيرهاي مهم اثرگذار بر نتايج و تلاش براي استنتاج مبتني بر داده‌هاي موجود كه تعيين كند چه چيز مي‌دانيم و چه چيز نمي‌دانيم.

همۀ جوامع آميزه‌اي از كهنه و نو هستند. حتي در جوامع بسيار پيشرفته، بخشها و مناطقي وجود دارند كه همچنان طرفدار روشهاي سنتي كار هستند،‌ و افراد به ارزشهاي اخلاقي و روشهاي تفكر سنتي پاي‌بندند. اما در حالي كه در جوامع بسيار پيشرفته، اين بخشها و مناطق سهم نسبتاً كوچكي دارند، در جوامع كمتر توسعه‌يافته ممكن است وجه مسلط باشند. در واقع، يكي از ويژگي‌هاي بيشتر كشورهاي كمتر توسعه‌يافتۀ جهان، شكست بخشهاي بسيار پيشرفته براي نفوذ عميق‌تر در جامعه است. اين امر منجر به آن چيزي مي‌شود كه پديدۀ اقتصاد «دوگانه» ناميده مي‌شود. در اين نوع اقتصاد ممكن است روشهاي بسيار پيشرفتۀ توليد در ميان بخشهاي بسيار فرهيخته و ثروتمند جامعه با تكنولوژي‌هاي بسيار ابتدايي در ميان بخشهاي كمتر آموزش ديده و فقير جامعه همزيستي داشته باشد.

تغيير، به خودي خود يك هدف نيست، بلكه وسيله‌اي است براي رسيدن به اهداف ديگر. تغييراتي كه با توسعه همراه باشه، براي افراد و جوامع امكان كنترل بيشتر و اثرگذاري بر سرنوشت خود را فراهم مي‌سازد. توسعه، با گسترش افقهاي انتخاب و آزادي افراد، زندگي آنان را غني‌تر مي‌سازد و احساس انزوا را در آنان كاهش مي‌دهد. توسعه، باعث كاهش پريشاني حاصل از بيماريهاي واگيردار، فقر و تخريب محيط زيست مي‌شود و نه تنها طول عمر، بلكه كيفيت و شور و نشاط زندگي را افزايش مي‌دهد.

با در نظر گرفتن تعريف توسعه، روشن است كه هدف استراتژي توسعه بايد تسهيل تحول در جامعه، از راه شناخت موانع و همچنين عوامل شتاب‌دهندۀ اين تحول باشد. در صفحات بعد، ‌برخي از اجزاي چنين استراتژي جديد توسعه را نشان خواهيم داد. نگرش به توسعه از منظر ايجاد تحول در جامعه نه تنها داراي آثار ژرف بر عملكرد دولتهاي ملي و نهادهاي بين‌المللي بلكه بر روشهاي كاركرد آنها ـ مثلاً شيوۀ مشاركت و همكاري آنها بويژه با نهادهاي مرتبط با بازار و جامعۀ مدني ـ دارد. از اين رو، اين مقاله ممكن است به عنوان ارائه‌دهندۀ يك چارچوب تحليلي براي بازانديشي دربارۀ آنچه طي چند سال گذشته روي‌ داده و چگونگه پيشبرد هر چه بهتر توسعه در نظر گرفته شود.

3-1- نياز به يك استراتژي جديد توسعه

تجربۀ 50 سال گذشته نشان داده است كه توسعه امكان‌پذير است اما گريزناپذير نيست. در حالي كه شمار اندكي از كشورها به رشد سريع اقتصادي دست يافته‌اند، فاصلۀ خود را با كشورهاي بسيار پيشرفته كاهش داده‌اند و ميليون‌ها نفر از شهروندان خود را از فقر رهانيده‌اند، شمار بيشتري از كشورها در واقع شاهد افزايش اين فاصله و فزوني گرفتن فقر بوده‌اند. امروزه شمار كساني كه در فقر بسر مي‌برند ـ حتي با استاندارد حداقل يك دلار در روز ـ حدود 1/3 ميليارد نفر است.2 استراتژي‌هاي گذشته حتي زماني كه به گونۀ كاملاً جدي پيگيري شده، متضمن هيچ نوع موفقيتي نبوده است. گذشته از آن، بيشتر كشورهاي بسيار موفق (كه نمايانگر بيشترين رشد در ميان كشورهاي كم‌درآمد هستند) در واقع استراتژي‌هاي «توصيه شده» را به كار نبسته‌اند بلكه، مسيرهاي خاص خود را به زحمت ايجاد كرده‌اند.

چه چيزي توسعه نيست: نقدي بر مفاهيم پيشين

بيشتر استراتژي‌هاي پيشين توسعه بر بخشهايي از اين تحول متمركز شده‌اند، اما از آنجا كه نتوانسته‌اند تحول را در گستره‌اي وسيع‌تر مدنظر قرار دهند، دچار شكست شده‌اند و بيشتر اين شكستها مصيبت‌بار بوده است. بيشتر اين استراتژي‌ها، كوته‌بينانه‌ بر اقتصاد متمركز شده‌اند. اقتصاد مهم است: به هر حال يكي از وجوه تمايز كشورهاي بسيار توسعه‌يافته از كشورهاي كمتر توسعه‌يافته، بالاتر بودن توليد ناخالص داخلي آنها است. اما همان گونه كه جان دانينگ ـ John Dunning) اشاره مي‌كند، تمركز بر اقتصاد نه تنها وسيله و هدف، ‌بلكه علت و معلول را نيز جابجا در نظر مي‌گيرد. اين تمركز، وسيله و هدف را جابجا در نظر مي‌گيرد زيرا بالا بودن توليد ناخالص داخلي في‌نفسه يك هدف نيست، بلكه وسيله‌اي است براي دستيابي به استانداردهاي بالاتر زندگي و يك جامعۀ بهتر با فقر كمتر، بهداشت بهتر، جنايت كمتر، آموزش و پرورش بهتر و آلودگيهاي زيست محيطي كمتر. برخلاف استدلال كوزنتز (Kuznets)، بطور كلي افزايش توليد ناخالص داخلي سرانه با كاهش فقر همراه است.3 اين استدلال، علت و معلول را جابجا در نظر مي‌گيرد زيرا تا اندازه‌اي، تغيير در جامعه كه همان نوسازي ناميده مي‌شود، همانقدر علت افزايش توليد ناخالص داخلي است كه معلول آن.

بيش از چهار دهه، توسعه (دست كم از نظر اقتصاددانان بزرگ) يك موضوع مرتبط با اقتصاد تلقي مي‌شد يعني ـ افزايش ذخاير سرمايه‌اي (از راه انتقال از خارج يا با نرخ بالاي پس‌انداز داخلي) كه موجب بهبود در تخصيص منابع مي‌شد. اين تغييرات منجر به افزايش درآمد مي‌شد و اميد مي‌رفت كه نرخ رشدي بالا و باثبات در پي داشته باشد. كشورهاي كمتر توسعه‌يافته در سطح كشورهاي توسعه‌يافته به تصوير كشيده مي‌شدند، شايد جز در مورد ناكارآمدي در زمينۀ تخصيص منابع (كه به نوبۀ خود به علتي بزرگتر يعني نبود يا عملكرد بد بازارها مربوط مي‌شد).

به هر روي، ديدگاه‌هاي اقتصاددانان در خصوص چگونگي بهبود تخصيص منابع و نقشي كه دولتها بايد بازي كنند، متفاوت بود. اقتصاددانان چپ‌گرا مسائل موجود را بي‌كفايتي بازار نسبت مي‌دادند. مدلهاي برنامه‌ريزي توسعه كه در سالهاي دهۀ 1960 محبوبيت داشت، بر اين نكته تأكيد داشت كه دولتها از اين الگوها براي جبران نبود بازارها يا بازارهاي ناكامل و هدايت اقتصادي به سوي تخصيص بهينه‌تر منابع بهره گيرند. برعكس، اقتصاددانان راستگرا بر اين تصور بودند كه مشكل از خود دولتهاست و آنها بايد خود را كنار بكشند تا بازارها بتوانند به گونه‌اي كارآمدتر منابع را تخصيص دهند. اين ديدگاه با اين پيش‌فرض تقويت مي‌شد كه حكومتها نه تنها توانايي لازم براي ايفاي نقش در زمينۀ تخصيص منابع را ندارند، بلكه اغلب به اين گرايش دارند كه توانايي خود را نه در راه افزايش توليد ملي بلكه در مورد ايجاد رانت براي صاحب‌منصبان قدرتمند سياسي به كار گيرند. راه‌حل مسئله از اين ديدگاه، تكيه كردن بيشتر به نيروهاي بازار و بويژه از ميان برداشته شدن تعابير تحريف شده و تحميلي از سوي دولت در خصوص حمايت‌گرايي، يارانه‌هاي دولتي و مالكيت دولتي بود.

