تمرکززدایی راهگشای توسعه بیمار

(روزنامه وطن امروز ـ 1395/06/25 ـ شماره 1981 ـ صفحه 12)

اما یکی از نکاتی که در درون این 7 اصل توسط رهبر فرزانه انقلاب بیان شد موضوع تمرکززدایی در ذیل اجرای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی است. ایشان ضمن بیان این موضوع که «امروز مشکلات و گره‌های اقتصادی، مساله اول کشور است که باید حل شوند و حل آنها در گرو اجرای صحیح و دقیق سیاست‌های اقتصاد مقاومتی است... برای عملی شدن سیاست‌های اقتصاد مقاومتی باید کاری جهشی و خارج از روال کارهای روزمره و متعارف انجام شود»، فرمودند: «یک نکته دیگر هم در این زمینه مسائل اقتصادی، کارهایی است که ریشه‌ای است ولی ممکن است، یعنی کارهای مشکلی نیست: مثلاً «توزیع تصمیم‌گیری در استان‌ها»- که حالا اشاره کردند و خوشبختانه به این فکر هستند- خوب است این کار، یعنی بروید تصمیم‌گیری‌ها را از حالت تمرکز خارج کنید و در سطح استان‌ها توزیع کنید».

لذا بر این اساس یادداشت زیر در جهت روشن کردن نکات و عوامل وجودی تمرکزگرایی در ایران و نیز وضعیت موجود در حال حاضر و تاثیرات تمرکزگرایی بر سیستم سیاسی و اداری ایران با تاکید بر پایتخت (تهران) و نیز تاثیر تمرکززدایی بر این سیستم جهت مطالعه مخاطبان عزیز تقدیم می‌شود.

الگوی نظام‌های حکومتی

حکومت‌ها به‌عنوان نظام فرمانروا بر فضای جغرافیایی مربوط از حیث ساختار قدرت از اشکال گوناگونی برخوردارند که در تقسیم‌بندی کلی شامل حکومت‌های «تک‌ساخت» و «چندساخت» هستند. حکومت تک‌ساخت از خصلت تمرکز کانونی قدرت سیاسی در فضای ملی برخوردار است و حکومت‌های چندساخت نیز شامل الگوهای مختلف فدرال و ناحیه‌ای هستند. برخی ویژگی‌های حکومت تک‌ساخت که از آنها به‌عنوان «حکومت بسیط» نیز تعبیر می‌شود، شامل این موارد است: 1- برخورداری از تمرکز قدرت سیاسی و اعمال آن از یک نقطه به‌عنوان پایتخت به سراسر کشور 2- وضع و اجرای قوانین و فرمان‌های حکومتی به طور یکنواخت و یکسان در سراسر کشور و عدم توجه به تفاوت‌های جغرافیایی 3- تمرکز بر نظام مالی، بودجه‌ریزی، تخصیص منابع و... 4- کنترل شدید بر سطوح منطقه‌ای و محلی قلمرو جغرافیایی و عدم تمایل به واگذاری قدرت به آنها.

حکومت‌های تک‌ساخت از میل طبیعی به وحدت ساختاری، تمرکزطلبی و یکپارچه‌سازی قدرت و نیز تمرکزگرایی بر امور اداری و اجرایی برخوردارند، هرچند بین نظام تک‌ساخت و تمرکز قدرت سیاسی در یک کانون با تمرکز اداری و اجرایی ملازمه‌ای‌ وجود ندارد.

الگوی حکومت در ایران

در ایران مدیریت سیاسی- اداری حاکم بر نواحی و مناطق مختلف به منظور اداره بهینه کشور همواره مدنظر قرار گرفته است. الگوی حکومت در ایران «تک‌ساخت یا بسیط» است. در این الگو قدرت سیاسی به طور کلی در دست شخصیت حقوقی واحدی به نام حکومت مرکزی که در تهران به‌عنوان پایتخت استقرار دارد، قرار داده شده و به صورت عمودی در سطح کشور اعمال می‌شود. به عبارتی نهاد قانونگذاری مستقر در تهران، به وضع و تصویب یکنواخت قوانین یا نرم‌افزارهای واحد فرمانروایی در پهنه سرزمین پرداخته که توسط دولت مرکزی در سطوح مختلف فضای ملی به اجرا گذاشته می‌شود.

