آشفتگی نظام مدیریتی در دولت یازدهم

1- مدیریت دولتی بسیاری از جوانب زندگی ما را تحت تاثیر قرار می‌دهد. از جمع کردن زباله‌های داخل خیابان گرفته تا فرستادن یک موشک به فضا در حیطه امور دولتی قرار می‌گیرد. ارتباط میان مردم و دولت به حدی است که ادعای برخی در امکان وجود «جامعه بدون دولت» محال به نظر می‌رسد. تئوری‌های مدیریت دولتی، نظریه‌های سازمانی، نظریه‌های اجتماعی، نظریه‌های سیاسی و مطالعات مربوط به مفهوم، ساختار و عملکرد دولت در تمام ابعاد آن شکل گرفته‌اند. به لحاظ تاریخی قدمت مدیریت دولتی به روزگاری که حکومتی شکل گرفته و روشی برای اداره آن استفاده شده، بازمی‌گردد.

2- به طور کلی 3 رویکرد برای درک مدیریت دولتی وجود دارد: مدیریت دولتی کلاسیک(CPA)، مدیریت دولتی نوین (NPM) و مدیریت دولتی پسامدرن (PPA) که هر رویکرد برداشتی خاص را از شیوه‌های اداره حکومت برای ما ارائه می‌کند.

مدیریت دولتی کلاسیک (CPA) به عنوان نخستین نظریه منسجم مدیریت دولتی ارائه شد. مدیریت دولتی کلاسیک اغلب با «وودرو ویلسون» و «ماکس وبر» شناخته می‌شود. وودرو ویلسون به عنوان «پدر مدیریت دولتی» شناخته می‌شود که سال 1887 «مطالعات اداره دولت» را نوشته و در آن استدلال کرده است بروکراسی باید مانند یک کسب‌وکار اجرا شود. ویلسون ایده‌هایی مانند ارتقا بر اساس شایستگی، حرفه‌ای‌سازی و یک سیستم غیرسیاسی را ارائه کرد. دلسوزی و عاطفه می‌تواند منجر به سقوط دولت شود، به این معنی که در بروکراسی باید عملگرایی باشد، تا از پارتی‌بازی و استفاده از رانت جلوگیری شود. ویلسون سال‌ها بعد بیست‌وهشتمین رئیس‌جمهور ایالات متحده آمریکا از حزب دموکرات شد که از سال ۱۹۱۳ تا ۱۹۲۱ در این مقام باقی‌ ماند. از نظریه «دولت رفاه» به عنوان مهم‌ترین نظریه مکتب کلاسیک نام برده می‌شود که در آن همه امور جامعه بر عهده دولت است و دولت در نقش «پاروزن» ظاهر می‌شود.

3- مدیریت دولتی نوین(NPM) به عنوان فراگیرترین نظریه مدیریت دولتی است که در آن شیوه‌های سنتی مدیریت کنار گذاشته شده و با الگوگیری از روش‌های مدیریتی بخش خصوصی، دولت و سازمان‌های دولتی اداره می‌شوند. اولویت دادن سود در مقابل اولویت‌دهی به مصلحت مردم ویژگی اصلی این رویکرد است. در این رویکرد بیشتر وظایف دولت به بخش خصوصی واگذار می‌شود و دولت‌ها کوچک می‌شوند. دولت از انحصار به بازارگرایی روی می‌آورد و امکان رقابت برای همه فراهم می‌شود. دولت از اعمال قوانین شدید می‌کاهد و مقررات‌زدایی را در پیش می‌گیرد. از این نظریه در اختصار به مدیریت‌گرایی تعبیر می‌شود و دولت در نقش «سکاندار» ظاهر می‌شود. مدیریت‌گرایی مجموعه‌ای از تفکرات و اقداماتی است که بر استفاده از روش‌های بخش خصوصی در مدیریت دولتی تاکید دارد و از این شعار پیروی می‌کند که دولت را مانند بخش خصوصی اداره کنید تا توفیقاتی همچون بخش خصوصی به دست‌ آید.

این کار فقط به همین تقلید منجر نمی‌شود بلکه در ارزش‌ها، تفکر و اندیشه مدیران نیز تغییرات اساسی ایجاد می‌کند. در این رویکرد نظریه «انتخاب عمومی» بسیار شهرت یافت. بر اساس این نظریه کارگزاران دولتی زندگی خود را فدای منافع شهروندان نمی‌کنند و رفتار آنها کمابیش شبیه تاجران و بازرگانان است. بدین معنی که اگر آنان کاری به نفع مردم انجام می‌دهند، آن کار برای خود آنان نیز منافع مستقیم یا غیرمستقیم دارد. این رفتار سودجویانه حتی در نظریه‌های کلاسیک‌ها نیز شماتت شده و خواستار منع ورود تجار و بازرگانان به امور دولتی شده‌اند.