در دهۀ 1980، تمركز استراتژيك بر توسعه، از سياستهاي مديريتي خرد به سياستهاي اقتصاد كلان، بويژه تعديل عدم توازن مالي و سياست‌هاي پولي تغيير جهت داد. در خصوص عدم توازن در سطح اقتصاد كلان، كاري از نيروهاي بازار ساخته نبود يا دستكم نمي‌توانستند خوب عمل كنند.

بدين‌سان، مهم‌ترين ويژگي هر يك از اين استراتژي‌هاي توسعه اين بود كه توسعه را مسئله‌اي فني تلقي مي‌كردند كه راه‌حلهاي فني مي‌طلبيد: يعني الگوريتم‌هاي بهتر برنامه‌ريزي، تجارت بهتر، سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي، سياست‌هاي قيمت‌گذاري، و چارچوبهاي مناسبتر در زمينۀ اقتصاد كلان. آنها نه به گونۀ ژرف به جامعه مي‌پرداختند، نه به ضرورت رويكرد مشاركتي (مثلاً در قالب جامعۀ مدني) در فرايند تصميم‌گيري اعتقاد داشتند. تصور بر اين بود كه قوانين اقتصاد، جهانشمول است: انتظار مي‌رفت منحني عرضه و تقاضا و تئوريهاي اساسي اقتصادهاي رفاهي همان گونه كه در كشورهاي اروپايي و آمريكاي شمالي عمل مي‌كند، در كشورهاي آفريقايي و آسيايي نيز عمل كند. زمان و مكان براي اين قوانين علمي محدويتي ايجاد نمي‌كرد. توجه اندكي به نارسايي‌هاي سازماني يا تفاوت ارزشهاي فرهنگي مي‌شد.

1-3-1- درسهاي تاريخ

اين رويكردها همچنان كه افق ديد محدود داشتند، ‌فاقد زمينۀ تاريخي نيز بودند. بويژه اين رويكردها در تشخيص نكات زير ناكام بودند: (الف) تلاشهاي موفقيت‌آميز براي توسعه در ايالات متحدۀ آمريكا و بسياري از ديگر كشورهاي در مراحل ابتدايي خود با نقش فعال دولت همراه بوده است؛ (ب) بسياري از جوامع، در دهه‌هاي پيش از درگير شدن فعال حكومتها در مسائل يا دخالت آنها ـ چنان كه اين نظريه‌ها عنوان مي‌كنند ـ از توسعه بازمانده‌اند؛ در واقع توسعه در جهان، يك استثناء بوده است نه يك قاعده؛ و (پ) مهم‌تر از همه اينكه ويژگي اقتصادهاي سرمايه‌داري پيش از دوران دخالت گستردۀ دولتها، نه تنها سطح بالاي بي‌ثباتي اقتصادي بلكه مشكلات فراگير اقتصادي ـ اجتماعي بوده است؛ گروههاي بزرگي مانند سالخوردگان و افراد غير ماهر بيرون از دايرۀ شمول هر نوع پيشرفتي قرار داشتند و در ورشكستگيهاي اقتصادي كه در چنان نظمي روي مي‌داد با تهيدستي رها مي‌شدند.

در واقع،‌ يكي از معماها اين است كه چگونه اين رويكردهاي كوته‌بينانه، ناكامي مناطق خاصي در كشورهاي به ظاهر توسعه‌يافته، در زمينۀ توسعه را ناديده مي‌گرفتند، مانند بخش جنوبي ايتاليا در بيشترين سالهاي سدۀ گذشته، هيچ گونه مانع تجاري شمال و جنوب ايتاليا را از هم جدا نكرده بود؛ چارچوب كلي اقتصاد كلان در هر دو منطقه يكسان بود؛ و حتي بخش جنوبي از سياستهاي اقتصادي خاص تشويقي بهره مي‌برد. با وجود اين، در حالي كه شمال شكوفا مي‌شد، جنوب با كسادي روبه‌رو بود. اين امر به خودي خود بايد اين فكر را بوجود مي‌آورد كه چيزهاي بيشتري فراتر از رويكردهاي فني در توسعه وجود دارد. مثلاً آزادي تجارت اگرچه با ارزش بوده، اما نتوانسته است مسئله جنوب ايتاليا را حل كند.

در ربع قرن گذشته سه رويداد در كمك به شكل‌گيري ديدگاهها براي استراتژي‌هاي توسعه نقش محوري داشته است:

فروپاشي اقتصادهاي سوسياليستي/ كمونيستي و پايان جنگ سرد

رويداد نخست، فروپاشي اقتصادهاي سوسياليستي/ كمونيستي و پايان جنگ سرد بود. عده‌اي تنها بر يك درس از اين رخداد يعني ناكارآمدي (و خطرات) نقش گستردۀ دولت در اقتصاد تمركز مي‌كنند. بعضي‌ها از اين نقطه به يك نتيجه معكوس مي‌رسند و آن اينكه بايد به نيروهاي بازار اتكاي بيشتري داشت.

اما شكست نظام كمونيستي، به همان اندازه كه شكست يك نظم سياسي، اجتماعي و اخلاقي بود كه اين نظام بدان تكيه داشت، شكست خود نظام اقتصادي نيز بود. مدلهايي اقتصادي كه نشان از هم‌ارزشي سوسياليزم بازار و اقتصادهاي سرمايه‌داري داشت،‌ به گونۀ اساسي گمراه‌كننده بود؛ بخشي بدين علت كه اين مدلها به درستي به نقش نهادها نمي‌پرداخت (بويژه نهادهايي كه براي تسهيل كارآمدي و بهره‌گيري قابل قبول از منابع طراحي شده بود)، و بخشي به علت عدم درك اهميت نقاط مشترك بين عملكرد اقتصادي كه به صورتي كوته‌بينانه تعريف شده بود و اهداف و ارزشهاي بزرگتر جامعه.4

محدوديت‌هاي اجماع واشنگتن

رخداد مهم دوم اين بود كه بسياري كشورها از آزادسازي، ثبات‌دهي و خصوصي‌سازي كه راهكارهاي محوري در دستورالعمل باصطلاح اجماع واشنگتن بود، پيروي كردند و باز هم به رشد دست نيافتند. راه‌حلهاي فني ـ يعني نسخه‌هاي اجماع واشنگتن ـ آشكارا ناكافي بود. جاي تعجب هم نبايد باشد. چنان كه ديديم، شواهد تاريخي دلگرم‌كننده نبوده است. گذشته از آن،‌ تحولات اقتصاد از بعد نظري، كه بيشتر به محدوديت‌هاي بازار اشاره دارد، بايد ابزاري براي ژرف‌نگري هم دربارۀ شكست‌هاي تاريخي و هم شكست‌هاي اخير نهادي و اخلاقي بازار در اقتصاد فدراسيون روسيه و اقتصاد كشورهاي آسياي شرقي فراهم آورد.