سابقه استقرار نظام حکومتی تک‌ساخت در ایران به زمان انقلاب مشروطه بازمی‌گردد که تا حدی از الگوهای حکومتی مشابه در اروپا متاثر بود. در حالی که سنت سیاسی در تاریخ ایران نظام حکومتی تک‌ساخت نبوده است. بدین معنا که قلمرو جغرافیایی ایران به لحاظ سیاسی تحت حاکمیت یک رژیم و نظام حکومتی قرار داشته و همه مناطق از آن تبعیت می‌کرده‌اند ولی در شیوه اداره امور داخلی و محلی از اختیارات لازم برخوردار بوده‌اند به عبارتی در موجودیت کشور و نظام حکومتی، وحدت، ولی در شیوه مدیریت سیاسی فضا در داخل کشور تکثر وجود داشته است.

این الگوی رایج در تاریخ ایران با انقلاب مشروطه منسوخ شد و الگوی موجودیت کشور و حکومت واحد به همراه شیوه مدیریت سیاسی فضا به طور واحد در فضاهای داخلی برگزیده شد. علاوه بر این مقتضیات سیاسی فضای ملی ناشی از کهولت و ناتوانی رژیم سیاسی قاجار، رشد اندیشه‌های حقوقی و نقش‌آفرینی سیاسی شهروندان، عوارض دوره گذار سیاسی ناشی از جابه‌جایی رژیم سیاسی قاجار به پهلوی، آثار و پیامدهای جنگ اول جهانی و اشغال نظامی و گسست فضایی ایران، جریانات روشنفکری وارداتی و بومی‌ستیز، تضعیف و کاهش مقبولیت حکومت مرکزی و ... آن رژیم سیاسی و حکومت جدید به رهبری رضاشاه را وادار به اتخاذ سیاست تمرکزگرایی شدید سیاسی، اداری و اجرایی با هدف حفظ یکپارچگی کشور و انسجام فضای ملی از سویی و اولویت‌بخشی به استقرار نهادهای مدرن وارداتی در تهران و تزریق منابع ملی به آن کرد. تداوم الگوی حکومتی تک‌ساخت و تمرکزگرا طی یک قرن اخیر، به شکل‌گیری و رسوب فرهنگ سیاسی تمرکزگرایانه همراه با تمرکز اداری و اجرایی و نهادینه شدن آن در ساختار حکومت، ذهنیت جامعه، فعالان و صاحبنظران سیاسی و حقوقی ایران منجر شد و به صورت یک پارادایم و الگوی سیاسی مسلط بر فرهنگ سیاسی ایران جا افتاد.

رسوخ این فرهنگ باعث شد پس از پیروزی انقلاب اسلامی، همان پارادایم بر تدوین قانون اساسی نظام جمهوری اسلامی ایران نیز حاکم شود به طوری که به‌رغم نگرش انتقادی تدوین‌کنندگان قانون اساسی نسبت به عملکرد رژیم گذشته که به نقد بروکراسی به‌عنوان عارضه سیستم‌های تک‌ساخت متمرکز، در مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و طرد و رفع آن پرداخته شده ولی چون ماهیت پارادایم یادشده مورد توجه قرار نگرفته است همچنان عوارض تمرکزگرایی حکومت و دولت در اشکال مختلف بروکراسی، تمرکز قدرت تصمیم‌گیری، تمرکز منابع و رشد سرطانی تهران به‌عنوان پایتخت ادامه دارد.

تهران به‌عنوان پایتخت

پایتخت به‌عنوان کانون سیاسی در ایران فاقد ثبات و پایداری بوده است و معمولا تحت تاثیر عامل سیاسی (اراده سیاسی حکام) جابه‌جا می‌شده است. در طول تاریخ ایران یعنی از آغاز سلسله ماد تاکنون 13 نقطه جغرافیایی در فضای کشور چه به صورت ملی و چه به صورت منطقه‌ای نقش کانونی به‌عنوان پایتخت را برعهده داشته‌اند. اولین پایتخت سطح ملی هگمتانه (همدان) و آخرین آن تهران است، انتخاب تهران به‌عنوان پایتخت در سال 1174 خورشیدی توسط آغامحمدخان بنیانگذار سلسله قاجاریه انجام شد که گفته می‌شود با توجه به 2 معیار: امکان نظارت بر سرحدات شمالی با توجه به تهدیدات روسیه و نزدیکی به استرآباد، مقر هسته قوم قاجار در شمال ایران صورت گرفته است. صرفنظر از اینکه انگیزه انتخاب تهران به‌عنوان پایتخت توسط شاه قاجار چه بوده است، نکته عمده این است که تهران همچنان از موقعیت برجسته‌ای در فضای ملی برای ایفای نقش پایتختی و مدیریت سیاسی فضای ملی برخوردار است.