به نظر مي‌رسد كه ماهيت مسائل فدراسيون روسيه از بسيباري جهات با ماهيت مسائل آسياي شرقي تفاوت دارد. مثلاً در فدراسيون روسيه، شاهد يك اقتصاد در حال گذار هستيم كه با نارسايي‌هاي عظيم در دستگاه دولت، مسائل جدي سياسي و ناآراميهاي اجتماعي روبه‌روست. با وجود اين، برخي وجوه مشترك نيز ميان اقتصاد فدراسيون روسيه و اقتصاد كشورها در آسياي شرقي وجود دارد. در هر دو مورد، اجماع واشنگتن به علل مشابه با شكست مواجه شد؛ شكست در فهم ظرافتهاي اقتصاد بازار،‌ و نيز دريافتن اين نكته كه دارايي خصوصي و اصلاح و عادلانه شدن قيمت‌ها (يعني آزادسازي)، براي كاركرد يك اقتصاد بازار كافي نيست. يك اقتصاد نيازمند زيرساختهاي نهادي و فضاي اخلاقي مساعد است. اگر منصف باشيم، شكست در فدراسيون روسيه بسيار وسيعتر از ناكامي در آسياي شرقي بوده است، زيرا آسياي شرقي در ربع قرن گذشته شاهد رشد چشمگير، ثبات، و كاهش فقر بوده است. در حالي كه بانكها در آسياي شرقي فاقد نظارت كافي بودند، بانكهاي فدراسيون روسيه نه تنها نظارت نداشتند بلكه حتي از انجام دادن كار اصلي خود يعني تأمين سرمايه براي شركتهاي جديد و در حال رشد، بازماندند. همه مي‌دانيم كه در معادلات پذيرفته شده در علم اقتصاد بر اين تأكيد مي‌شود كه يك اقتصاد، هم‌ نياز به دارايي خصوصي، هم رقابت و هم زيرساختهاي مناسب قانوني دارد كه بر پايۀ آنها بازارها بتوانند كاركرد مناسب داشته باشند.

گرچه اجماع واشنگتن گاهي از موارد ضروري اول و سوم حمايت لفظي مي‌كند، اما تأكيد آن بر مورد دوم يعني رقابت است، با اين باور كه در صورت وجود دارايي خصوصي، دستكم مالكان انگيزه‌اي براي افزايش كارآمدي دارند. نگرانيها در مورد توزيع و رقابت ـ يا حتي نگرانيها در مورد فرايندهاي دموكراتيك را كه به علت تمركز شديد بر ثروت كم اهميت جلوه داده مي‌شود ـ مي‌توان بعداً پاسخ داد! فدراسيون روسيه در دگرگون كردن قوانين معمولي اقتصادي موفق بوده است و در اين تغيير،‌ رابطۀ هميشگي ميان برابري و كارآمدي معكوس شده است. اصلاحاتي چون دور شدن از برنامه‌ريزي متمركز ناكارآمد و روي كردن از مالكيت دولتي به مالكيت خصوصي و انگيزه سود، قاعدتاً بايد موجب افزايش بازدهي؛ حتي شايد به بهاي افزايش اندك در نابرابري شود. اما به جاي آن، فدراسيون روسيه شاهد افزايش شديد نابرابري بود، در حالي كه همزمان، براساس برخي برآوردها از حجم اقتصادش تا يك سوم كاسته شد. استانداردهاي زندگي برپايۀ آمارهاي توليد ناخالص سقوط كرد، همچنين طول عمر كاهش يافت و كيفيت بهداشت بدتر شد. ارتشاء و فساد قارچ‌وار گسترش يافت. سرانجام،‌ بسيار ديرهنگام مشخص شد كه در نبود زيرساختهاي نهادي و فضاي اخلاقي مناسب، انگيزۀ سود، همراه با آزادسازي كامل بازار سرمايه، به جاي آنكه بتواند مشوقي براي توليد ثروت باشد،‌ تنها مي‌تواند به روند شتابان پراكنده شدن دارائيها و خروج ثروت از كشور بينجامد.

معجزۀ آسياي شرقي

سومين رويداد مهم، معجزۀ آسياي شرقي بود: رشد سريع بيشتر كشورهاي آسياي شرقي نشان داد كه توسعه امكان‌پذير است، و توسعۀ موفقيت‌آميز مي‌تواند با كاهش فقر، بهبود گستردۀ استانداردهاي زندگي و حتي با فرايند دموكراتيزه شدن همراه باشد. اما از ديد طرفداران راه‌حلهاي فني، وضع كشورهاي معجزه‌گر آسياي شرقي سخت نگران‌كننده بود،‌ زيرا اين كشورها از نسخه‌هاي رايج پيروي نمي‌كردند. در بيشتر موارد، دولتهاي ملي نقش بزرگي بازي كردند. آنها برخي از نسخه‌هاي فني مانند سياستهاي باثبات اقتصاد كلان را به صورت كلي پذيرفتند، اما نسخه‌هاي ديگر را به بوته فراموشي سپردند. مثلاً، دولتها به جاي خصوصي‌سازي، چند كارخانۀ فولاد با بازده خوب بنيان‌ نهادند و بيشتر سياستهاي صنعتي را در جهت ارتقاء‌ بخشهايي خاص سوق دادند. دولتها در تجارت هم دخالت كردند، گرچه اين دخالت بيشتر براي افزايش صادرات بود نه براي جلوگيري از واردات خاص. حكومتها بازارهاي مالي را سامان دادند، در از ميان برداشتن موانع مالي با كاستن از نرخ‌ بهره‌ها و افزايش سودآوري بانكها و شركتها تا اندازه‌اي دخالت كردند. دولتها رويكردي محافظه‌كارانه و هماهنگ در قبال تصميمات مرتبط با بازار در پيش گرفتند. و اينكه اقدامات دولتها و ديگر نهادها در بيشتر كشورهاي آسياي شرقي سخت متكي به شعائر اخلاقي و اجتماعي مبتني بر تعاليم كنفوسيوس بود.

بسياري از سياستهايي كه اين دولتها بر آنها متمركز شدند به سادگي در حوزه‌هايي بود كه در گذشته دولتهاي غربي اولويت كمتري براي آنها قائل مي‌شدند؛ براي مثال، تأكيد فراوان بر آموزش و پرورش و تكنولوژي براي كمتر كردن فاصله ميان اين كشورها و كشورهاي پيشرفته بود. در حالي كه تأثير هر يك از سياستها به تنهايي قابل بحث است، كاركرد تركيب آنها بسيار خوب بوده است. شايد اگر اين كشورها همۀ دستورالعمل‌هاي مربوط با آزادسازي و خصوصي‌سازي را به كار مي‌‌بستند ممكن بود حتي سريعتر از اين هم رشد كنند، ‌اما شواهد اندكي براي اثبات اين ديدگاه وجود دارد. در برخي موارد، مانند محدوديت‌هاي مالي، شواهد ـ و مباني نظري قابل توجهي ـ وجود دارد كه نشان مي‌دهد اين سياستها به رشد كمك كرده است.

شايد مهمترين درس مربوط به كشورهاي آسياي شرقي اين است كه آنها تا اندازۀ زيادي در ايجاد تحول در جوامع خود موفق شده‌اند؛ واقعيتي كه هر بازديدكننده از منطقه شاهد آن است. بي‌گمان هنوز تا تكميل اين تحول راه زيادي در پيش است. شاهد مدعا، بخشهايي غير منعطف در چند كشور اين منطقه است كه نتوانسته‌اند تكنولوژي‌ها و روشهاي كسب و كار مدرن را در پيش گيرند. و در حالي كه بحران كه در اواسط دهۀ 1990 دامنگير اقتصاد كشورهاي آسياي شرقي شد، پرسشهاي زيادي در خصوص معجزۀ آسياي شرقي به ميان آورده، اما اين واقعيت كه جوامع آنها دستخوش تحول شده است، پابرجاست. حتي با ورود اين كشورها به سدۀ بيست و يكم؛ توليد ناخالص داخلي آنها رشد سريعي يافته است و هم‌اكنون چند برابر چيزي است كه نيم سده پيش بوده است، و بسيار بالاتر از رشد كشورهايي است كه از استراتژي‌هاي جايگزين پيروي كرده‌اند. نكتۀ مهم ديگر اينكه نرخهاي فقر جزيي كوچك از آن چيزي است كه نيم سده پيش وجود داشته،‌ هرچند ميزان آن تا اندازه‌اي بالاتر از نرخها در آغاز دهۀ 1990 است. نرخ بيسوادي اندك و استانداردهاي بهداشتي بالا است. بررسي دقيق تجربۀ آسياي شرقي در چند دهۀ گذشته ـ در اين زمينه كه چه استراتژيهايي به چنين دستاوردهاي مهمي انجاميده است ـ نشان مي‌دهد كه بيشتر ديدگاههايي كه در اين نوشته از آنها طرفداري شده، در واقع در استراتژي‌هاي توسعه كشورهاي سريع‌الرشد، در نظر گرفته شده است. (Stiglitz. 1996, World Bank 1993)

بحران آسياي شرقي

حال جاي تفسير گسترده در خصوص علل بحران يا عمق آن نيست زيرا در اين زمينه بسيار نوشته و سخن گفته‌ايم.5 با وجود اين، درسهاي مهمي از اين بحران در خصوص طراحي استراتژي‌هاي توسعه مي‌توان آموخت. درسهاي اين بحران در كشورهاي در حال توسعه، توسعه‌يافته و آژانسهاي بين‌المللي در چند سال گذشته يكسره به دست فراموشي سپرده نشده است، حتي اگر گاهي از نظر ما مخدوش جلوه كند.

براي نشان دادن اينكه چگونه بر اثر اين بحران ديدگاهها در مورد توسعه دگرگون شده است، ‌بهتر است به سال 1997 يعني سال‌ پيش از گسترش بحران توجه كنيم. از آن هنگام، جهان تا چه اندازه تغيير كرده است؟ در سال 1997 در هنگ‌كنگ بحث‌هايي در خصوص گسترش منشور صندوق بين‌المللي پول به گونه‌اي كه دربرگيرندۀ دستور آزادسازي بازار سرمايه شود، درگرفت. منتقدان صندوقهاي حائل* به عنوان مخالفان نوآوريهاي مالي در نظر گرفته مي‌شدند كه مي‌خواهند روند تاريخ و سلطۀ گريزناپذير بازار آزاد را معكوس نمايند.

امروزه، اين دريافت فراگير وجود دارد كه حتي كشورهايي كه از سياستهاي اقتصادي خوبي پيروي مي‌كنند ممكن است به علت بي‌ثباتي جريانهاي كوتاه‌مدت سرمايه زير فشار قرار گيرند. اگرچه امروزه روشن شده است كه ريسك و نارسايي بازار (شامل عوامل بيروني همراه با مشكلات مسري و نارسايي سيستميك)6 به جريانهاي كوتاه‌مدت سرمايه ارتباط مي‌يابد، منافع اين گونه نقل و انتقال‌هاي مالي بويژه براي كشورهايي چون كشورهاي آسياي شرقي كه داراي نرخ پس‌انداز بالايي هستند، هنوز ثابت نشده است.7 اما بحران آسياي شرقي پرسش‌هايي دربارۀ خود اجماع واشنگتن مطرح كرد زيرا سرچشمۀ مسائل، مواردي بود كه در دستورالعمل‌هاي اوليه بر آنها تأكيد نشده بود. نكتۀ جالب توجه آنكه در تشخيص اين ريشه‌هاي جديد مسائل بالقوه، در بيشتر مباحث مطروحه در اواخر دهۀ 1990، يك رشته مسائل ديگر از نظر دور مانده بود؛ مسائلي كه با آزادسازي بازارهاي مالي و سرمايه كه خود بخش اصلي اجماع واشنگتن را تشكيل مي‌داد، همراه بود.

بدين‌سان، در حالي كه كشورهاي آسياي شرقي كه با مسائل اقتصادي روبه‌رو بودند، بيشتر به علت داشتن نهادهاي ضعيف و ناكارآمد مالي آسيب مي‌ديدند، اجماع واشنگتن بر اين نكته كه چنين نهادهايي مي‌توانند منبع مهم بي‌ثباتي عمده و كسر بودجۀ شديد دولتها باشند، هيچ تأكيدي نكرده بود. و در بيشتر بحث‌هاي جاري به اين نكته كه آزادسازي بازارهاي مالي ـ كه اغلب بر اثر فشارهاي بيروني به وجود آمده بود ـ نقش عمده‌اي در تضعيف نهادهاي مالي بازي مي‌كند توجه نمي‌شد.8 آنچه در حال حاضر كاملاً روشن است، اين است كه حذف مقررات [دست‌وپاگير] بسي آسانتر از ايجاد زيرساختهاي نهادي لازم براي كاركرد مؤثر بازارهاي مالي است. براي يادآوري مشكلات مربوط به تنظيم مقررات براي نهادهاي مالي و از جمله بانكها ـ حتي در كشورهاي بسيار پيشرفته ـ كافي است به تلاشهايي كه در سال 1999 براي جلوگيري از ورشكستگي صندوق «مديريت بلندمدت سرمايه» (Long – Term Capital Management) صورت گرفت توجه كنيم؛ صندوقي كه پايگاه آن در آمريكا بود و پيش از فروپاشي، فعاليتهاي مالي كلان در سطح بيش از يك تريليون دلار داشت.

در واقع، ممكن است اين بحث پيش آيد كه وام‌دهي توأم با ريسك زياد و نظارت ناكافي بر بخش مالي در كشورهاي توسعه‌يافته، به وقوع بحران كمك كرده است. حال،‌ متوجه مي‌شويم كه در برابر هر وام‌گيرنده، وام‌دهنده نيز وجود دارد، و وام‌دهنده هم به اندازۀ وام‌گيرنده سزاوار سرزنش است. از اين رو، اگر وام‌گيرندگان در آسياي شرقي بايد پاسخگوي كارهاي خود باشند، به همين‌سان وام‌دهندگان در كشورهاي توسعه‌يافته نيز بايد پاسخگو باشند و بانكهاي خارجي كه وام‌دهندگان فرعي بوده‌اند، حتي بيشتر از ديگران مستوجب سرزنش هستند. وام‌دهندگان خارجي به شركتهاي پرنفوذ كره‌اي (يا به بانكهايي كه خودشان وامهاي زيادي به شركتهاي بانفوذ داده بودند) مي‌دانستند كه نرخ اين وامهاي شركتي بسيار بالاتر از حد برآورد هر تحليل‌گر محتاط مالي است. با وجود اين، بانكهايي ظاهراً با مديريت خوب كه ظاهراً تحت نظارت مقامات كاركشته و تيزبين كار مي‌كنند، چنين وامهايي را پرداخت كرده‌اند. گذشته از آن، اين وامها به علت فشارهاي دولت پرداخت نمي‌شده است. آيا مي‌شود گفت كه در برخي از كشورها وامهاي بد فقط نتيجه سرمايه‌داري فرتوت و غير قابل قبول است در حالي كه در كشورهاي ديگر حاصل كاركرد طبيعي فرايندهاي بازار است؟9

بحران آسياي شرقي نه تنها بر نهادهاي مالي پرتو افكند، بلكه جنبه‌هاي گسترده‌تري از زندگي سياسي و اجتماعي را نيز روشن كرد. براي مثال، نبود شفافيت از عوامل كمك‌كننده به بحران شناخته شده است. از ديد اقتصادسنجي شواهد اندكي در تأييد چنين استنتاجي وجود دارد10 و وقتي سه بحران عمدۀ قبلي را در كشورهاي اسكانديناوي كه در شمار شفاف‌ترين كشورها در جهان هستند به ياد مي‌آوريم، اين بدبيني ما بيشتر مي‌شود. اما تأكيد بر شفافيت و پاسخگويي خوب است زيرا اهميت مسائل اجتماعي گسترده‌تري را مطرح مي‌كند. اين هر دو عامل نهادي براي مشاركت مؤثر در تصميم‌گيري ضرورت دارد و چنان كه خواهيم ديد، و مشاركت،‌ بخش مهمي از توسعۀ موفقيت‌آميز به عنوان تحول جامعه است. همزمان، بحران اقتصادي آسياي شرقي برخي كمبودهاي اخلاقي بنيادين را در سيستم سرمايه‌داري، چه در اقتصادهاي آسياي شرقي و در اقتصاد كشورهاي غربي نشان داد.