ویژگی‌های اصلی تهران در مقایسه با سایر مکان‌های کشور همچنان بدون رقیب و بی‌بدیل است. تهران به طور نسبی از امنیت در برابر تهدیدات خارجی برخوردار است و دسترسی به آن از سوی متجاوزان به کشور دشوار است. تهران در تلاقی‌گاه محورهای ارتباطی اصلی کشور قرار گرفته و کانون‌های اصلی سیاسی منطقه‌ای که در شمال‌غرب، شمال‌شرق، شمال، مرکز، جنوب و غرب کشور وجود دارند را در کنترل خود گرفته است.

تمرکز قدرت سیاسی و اداری در ایران ناشی از نظام سیاسی تک‌ساخت و متمرکز، محصول فرآیندهای سیاسی پس از انقلاب مشروطه طی یک قرن اخیر است که منجر به اقتدار مکان شهری تهران به‌عنوان پایتخت شده است. این اقتدار که محصول کارکرد سیستم تک‌ساخت و متمرکز سیاسی بود، بتدریج باعث قطبی شدن کلانشهر تهران و افزایش قدرت فرمانروایی آن در فضای ملی شد که تصاحب منابع سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، علمی و ایدئولوژیک کشور و مدیریت کاربری آن به نفع خود را در پی داشت. کسب وزن ژئوپلیتیکی بالا و موقعیت برجسته در فضای جغرافیایی کشور و شبکه شهری و سکونتگاهی ایران منجر به تمرکز و تراکم منابع مالی و اقتصادی، فنی و تخصصی، علمی و آموزشی، اجتماعی و فرهنگی، ارتباطی و صنعتی، نظامی و امنیتی و غیر آن شد که حاصل آن شکل‌گیری حرکت و هجرت جمعیت و شهروندان ایرانی از سراسر فضای ملی به سوی منطقه کلانشهری تهران و پس‌کرانه‌های آن در استان‌های تهران و البرز شد. این فرآیند منجر به رشد فوق‌العاده و سرطانی آن در همه ابعاد شد و منظومه و سپهر شهری تهران و شهرها و سکونتگاه‌های اقماری در جنوب البرز مرکزی را با انبوهی از مشکلات، تنگناها و چالش‌ها و اضافه‌بار فضایی روبه‌رو کرد.

آنچه مسلم است نقطه آغاز و نیز تداوم روند تمرکز و تراکم همه‌جانبه و چندبعدی جمعیت و فعالیت در تهران و تولید اقتدار و انحصار قدرت برای آن، تمرکز قدرت سیاسی و اداری ناشی از ساخت نظام سیاسی و تمرکزگرایی اداری و اجرایی آن از انقلاب مشروطه تاکنون بوده است. تهران در پرتو خصلت‌های مکانی و جغرافیایی آن و نیز نگرش، رفتار و سیاست‌های دولت‌های حاکم طی یک قرن اخیر، بشدت به تمرکز، ذخیره‌سازی و انحصار قدرت روی آورده و قدرت ملی را در تمام ابعاد بلعیده و تصاحب کرده است به‌طوری که نوعی فرهنگ سیاسی سلطه مکانی را در ذهنیت شهروندان تهرانی اعم از دولتمردان، سیاستمداران، بازیگران سیاسی، احزاب، کادرهای عالی و کارشناسان دولت و مردم عادی شکل داده است که فکر می‌کنند آنها حق فرمانروایی و تصمیم‌گیری در همه امور ریز و درشت اقصی نقاط کشور و آحاد ملت ایران را دارند.