4-1- اصول استراتژي جديد توسعه

هدف اصلي توسعه در استراتژي جديد توسعه، تحول جامعه است. در اين استراتژي افزايش سرانۀ توليد ناخالص داخلي بخشي جدانشدني از توسعۀ موفقيت‌آميز است. اما اين فقط بخشي از داستان است و حتي اين هم به دست نخواهد آمد مگر اينكه كشور، توسعه‌اي جامعه‌گراتر و گسترده‌تر را بعنوان هدف پذيرفته باشد. اگر استراتژي جديد توسعه موفقيت‌آميز باشد، نه تنها توليد ناخالص داخلي سرانه افزايش خواهد يافت، بلكه استانداردهاي زندگي چنان كه در استانداردهاي بهداشتي و با سوادي ديده مي‌شود، بهبود يافته و از پلشتي‌هايي چون جنايت و اعتياد كاسته خواهد شد. اين استراتژي باعث كاهش فقر خواهد شد؛ هرچند كه هدف ما بايد ريشه‌كن كردن فقر باشد؛ هدفي كه اقتصادهاي موفق (دستكم در مقايسه با استانداردهاي فقر مطلق) در عمل به آن دست يافته‌اند. اين توسعه، پايدار بوده و محيط زيست را تقويت خواهد كرد. تحولات واقعي اجتماعي اين احتمال را افزايش مي‌دهد كه سياستهاي بنيادين توسعه، مستمر بوده و در برابر فراز و نشيبهايي كه گاهي با فرايندهاي دموكراتيك همراه است، پايدار بماند.

بحث‌هاي زير به سه بخش تقسيم مي‌شود: استراتژي‌هاي توسعه چيست؟ تفاوت آن با برنامه‌هاي توسعه چيست؟ چگونه مي‌توانيم به دگرگونيهاي فراگير اجتماعي كمك كنيم؟ و اينكه چرا مشاركت و مالكيت اهميت حياتي دارد؟

1-4-1- مفهوم استراتژي توسعه

بنگاهها به گونۀ روزافزون استراتژي‌هاي بنگاه را در راهبري تفكرات و سرمايه‌گذاري‌هاي درازمدتشان مفيد يافته‌اند. به استراتژي‌هاي توسعه نيز در چنين پرتوي بايد نگاه كرد نه به صورت مدلهاي تفضيلي برنامه‌ريزي و برنامه‌هاي توسعه‌اي كه در گذشته معمول بوده و در اصل از تلاشهاي مربوط به برنامه‌ريزي متمركز سر برآورده است. استراتژي‌هاي توسعه كه از برخي جهات در مقايسه با اسناد مربوط به برنامه‌ريزي طول و تفصيل كمتري دارد در اغلب موارد بلندپروازانه‌تر است زيرا نه تنها ناظر به انباشت سرمايه و بهره‌گيري از منابع و استعدادهاي طبيعي است، بلكه دربرگيرندۀ استراتژي‌ براي دگرگون كردن جامعه است.

استراتژي توسعه در درجۀ نخست بايد چشم‌اندازي از تحول را تبيين كند، يعني اينكه جامعه در 10 يا 20 سال آينده چگونه جامعه‌اي خواهد بود. اين چشم‌انداز ممكن است دربرگيرندۀ برخي اهداف كمّي مانند كاهش فقر به نصب، يا همگاني كردن آموزش‌هاي ابتدايي يا افزايش اميد به زندگي به مدت ده سال يا كاهش 30 درصدي جرايم باشد اما اينها عوامل يا هدفهاي فرايند تحول است، نه چشم‌انداز خود تحول.

اين چشم‌انداز بايد شامل ديدگاهي از تحول نهادها و ايجاد سرمايۀ اجتماعي جديد و سازوكارهاي جديد تنظيمي و تشويقي باشد. در برخي موارد، ‌اين امر مستلزم ايجاد نهادهاي تازه به جاي نهادهاي قديمي است كه ناگزير در فرايند توسعه تضعيف مي‌شوند. در موارد ديگر، نهادهاي جديد در درون خود عناصري از نهادهاي قديمي را خواهند داشت كه در اين صورت، فرايندي از تكامل و سازواري بايد طي شود. برخي از اين تحولات ممكن است چه از لحاظ تبيين و چه از لحاظ اجرا دشوار باشد. براي مثال چگونه در جوامعي كه به گونۀ سنتي نسبت به زنان تبعيض قائل مي‌شوند مي‌توان به درجات بالاتري از برابري دست يافت و همزمان بتوان ارزشهاي سنتي را نگهداشت؟

گاهي استراتژي توسعه مانند يك نقشه است، نقشه‌اي كه نشان مي‌دهد جامعه به كجا مي‌رود. اما اين تشبيه گمراه‌كننده است،‌ و درك چرايي آن به ما كمك مي‌كند كه تفاوت برنامه‌هاي گذشته و استراتژي‌هاي توسعۀ آينده را دريابيم. فرايند توسعۀ معاصر چنان پيچيده و دشوار است كه به ما اجازه نمي‌دهد كه طرح يا نقشه‌اي در خصوص سمت و سوي حركت اقتصاد در ده سال آينده آماده كنيم، چه رسد به اينكه نقشۀ مربوط به حركت اقتصاد در ربع قرن آينده را ترسيم كنيم. انجام دادن چنين كاري مستلزم اطلاعات و دانسته‌هاي فراوان است كه در حال حاضر در دسترس نيست. در گذشته، اسناد برنامه‌ريزي از محاسبۀ عدم قطعيت‌هاي عمده كه فرايند توسعه با آنها مواجه بود، عاجز بودند. در حالي كه يك برنامه توسعه در اصل مي‌تواند چگونگي پاسخگويي به اقتضائات گوناگون و بي‌شماري را كه ممكن است در سالهاي آينده رخ دهد مشخص كند، اما چنين چيزي كمتر در عمل پيش مي‌‌آيد.

برعكس، استراتژي توسعه يك سند زنده است. اين استراتژي بايد شيوۀ ايجاد، بازبيني و تطبيق را مشخص كند؛ در آن بايد فرايند مشاركت،‌ ابزارهاي مالكيت و ابزارهاي رسيدن به اجماع و چگونگي تشريح جزئيات روشن شده باشد. چنين استراتژي توسعه‌اي، با تبيين چشم‌اندازي از آينده، از عهدۀ كارهاي گوناگون برخواهد آمد.

استراتژي‌هاي توسعه و اولويت‌ها

همۀ جوامع ـ‌ و بويژه كشورهاي فقير ـ با كمبود منابع روبه‌رو هستند. گذشته از كمبود عمومي منابع، نارسايي‌هاي ديگري نيز وجود دارد مانند محدود بودن توانايي دولت،‌ از جمله در پي‌گيري مسائل و موضوعاتي كه مي‌تواند به آنها بپردازد. با بودن نيازهاي حاد، ضروري است كه هر استراتژي توسعه شامل اولويتهايي باشد. يكي از جنبه‌هاي كليدي اولويت‌بندي، آگاهي از توالي اقدامات است، يعني اينكه چه كارهايي بايد پيش از كارهاي ديگر انجام شود. مثلاً ممكن است ايجاد يك سيستم رسمي از اولويت‌ها11 و چارچوبي مقرراتي و رقابتي براي خصوصي كردن توليد ضروري باشد. ممكن است ايجاد يك چارچوب مقررات مالي پيش از آزادسازي بازار سرمايه يا بخش مالي نيز به همان اندازه اهميت داشته باشد. پيش‌شرط لازم براي يك نظام موفق روابط صنعتي، آزادي مشاركت در چانه‌زني جمعي است. اما چنين نظامي، مستلزم رابطۀ سازنده، درست، و قابل اعتماد ميان كارفرمايان و كارگران است.

استراتژي‌هاي توسعه و هماهنگي

در تئوري سنتي اقتصاد، «قيمت‌ها» همۀ هماهنگي‌هاي مورد نياز اقتصاد را تأمين مي‌كند. اما اين امر مستلزم زنجيرۀ كاملي از بازارها، نبود سردرگمي و ناهمخواني اطلاعات است؛ شرايطي كه آشكارا در كشورهاي كمتر توسعه‌يافته فراهم نيست. داشتن اين احساس كه اقتصاد به كجا مي‌رود بسيار مهم است مثلاً اگر قرار باشد اقتصادي به مرحلۀ بعدي توسعه حركت كند، زيرساختهاي مناسب، سرمايۀ انساني و نهادها بايد در جاي خود باشد. اگر هر يك از اين اجزا ناديده گرفته شود، شانس موفقيت بسيار كاهش خواهد يافت. نه تنها بايد ميان كارگزاريهاي گوناگون در درون دولت و در سطوح مختلف دولتي، بلكه بايد ميان بخشهاي خصوصي و دولتي و ميان بخشهاي گوناگون‌بخش خصوصي هماهنگي وجود داشته باشد.

نوع هماهنگي‌اي كه از راه اين گونه استراتژي توسعه فراهم مي‌شود، چه از نظر محتوا و چه از نظر جزئيات، از برنامه‌ريزي مبتني بر شاخص‌ها كه خيالي است (و هرگز در عمل قابل حصول نيست). يكسره متفاوت است. در حالي كه برنامه‌ريزي مبتني بر شاخص خود را جانشين بازارهاي گمشده تصور مي‌كرد و تلاشهاي خود را بر هماهنگي گسترده ميان تصميمات ورودي و خروجي صنايع مختلف متمركز مي‌ساخت، استراتژي‌هاي توسعه بر چشم‌‌اندازي وسيع‌تر كه شامل رسيدن به تكنولوژي‌ها يا صنايع جديد است، متمركز مي‌شود.

استراتژي‌هاي توسعه در مقام پديدآوردندگان اجماع

فرايند برپايي يك استراتژي توسعه، خود مي‌تواند اقدامي سودمند در كمك به ايجاد اجماع نه تنها دربارۀ چشم‌انداز آينده كشور و اهداف كليدي كوتاه‌مدت و ميان‌مدت باشد، بلكه مي‌تواند در مورد اجزاء اصلي رسيدن به اين اهداف نيز اتفاق نظر ايجاد كند. ايجاد اجماع نه تنها بخش مهمي از رسيدن به ثبات سياسي و اجتماعي (و پرهيز از آشفتگي اقتصادي كه به هنگام فزوني گرفتن نياز به منابع، از منابع موجود جامعه پيش مي‌آيد) به شمار مي‌رود12، بلكه منجر به اين مي‌شود كه همه نسبت به سياستها و نهادها احساس مالكيت كنند كه اين، به نوبۀ خود احتمال موفقيت آنها را بيشتر مي‌كند.

2-4-1- تسهيل دگرگوني سراسري جامعه: وراي طرح‌ها و قلمروها

اگر تحول جامعه را محور توسعه فرض كنيم، پرسشي كه مطرح مي‌شود اين است كه چگونه مي‌توان اين تغييرات را عملي كرد. يكي از نقشهاي استراتژي توسعۀ كل‌نگر اين است كه به عنوان يك شتاب‌دهنده عمل كند، مثلاً از راه تعيين مزيت نسبي (پوياي) كشور هم در كالاها و هم در خدمات. تعيين اين حوزه‌ها و انتشار چنين اطلاعاتي، كاري است به سود همگان و از اين رو جزو مسئوليت‌هاي دولت به شمار مي‌رود.

تحول همۀ جوامع

براي اينكه نقش دولتها به عنوان شتاب‌بخش توسعه مؤثر باشد، بايد هدفي بلندپروازانه براي تشويق تحول در سرتاسر جامعه وجود داشته باشد. بيش از اين، چه بسيار ديده‌ايم كه تلاشهاي توسعه به دگرگوني تكنولوژي‌ و نه تحول جوامع انجاميده است. در اين فرايند، چيزي جز جوامعي دوگانه، يعني مناطقي كه از تكنولوژي پيشرفته برخوردارند، و مناطقي كه چنين نيستند، به وجود نيامده است. مفهوم اين دوگانگي اين است كه تنها مناطقي جدا افتاده توسعه مي‌يابند و اين، بيش از آنكه گوياي موفقيت فرايند توسعه باشد، نماد شكست آن است. چه اشتباهي رخ داده است و چرا اين مناطق جدا افتاده نتوانسته‌اند به عنوان «قطب رشد» فراتر از محدودۀ كوچك خود راهگشاي توسعه باشند؟

همين نكته را مي‌توان به بيشتر طرح‌هاي توسعه تعميم داد. يك طرح شايد از لحاظ داشتن نرخ بازگشت بالا «خوب» باشد، اما ممكن است بخش اندكي از فوايد آن به اكثريت مصرف‌كنندگان يا كارگران برسد. بي‌گمان نرخ بازگشت بالا از بازگشت پايين بهتر است، اما اگر ثمرات آن در سرتاسر جامعه پراكنده نشود، در آن صورت نمي‌توان گفت كه آن طرح حقيقتاً طرح موفقي بوده است.

بخشي از نقش دولت به عنوان راهگشا، اجراي پروژه‌هايي است كه بتواند به آموزش اجتماعي بينجامد؛ يعني پروژه‌هايي كه كشور بتواند به صورت گسترده از آنها درسهاي كاربردي بگيرد، مثلاً در خصوص كارايي يك صنعت. سود يك سرمايه‌گذاري، لزوماً بازده مستقيم پروژه نيست، بلكه درسهايي است كه مي‌توان از موفقيت‌ يا شكست آن براي پروژه‌هاي ديگر گرفت. از آنجا كه اين فوايد آموزشي نمي‌تواند يكسره توسط مؤسسات خصوصي حاصل گردد، از اين رو تجارب بسيار اندكي از اين دست در بخش خصوصي وجود دارد. لذا جنبۀ مهم تصميم دولت براي اجراي پروژه‌اي خاص،‌ بايد اين باشد كه آيا مي‌توان دامنۀ اين گونه پروژه را افزايش داد يا نه. پروژه‌اي كه تنها به علت سرمايه‌گذاري كلان و تخصيص يافتن منابع بيشتر يا به علت دروندادي عموماً كمياب، پروژۀ موفقي بوده است،‌ نمونۀ خوبي براي تكثير نخواهد بود، زيرا اگر چنان منابعي به آن پروژه اختصاص نمي‌يافت مي‌توانست براي تجهيز پروژه‌هاي ديگر به كار رود.

براي بيان صحيح‌تر اين نكته اجازه دهيد چند مثال بياوريم. مثلاً پروژه‌اي كه كتابهاي مرجع بيشتري در اختيار يك مدرسه قرار دهد، مي‌تواند اثربخشي آن مدرسه را افزايش دهد،‌ اما اگر منابع براي تهيه اين كتابهاي مرجع براي همۀ مدارس در دسترس نباشد، اين پروژه اثر توسعه‌اي بسيار محدودي خواهد داشت. برعكس، پروژه‌اي كه يك برنامه جديد آموزشي عرضه كند، برنامه‌اي كه با شرايط كشور منطبق باشد، ‌و به كودكان و والدين آنان انگيزۀ مؤثرتري بدهد، مي‌تواند آثاري در سرتاسر كشور داشته باشد. پروژه‌اي كه نشان دهد مشاركت محلي در زمينۀ آموزش و پروش و كنترل محلي بر مدارس روستايي مي‌تواند با اندك منابع اضافي، به افزايش پاسخگويي مدارس (مانند مورد السالوادور)13 يا بهبود عملكرد دانش‌آموزان (مانند مورد نيكاراگوئه)14 بينجامد، مي‌تواند در سرتاسر كشور (يا در واقع حتي در سطح جهاني) تكرار شود. در حقيقت، چنين امر محلي مي‌تواند به گونۀ تسهيل‌كنندۀ تلاشهاي توسعۀ مدني كه چيزي فراتر از آموزش و پرورش است درآيد. چنين پروژه‌هايي، آثار بيروني نيرومندي دارد. نه تنها ديگران مستقيماً ‌از عملكرد خود پروژه چيزي ياد مي‌گيرند، بلكه جامعه در فرايند يادگيري براي تعامل و پاسخگويي به مسائل آموزش و پرورش، همچنين مي‌آموزد كه چگونه با ديگر مسائل برخورد كند و چگونه افراد را در فرايند ايجاد اتفاق نظر درگير كند. براي اينكه دخالت دولت واقعاً داراي آثار تحولي مطلوب باشد، توجه آن بايد به پروژه‌هايي معطوف شود كه قابل تكرار شدن است.