در کنار اقتدار سیاسی تهران، اقتدار اقتصادی و مالی کشور نیز در تهران قرار دارد. تمرکز شبکه‌های بزرگ بانکی مادر، پول و ارز و جواهرات، بیمه، بازارهای سنتی و مدرن، کمپانی‌ها، دفاتر شرکت‌های صنعتی و معدنی و کارخانجات کشور، تجار بزرگ ملی و بین‌المللی و... در تهران سبب شده است رهبری اقتصاد ملی در پایتخت متمرکز شود. اقتدار سیاسی تهران به استقرار قدرت علمی، فنی و تکنولوژیک کشور در تهران در قالب دانشگاه‌های عمده و مدعی مرجعیت علمی، مراکز تحقیقاتی، کتابخانه‌ها، سازمان‌های متولی علم و تکنولوژی، زیرساخت‌های علمی، دانشمندان، فن‌آوران و کادرهای عالی متخصص منجر شده است.

هر چند تمرکزهای یادشده برای تهران مزیت به نظر می‌رسند ولی از آنجا که هر گلی خاری نیز دارد، تمرکز کنترل‌نشده مزیت‌های مزبور ناشی از سیاست‌ها و اقدامات نادرست حکومت‌ها و دولت‌های ملی و محلی در تهران و غفلت از حقوق سایر مکان‌ها و فضاهای جغرافیایی کشور و نیز آثار سوء تمرکزگرایی‌ها در تهران، منجر به تولید چالش‌های بزرگی برای حکومت، پایتخت، مدیران سیاسی و شهروندان تهرانی شده است. به عبارتی تهران کنونی محصول فرآیند مستمر و مکرر رابطه دینامیکی فضا و سیاست است.

غفلت از درک فلسفه جغرافیایی و کارکرد فضایی سیاست در قلمرو تهران و نیز فضای ملی (جغرافیای سیاسی)، منجر به شکل‌گیری غده‌های سرطانی بدخیمی در پهنه جغرافیایی کشور و ساختار فضایی آن به نام کلانشهرهای متعدد بویژه تهران شده است که هم فضای درونی و ساکنان خودشان را گرفتار کرده است و هم موجبات عقب‌ماندگی لایه‌های فضایی پیرامونی و نیمه‌پیرامونی آنها (استان‌ها، شهرستان‌ها، بخش‌ها و روستاها) را فراهم کرده است.

بنابراین ضمن تاکید بر حفظ جایگاه تهران به‌عنوان پایتخت بی‌بدیل ایران، راهکار نجات کشور و تهران از این بن‌بست، شکستن تمرکز قدرت چندبعدی پایتخت بویژه تمرکز سیاسی، اداری و اجرایی آن است. شکستن عالمانه این تمرکز با بهره‌گیری از دانش جغرافیای سیاسی و توزیع بهینه و همه‌جانبه آن در فضای جغرافیایی کشور، هم باعث قرار گرفتن کشور ایران در مسیر توسعه متوازن بیشتر، تحصیل رفاه و آسایش برای ملت، برقراری عدالت جغرافیایی در کشور و حل بخش عمده‌ای از چالش‌های اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و اداری خواهد شد و هم باعث آمایش درونی کلانشهر تهران و کاهش سرباری فضایی آن و برخورداری شهروندان تهرانی از شانس بیشتر برای زندگی در شهر و زیستگاهی سالم و آرامش‌بخش.

اقدامات انجام‌گرفته در حوزه تمرکززدایی

نخستین اقدام‌هایی که برای واگذاری امور از تهران «تمرکززدایی و ساماندهی» به استان‌ها و مناطق انجام گرفت، از جنس امور عمرانی و توسعه‌ای بود که در ماده 17 برنامه سوم عمرانی(1346 – 1342) گام‌های اولیه آن برداشته شد و در جهت منطقه‌ای کردن برنامه‌ریزی کشور حرکت کرد. براساس مفاد این برنامه دفاتر فنی در استان‌ها تشکیل شد و تداوم این سیاست‌ها در برنامه‌های چهارم و پنجم عمرانی که به راه‌اندازی دفاتر برنامه‌ریزی و واگذاری برخی اختیارات تصمیم‌گیری عمرانی به استانداران و نهادهای مدنی (انجمن‌های شهر، روستا و شهرستان) انجامید، در واقع اولین اقدام‌های اجرایی برای کاستن تمرکززدایی اداری و اجرایی از مرکز به شمار می‌آید.