3-4-1- مشاركت، مالكيت و نقش عوامل بيروني

نگريستن به توسعه به عنوان عامل تحول جامعه، پيامدهاي روشني از جهت تعيين نقطۀ تمركز تلاشهاي مربوط به توسعه و نيز تعيين چگونگي ساماندهي فرايند كمك به آن دارد كه در بخش بعدي به توضيح آنها خواهيم پرداخت.

چرا تحميل تغيير از بيرون كارآيي ندارد؟

بسيار روشن است كه تغيير مؤثر را نمي‌توان از بيرون تحميل كرد. در حقيقت تلاش براي تحميل تغيير از بيرون در حكم ايجاد مقاومت و پديد آوردن مانع در برابر تغيير است، نه كمك به تسهيل تغيير. در دل توسعه، دگرگوني شيوه‌هاي تفكر افراد كشور مورد نظر نهفته است و نمي‌توان افراد را وادار كرد كه شيوه تفكر خود را عوض كنند. آنان را مي‌توان مجبور كرد كه دست به كار خاصي بزنند؛ حتي ممكن است وادار شوند سخنان خاصي بر زبان آورند؛ اما نمي‌توان وادارشان كرد كه قلب و مغز خود را تغيير دهند، يا در حقيقت ارزشها و نگرش‌هاي اصلي خود را عوض كنند.

اين نكته در ديدار وزيران دارايي و رؤساي بانكهاي مركزي كشورهاي اتحاد شوروي سابق در سال 1998 به اثبات رسيد. همگي مي‌توانستند با فصاحت كامل شرايط و نيازهاي يك سياست اقتصاد كلان سالم را تبيين كنند، زيرا هر يك از آنان اعلام مي‌كرد كه به سياست‌هاي اعلام شده صد درصد پايبند است و اين شامل كساني مي‌شد كه كردارشان آشكارا متفاوت با گفتارشان بود. به هر روي، هر يك از آنان در درك الزامات نهادي ضروري براي به وجود آوردن تغييرات مورد نياز دچار مشكل بود.

در واقع، كنشها و واكنشها ميان وام‌دهندگان و وام‌گيرندگان گاهي ممكن است در عمل مانع تحول شود. فرايند تحميل شروط ممكن است به جاي تشويق دريافت‌كنندگان به ابراز توانمندي‌شان در تجزيه و تحليل، هم انگيزه‌هاي دستيابي به اين توانمنديها و هم‌ اعتماد دريافت‌كنندگان به توانايي خود در بهره‌گيري از اين توانمنديها را كاهش دهد. اصرار بيش از اندازه براي تحميل شروط، به جاي درگير كردن بخش اعظم جامعه در فرايند بحث پيرامون تغيير ـ و از اين راه دگرگون ساختن شيوۀ تفكر آنان ـ‌ احتمالاً منجر به تقويت روابط سلسله مراتبي سنتي مي‌شود. اين فرايند ممكن است به جاي تقويت كساني كه مي‌توانند به عنوان تسهيل‌كنندۀ تغيير در اين جوامع خدمت كنند، ناتواني آنان را به نمايش گذارد. تحميل شرايط، به جاي ارتقاي نوغي گفتمان باز كه براي دموكراسي جنبۀ محوري دارد، در بهترين حالت چنين گفتماني را غير ضروري و در بدترين حالت آنرا ضد بهره‌وري مي‌نماياند.

مالكيت و مشاركت

از اين رو، كليدي‌ترين عناصر يك استراتژي توسعۀ موفق، مالكيت و مشاركت است. بارها و بارها ديده‌ايم كه مالكيت، براي تحول موفقيت‌آميز ضروري است. سياستهاي تحميلي از بيرون ممكن است به اكراه پذيرفته شود، ‌اما چنان كه بايد به مرحله اجرا درنمي‌آيد. اما براي دستيابي به مالكيت دلخواه و تحول، فرايندي كه منجر به چنان استراتژي مي‌شود، بايد فرايندي مشاركتي باشد. توسعه نمي‌تواند صرفاً موضوع مذاكره ميان دولت اهداكننده و دولت دريافت‌كننده باشد. توسعه بايد عميق‌تر از اينها باشد؛ بايد گروهها را در جامعۀ مدني درگير و پشتيباني كند. اين گروه‌ها بخشي از بافت اجتماعي هستند كه بايد تقويت شوند: از راه دادن امكان ابراز عقيده به صداي آن دسته از اعضاي جامعه كه اغلب در حاشيه‌اند، تسهيل مشاركتشان و افزايش احساس مالكيت آنان نسبت به فرايند توسعه.

با جذب اين گروه‌ها، فرايند تدوين استراتژي ممكن است بتواند موجب ايجاد تعهد و مشاركت دموكراتيك گردد؛ چيزي كه براي پايداري و مقبوليت اجتماعي توسعه ضرورت دارد. براي اينكه استراتژي توسعه با شرايط خاص يك كشور سازگار باشد، مالكيت و مشاركت ضروري است. پژوهش اخير به روشني نشان داده است كه طرح‌هايي كه در آنها سطح بالاتري از مشاركت وجود داشته، موفقيت‌آميزتر بوده است، شايد تا اندازه‌اي به اين علت كه چنين پروژه‌هايي فرضهاي نادرست كمتري در خصوص نيازها و توانمنديهاي گروههاي ذينفع پديد مي‌آورد. ( World Band 1995, 1986b, Ishan, Narayan, and Pritchete 1995) كارگزاران بيروني، از جمله كمك‌دهندگان، مي‌توانند از راه ترغيب و اقناع،‌ مالكيت را تشويق كنند؛ يعني با ارائه شواهد نظري و عملي دال بر اينكه استراتژي‌ها و سياستهاي خاصي در مقايسه با ديگر رويكردها، احتمال موفقيت بيشتري دارد. اما به نظر مي‌رسد كه اگر استراتژي‌ها و سياستها از سوي نهادهايي در درون خود كشور ارائه شده باشد،‌ درجۀ احساس مالكيت حتي بيشتر خواهد بود؛ يعني وقتي فرمان ماشين توسعه در دست خود كشور باشد.

برخي از دانشمندان كه با شور و شوق دربارۀ مالكيت و مشاركت سخن مي‌گويند، به اين نكته اشاره دارند كه اين فرايندهاي مشاركتي به خودي خود كافي است. اما در شرايطي كه افراد يك جامعه ممكن است به گونۀ فعال در گفتمان مربوط به اينكه چه كارهايي بايد انجام گيرد و چگونه، مشاركت مي‌كنند، بايد چيزي فراتر از اين گفتمان ساده در ميان باشد. نخست، براي اينكه مشاركت كاملاً‌ معنا پيدا كند، بايد مبتني بر دانش باشد؛ از اين رو نقش آموزش و ايجاد توانمندي، اساسي است. دوم،‌ تنها دعوت به مشاركت مسئلۀ مشوق‌ها را حل نمي‌كند. افراد (و گروه‌هايي از افراد يا سازمانها) بايد داراي انگيزۀ لازم براي مشاركت باشند. بويژه اگر شركت‌كنندگان احساس كنند كه كسي به حرفشان توجهي نمي‌كند و ديدگاههايشان در فرايند تصميم‌گيري به حساب نمي‌آيد، تداوم مشاركت دشوار خواهد شد. همچنين بايد اين احساس وجود داشته باشد كه فرايند تصميم‌گيري، فرايندي عادلانه است و اين امر به نوبۀ خود مستلزم مشاركت در فرايندي است كه موجد ترتيبات نهادي براي تصميم‌گيري است. حتي اگر مشاركت كامل از راه نمايندگي صورت گيرد، هر كس بايد داراي انگيزۀ مناسب براي اقدام مطلوب باشد. در واقع، يكي از دلايل مشاركت اين است كه سياستگذاران مي‌توانند درك بهتري از انگيزه‌هاي لازم داشته باشند. نهادها،‌ انگيزه‌ها، مشاركت و مالكيت را بايد در شمار ابزارهاي تكميلي توسعه‌ تلقي كرد كه هيچ يك به تنهايي كافي نيست.

ضرورت به حساب آمدن و ايجاد اجماع (اتفاق نظر)

يكي از موانع توسعه موفقيت‌آميز در گذشته، توان محدود برخي از كشورها در حل اختلافها بوده است. خواست و توان حل اختلافات، يكي از وظايف مهم سرمايۀ اجتماعي و سازماني است. اصلاحات معمولاً به سود برخي گروهها و به زيان گروههاي ديگر است. به نظر مي‌رسد چنانچه احساس شود كه در فرايند توسعه، برابري، انصاف،‌ روح اعتماد و تعهد متقابل و احساس مالكيت برخاسته از مشاركت براي ايجاد اتفاق نظر وجود دارد،‌ تمايل بيشتري به پذيرش اصلاحات و مشاركت بيشتري در فرايند تحول پديد خواهد آمد. مثلاً موارد زيادي بوده است (مانند غنا) كه در آن اهميت و تقويت انسجام داخلي و ايجاد اتفاق نظر در رسيدن به ثبات اقتصادي كلان نشان داده شده است. برعكس، به نظر نمي‌رسد كه مثلاً يك تصميم تحميلي از خارج براساس توافق نخبگان حاكم و يك نهاد بين‌المللي براي حذف يارانه مواد غذايي بتواند به ايجاد اتفاق نظر (اجماع) و در نتيجه يك تحول موفقيت‌آميز كمك كند.          (دنباله دارد)

پي‌نوشت‌ها:

* ـ صندوقهايي متشكل از يك گروه سرمايه‌گذار كه معمولاً در شكل مسئوليت محدود، نمود مي‌يابد و به اميد دست‌يابي به درآمد چشمگير سرمايه، از شيوه‌هاي پيچيده و پرريسك مانند وام گرفتن و پرداخت آن در كوتاه‌مدت استفاده مي‌كنند.

1. در اين مقاله، مفهومي از «اجماع واشنگتن» در نظر است كه با مفهوم اوليۀ آن كه توسط همكارمان ويليامسون (Williamson) در سال 1990 مطرح شد، تا اندازه‌اي متفاوت است. چنان كه خود وي نيز گفته است، اين اصطلاح گوياي يك رشته «نسخه‌هاي» نئوليبراليستي در مقايسه با كاربرد توصيفي و اصلي آن دربارۀ اصلاحات انجام شده در اقتصاد كشورهاي آمريكاي لاتين در دهۀ 1980 است. بيشتر سياستهايي را كه امروزه تحت دستورالعمل «اجماع واشنگتن»‌ قرار مي‌گيرد، ما به غلط مي‌پنداريم براي توسعۀ بنيادي، هم لازم است، هم كافي (همچنين رجوع شود بهStiglitz 1998).

2. در حالي كه شمار كساني كه در جهان در فقر مطلق زندگي مي‌كنند (با درآمد روزي كمتر از يك دلار) از حدود 30/1 درصد در سال 1987 به حدود 29/4 درصد در سال 1993 كاهش يافته است، شمار كل فقرا افزايش يافته و از ميليارد نفر به 1/31 ميليارد نفر رسيده است (World Bank 1996). افزايش سريع جمعيت در برخي از كشورهاي فقير، مبارزه با فقر را به جنگي بسيار دشوار تبديل كرده است.

3. براي مثال، در بررسي انجام شده توسط دي‌نينگر و اسكوير (Deininger and Squire 1996) معلوم شده است كه 77 دهه از 88 دهۀ رشد با كاهش فقر همراه بوده است. در حالي كه از ديدگاه غالب امروز، اين امر ممكن است چندان شگفت‌انگيز نباشد، از منظر عقل عرفي منحني متداول كوزنتز، غير عادي است. استدلال كوزنتز اين است كه در مراحل اوليۀ توسعه، رشد با افزايش نابرابري همراه است، در واقع، دي‌نينگر و اسكوير به اين نتيجه رسيده‌اند كه نابرابري در مراحل رشد افزايش مي‌يابد و سپس رو به كاهش مي‌گذارد. اما كورنتز به اطلاعات مربوط به كشورهاي مختلف كه امروزه در دسترس ماست دسترسي نداشته و نتيجه‌گيري وي تنها مبتني بر اطلاعات مربوط به كشورهايي معدود بوده است.

4. نارسايي و ناكارايي ديدگاه‌هاي سنتي در هيچ جايي آشكارتر از تجربۀ اتحاد شوروي سابق در دهۀ گذشته (كه در زير به آن مي‌پردازيم) ديده نشده است، بويژه كه اين تجربه برعكس تجربۀ موفق چين است كه توانست استراتژي‌هايي كاملاً مناسب وضع ويژه خود در پيش بگيرد. جنبه‌اي از موفقيت چين در ابداع استراتژي توسعه اين بود كه اگر استانهاي جداگانه چين را به عنوان نقطه‌هاي «داده» منفرد هم در نظر مي‌گرفتيم، باز اين استانها، بيست اقتصاد سريع‌الرشد جهان را بين سالهاي 1978 و 1995 تشكيل مي‌دادند (World Bank, 1997a).

5. براي مثال مراجعه شود به Stiglitz and Furman 1998 و نيز 1998c، Stiglitz 1998b.

6. بحث‌هاي مربوط به وجه‌الضمان و نيز وجود خود وثيقه‌ها حمايت زيادي براي اين ديدگاه پديد آورده كه ممكن است مغايرت‌هاي چشمگيري بين بازده خالص خصوصي و بازده اجتماعي گردش سرمايۀ كوتاه‌مدت وجود داشته باشد. اين مغايرت‌ها، دستكم تجديدنظر در مورد اقدامات مفيد حكومت براي جبران اين كمبود بازار را كه چنان هزينه‌هاي گزافي به ميليونها نفر از افراد تحميل كرده است، الزامي مي‌كند (اگرچه براي حصول اطمينان مي‌توان گفت كه برخي از اين هزينه‌ها به شرطي كه سياست‌هاي مقابله با بحران به شيوۀ بهتري طراحي مي‌شد، قابل كاهش بود).

7. براي بحث دربارۀ شواهد و نظريه‌اي كه چرايي عدم دسترسي به رشد بيشتر در نتيجۀ آزادسازي را توضيح مي‌دهد به نوشتۀ (1998 Stiglitz and Furman) رجوع كنيد. همچنين در خصوص تعجب‌برانگيز نبودن چنان نتيجه‌اي رجوع شود به (Rodrik 1998).

8. تحقيق انجام شده توسطDetragiache and Demirguc-Kunt در سال 1998 در حقيقت رابطۀ سيستماتيك ميان آزادسازي بازار مالي و بحران اقتصادي را نشان مي‌دهد.

9. براي مثال هيچ نشانه‌اي در دست نيست كه نشان دهد فشارهاي حكومتي در تايلند منجر به ازدياد وام براي مستغلات شده باشد.

10. بويژه رجوع كنيد به نوشتۀ (Stiglitz and Furman 1998). آنها نشان داده‌اند كه شفافيت در آسياي شرقي بطور متوسط كمتر از كشورهاي ديگر كه با بحران مواجه نشده‌اند، نبوده است. كشورهاي بحران‌زدۀ آسياي شرقي، شاهد سه دهه رشد چشمگير بوده‌اند و ميزان شفافيت آنها پيش از بحران افزايش يافته بود نه كاهش.

11. رجوع كنيد به تجزيه و تحليل De Soto از نياز به سيستم رسمي دارايي در صورتي كه كارآفريني و دارايي‌هاي «غير فعال»‌ افراد زيادي در كشورهاي در حال توسعه را بتوان آزاد و به سرمايه‌هاي مولد تبديل كرد (De Soto 2000).

12. براي تجزيه و تحليل آثار تورم بيش از حد كه معمولاً‌ بر اثر عدم توازن منابع و اهداف پديد مي‌آيد، به نوشتۀ (1998) Brunoو Easterly رجوع شود.

13. رجوع شود به Jimenez 1998 و Sawada .

14. رجوع شود به King 1998 و Ozler.

ش.د820419ف