مهم‌ترین راهکارهایی که برای تشویق سرمایه‌گذاری تولیدی در مناطق کمتر توسعه‌یافته کشور، پرداخت یارانه‌های اعتباری و تسهیلات بانکی یارانه‌ای و ارزان برای سرمایه‌گذارانی بوده است که سرمایه خود را در راستای ایجاد و گسترش واحدهای تولیدی زودبازده و اشتغالزا در مناطق کمترتوسعه‌یافته و دورافتاده به کار گرفته‌اند. این راهکار که با عنوان تبصره 3 قانون بودجه سالانه کشور بیش از 2 دهه در سندهای بودجه سالانه انعکاس می‌یافت، به نوعی برای جلوگیری از تراکم تولید و خدمات در کانون‌های شهری بزرگ و محدود از جمله تهران در سال‌های پس از انقلاب اسلامی به کار گرفته شده است.

بعد از انقلاب اسلامی، نه فقط اجرای مصوبه ممانعت استقرار صنایع تا شعاع 190 کیلومتری تهران پی گرفته شد، بلکه با تکیه بر شعارهای عدالتخواهانه‌ای چون محرومیت‌زدایی از مناطق محروم کشور و انتقال خدمات، فعالیت و اشتغال به مناطق دورافتاده حاشیه‌ای کشور تلاش شد روند مهاجرت به تهران مهار شود و سطح تولید و خدمات در مناطق دیگر ارتقا و گسترش یابد.

همه این راهکارها که در قوانین برنامه‌های گوناگون توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سال‌های پس از انقلاب اسلامی و قوانین بودجه سالانه این سال‌ها تبلور یافته، هدفی دوجانبه و دوگانه را تعقیب کرده‌اند. یکی هدف ارتقای سطح زندگی و رفاه در مناطق دورافتاده و حاشیه‌ای برای جلوگیری از روند مهاجرت به شهرهای بزرگ و کلانشهرها بویژه تهران و دوم گسترش تمرکززدایی از امور اداری و اجرایی کشور در پایتخت.

افزایش کارآیی ناشی از تمرکززدایی دولت مرکزی

دولت مرکزی برای مقابله با شکست بازار وظیفه ارائه کالاها و خدمات عمومی را برعهده دارد اما به دلیل تمرکزی که دولت مرکزی دارد، در ارائه کالاها و خدمات عمومی محلی ناکارآمد عمل می‌کند. به همین خاطر دولت‌های محلی با برعهده گرفتن ارائه کالاها و خدمات عمومی محلی تشکیل شده‌اند. دولت مرکزی می‌تواند با دادن اختیارات بیشتر در زمینه‌های سیاسی، مالی و اداری موجب افزایش کارآیی در ارائه کالاها و خدمات عمومی محلی شود. در اقتصاد خرد، بلندمدت به زمانی اطلاق می‌شود که تمام نهاده‌ها قابل تغییر باشد بنابراین می‌توان گفت در بلندمدت همه نهاده‌ها قابل تغییر است اما نهاده دیگری غیر از نهاده‌های نیروی کار و سرمایه وجود دارد که حتی در بلندمدت غیر‌قابل تغییر است و آن «مدیریت» است. با بزرگ شدن مقیاس تولید به دلیل وجود صرفه‌های ناشی از مقیاس، هزینه متوسط کاهش می‌یابد اما صرفه‌های ناشی از مقیاس تا سطح مشخصی از تولید وجود دارد و پس از آن از بین رفته و هزینه متوسط، صعودی می‌شود. علت از بین رفتن صرفه‌های ناشی از مقیاس یا صعودی شدن هزینه متوسط کل بلندمدت، ثابت بودن نهاده مدیریت است که نمی‌توان آن را تغییر داد؛ مگر با تمرکززدایی. تمرکززدایی در این مورد به معنای تاسیس بنگاهی دیگر است که از اختیارات مدیریتی مستقل بهره می‌برد بنابراین می‌توان گفت تمرکز اختیارات در یک بنگاه تولیدی دارای حد بهینه‌ای است و با افزایش مقیاس تولید به سطح مشخصی، مدیریت موجود قادر به پاسخگویی به نیازهای مدیریتی نبوده و ناکارآیی پدید می‌آید.

اساسا تمرکززدایی به معنای انتقال یا تفویض اختیارات در زمینه‌های برنامه‌ریزی، تصمیم‌گیری یا مدیریت از سوی مقامات دولت مرکزی به مقامات محلی است. می‌توان به چهار نوع از تمرکززدایی اشاره کرد. «تمرکززدایی سیاسی»، «تمرکززدایی اداری»، «تمرکززدایی مالی» و «تمرکززدایی بازاری». تمرکززدایی سیاسی به معنای دادن حق بیشتر به شهروندان در انتخاب افرادی است که اختیارات بیشتری در تصمیم‌گیری‌های محلی دارند، مانند شهرداران و استانداران. تمرکززدایی اداری یا اجرایی به معنای دادن مسؤولیت بیشتر به دولت‌های محلی در اجرای برنامه‌های توسعه در سطوح پایین دولت است.

تمرکززدایی مالی به‌عنوان هسته اصلی تمرکززدایی شناخته می‌شود. اگر دولت‌های محلی بخواهند برنامه‌های محلی را بخوبی اجرا کنند یا کالاهای عمومی محلی را ارائه دهند، نیاز به درآمد دارند، بنابراین افزایش منابع درآمد دولت‌های محلی موجب افزایش سطح تمرکززدایی مالی می‌شود. این درآمد می‌تواند یا از طریق انتقالات مالی از دولت مرکزی به دولت‌های محلی به صورت مستقیم صورت گیرد یا از طریق دادن اختیارات مالیاتی، به دولت‌های محلی اجازه کسب درآمد داده شود. در نهایت تمرکززدایی بازاری به معنای واگذاری تصدیگری دولت شناخته می‌شود. در این شکل کامل‌شده تمرکززدایی به جای اینکه دولت مرکزی اختیارات خود را به دولت‌های محلی واگذار کند، آن را به بخش خصوصی واگذار می‌کند. طبق تئوری‌های اقتصادی تمرکز‌زدایی ارتباط تنگاتنگی با افزایش کارآیی دارد و از همین جاست که تشکیل دولت‌های محلی برای اداره امور محلی و ارائه کالاهای عمومی توصیه می‌شود.

یکی از مشکلات مدیریت متمرکز، ناتوانی در شناخت ترجیحات است. راه‌حل اقتصاد بازار برای تولید کالاهای خصوصی مکانیزم قیمت است اما درباره کالای عمومی که بخش خصوصی با شکست مواجه می‌شود، یک راهکار، تمرکززدایی است. دولت‌های محلی کارآیی بیشتری در هزینه کردن مالیات‌ها از طریق برآورد بهتر ترجیحات شهروندان دارند. قضیه اساسی تمرکززدایی در اقتصاد بخش عمومی از همین نوع است.

ایده اساسی قضیه این است که دولت‌های محلی به دلیل نزدیکی بیشتر با شهروندان توانایی بیشتری در شناخت ترجیحات دارند. برای مثال یک کشور با دو منطقه دارای تقسیمات کشوری را در نظر بگیرید که ساکنان هر منطقه دارای ترجیحات متفاوتی نسبت به کالای عمومی هستند، دولت مرکزی یا می‌تواند خود اقدام به ارائه کالای عمومی کند که در این صورت حداقل ترجیحات یک منطقه مورد بی‌اعتنایی قرار می‌گیرد یا از طریق دادن اختیارات مالی به دولت‌های محلی، دست آنها را در ارائه کالای عمومی باز می‌گذارد که در این صورت دولت‌های محلی با شناخت ترجیحات شهروندان اقدام به تخصیص بهینه منابع می‌کنند. این اقدام از طریق مکانیزم رای‌گیری و تمرکززدایی سیاسی بهبود می‌یابد. غیر از افزایش کارآیی، تمرکززدایی دارای منافعی نیز هست. تمرکززدایی موجب تسهیل و تسریع در تصمیم‌گیری‌ها می‌شود، رقابت بین دولت‌های محلی را افزایش می‌دهد، توسعه منطقه‌ای به همراه می‌آورد و با نزدیک کردن دولت به مردم، موجب افزایش شفافیت و پاسخگویی می‌شود. لازمه تمرکززدایی، تهیه و تدوین قوانین مناسب جهت تفویض اختیارات سیاسی و مالی به دولت‌های محلی است.

موادی از قانون برنامه 5 ساله پنجم توسعه به بحث تمرکززدایی اشاره کرده است. برای مثال ماده 173 این قانون، دولت را مجاز به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری به‌منظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدی‌های دستگاه‌های دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی و شهرداری‌ها، بازنگری و به‌روزرسانی قوانین و مقررات شهرداری‌ها و ارتقای جایگاه شهرداری‌ها کرده است. همچنین در ماده 179 اشاره شده است به منظور تمرکززدایی و افزایش اختیارات در جهت توسعه و عمران استان‌ها، نظام «درآمد- هزینه» استانی ساماندهی شود. مطابق بند «الف» تا بند «ه» این ماده، ساماندهی ناظر بر درج بودجه سالانه استانی اعم از منابع و مصارف استانی تمام استان‌ها در قانون بودجه سنواتی کل کشور و دادن اختیار به کمیته تخصیص اعتبارات استان برای تخصیص بودجه استانی است. در مواد 181 و 186 نیز به تعیین سازوکارهای لازم و همچنین تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری با هدف تمرکززدایی اشاره شده است.

با وجود قوانین موجود اما همچنان تمرکز اداری، سیاسی، مالی و بازاری مشاهده می‌شود. برای مثال یکی از شاخص‌های اندازه‌گیری تمرکز مالی محاسبه ضریب برداشت استانی است. ضریب برداشت استانی از تقسیم هزینه‌هایی که در استان‌های کشور شده است به درآمد‌های استانی به دست می‌آید. در صورتی که این نسبت واحد باشد به معنای این است که تمام درآمد‌های استانی در استان‌های کشور مصرف شده و هرچه این نسبت کمتر از واحد باشد به معنای این است که از درآمد‌های استانی برداشت می‌شود و در امور غیر از امور استان‌ها هزینه می‌شود.

فرجام سخن

نیاز به توسعه پایدار و مدیریت منابع محدود زیست‌محیطی و فرآیندهایی مانند جهانی شدن، گسترش مردمسالاری و گرایش به حکمروایی مطلوب از جمله تغییرات عمده‌ای است که تحول در ساختار و فرآیند مدیریت جوامع را اجتناب‌ناپذیر کرده است. از این رو در دهه‌های اخیر «تمرکزگرایی در ساختار سیاسی مدیریتی» به سبب متکی بودن بر رویکردهای یکسویه، بالا به پایین و غیرمشارکتی، از جمله عوامل بروز ناپایداری در اداره جوامع بشری قلمداد شده و بشدت مورد انتقاد قرار گرفته است. در ایران نیز به‌رغم تلاش‌های زیاد برای تمرکززدایی و نیز با گذشت 7 دهه از تدوین نخستین برنامه توسعه کشور، سیاست‌های تمرکززدایی، موفقیت قابل توجهی دربر نداشته‌اند.

قانون اساسی از ظرفیت‌های لازم برای اصلاح ساختارهای اداری- اجرایی موجود و استقرار «ساختار نیمه‌متمرکز سیاسی مدیریتی» و «اتخاذ راهبرد توزیع فضایی قدرت سیاسی در قلمرو سرزمینی بر مبنای اقتضائات محیطی» در راستای افزایش نقش مدیریت‌های استانی و محلی در توسعه همه‌جانبه و پایدار کشور برخوردار است. چنانکه استانداری‌ها می‌توانند با استفاده از بخشی از این ظرفیت، زمینه بهره‌گیری از رویکردهای پایین به بالا در نظام تصمیم، افزایش نقش مردم و بخش خصوصی و نهادهای مردم‌نهاد در اداره مطلوب شهرها و مناطق مختلف انسانی را فراهم کرده و به نتایج مطلوبی در توسعه مناطق و استان‌ها دست یابند.

بر این اساس، ایجاد توسعه پایدار در ایجاد حلقه واسط «مدیریت محلی و افزایش نقش آن در اداره کشور» ارزیابی می‌شود زیرا برپایی مدیریت مقتدر محلی می‌تواند از طریق توزیع متعادل و متوازن قدرت سیاسی- مدیریتی در کشور، منجر به گسترش پیشرفت و عدالت و نیز کاهش مسائل در شهرهای بزرگ از جمله پایتخت شود.

http://www.vatanemrooz.ir/newspaper/page/1981/12/163649/0

ش.د9501925