4- مدیریت دولتی پسامدرن(PPA)، بر اساس منظر فلسفه پست‌مدرن و در اعتراض به مدرنیسم شکل گرفته است و باید به این نکته توجه داشت که به تعداد پست‌مدرن‌ها از پست مدرن تعریف وجود دارد. در حوزه مدیریت دولتی به عقیده پست‌مدرن‌ها به دلیل رشد شمار شهروندان و درخواست‌ها و انتظارات آنان و بسیاری از نارسایی‌های دیگر، مدرنیسم کارآیی ندارد و باید «نظریه گفتمان» به عنوان جایگزین ارائه شود. در این نظریه واقعیات سیاسی و اداری به صورت اجتماعی و از طریق زبان و کنش سیاستمداران و مدیران دولتی ساخته می‌شود.

در مجموع می‌توان گفت تئوری‌های جدید مورد استفاده که بر مبنای نقد مدرنیسم و مدیریت‌گرایی (NPM) به کار گرفته شده‌اند در دسته‌بندی پست‌مدرنیسم قرار می‌گیرند، حتی شاید بعضی از آنها قواعد پست‌مدرنیسم را هم قبول نداشته باشند اما وجه مشترک همه آنها نقد جدی ناکارآمدی مدیریت‌گرایی است. مهم‌ترین پرکاربردترین نظریه در این عرصه، خدمات دولتی نوین(NPS) است که در آن اصل رعایت مصلحت عامه است. مصلحتی که از گفت‌وگوی افراد و بر اساس منافع مشترک آنها شکل می‌گیرد. مردم به عنوان شهروند هستند و به آنها به عنوان مشتری نگاه نمی‌شود. نگاه شهروندی مستلزم کنار گذاشتن منافع فردی به نفع دیگران است. کارگزاران دولتی خادمان مردم هستند و قدرت آنها در صورتی پایدار است که بتوانند رضایت مردم را کسب کنند.

بعد از این مقدمه به نسبت طولانی- که شاید لازم به نظر می‌رسید- در مواجهه تئوریک با فضای مدیریت دولتی ایران[مطالعه دولت یازدهم] می‌توان از 2 منظر بحث کرد: اول بررسی کارنامه دولت در 4 سال گذشته و دوم پیش‌بینی و ارائه روند مطلوب برای دولت دوازدهم.

5- در نقد و بررسی عملکرد دولت یازدهم از منظر تئوری‌های مدیریت دولتی می‌توان گفت ملغمه‌ای از تئوری‌های مختلف در این دولت به کار بسته شد. البته شایان ذکر است با توجه به تنوع وظایف دولت، به‌کارگیری تئوری‌های مختلف و اقتضایی نادرست به نظر نمی‌رسد اما فاجعه آنجاست که آگاهانه یا ناآگانه تناسبی میان وظیفه دولت و تئوری به کار گرفته شده وجود نداشته باشد. جهت تبیین این مدعا چند مثال بیان می‌شود. خوب است مروری سریع بر عملکرد وزارتخانه‌های بهداشت و درمان، صنعت، معدن و تجارت و راه و شهرسازی داشته باشیم. وجه مشترک این سه وزارتخانه بسیار مهم در روش اداره آنها با تئوری مدیریت‌گرایی است.

وقتی کسی وزیر راه و شهرسازی می‌شود که قبل و شاید حتی حین وزارت فعالیت گسترده اقتصادی داشته است و حالا وارد فضای دولتی شده است، نمی‌تواند در تصمیمات خود میان منافع مردم و منافع خودش خط و مرز دقیقی قائل شود، لذا مسکن‌مهر را طرحی مزخرف می‌داند و خرید هواپیماهای غول‌پیکر را بزرگ‌ترین موفقیت خود؛ فارغ از اینکه کدامیک بیشتر منافع مردم را تامین می‌کند. حتی در فرودگاه به عنوان جولانگاه اقتصادی مورد تایید وزیر، با مسافری که به قیمت پارکینگ اعتراض دارد، برخوردی زننده داشته و پرداخت این هزینه را وظیفه مسافران می‌داند. یعنی فرد مراجعه‌کننده را «مشتری» می‌داند نه مردم، مشتری یعنی فردی که باید هزینه خدمت دریافتی را تمام و کمال پرداخت کند و مردم یعنی کسی که باید کارگزار خدمتگزار او بوده و کمترین هزینه ممکن را پرداخت کند. بله! مطمئنا هر تصمیمی به نفع عده‌ای تمام خواهد شد و عده‌ای از مزایای آن استفاده خواهند کرد اما اصل رعایت مصلحت عامه با رعایت عدالت است؛ اصلی که سازگاری بالایی با آموزه‌های اسلامی ما نیز دارد.

6- وزارت بهداشت و درمان نیز که رضایت نسبی مردم از آن وجود دارد با همان رویکرد مدیریت‌گرایی(NPM) اداره می‌شود. طرح نظام جامع سلامت که بیشترین بودجه و وقت این وزارتخانه را به خود اختصاص داده است، بیشترین نصیب را به جامعه پزشکی کشور رسانده و این نفع آنقدر زیاد بوده که در چند سال اخیر، خیل جوانان جویای کار را به سمت مشاغل مربوط از راه کنکور سراسری کشانده است. نکته قابل ذکر در تحلیل شرایط فعلی این وزارتخانه آنجاست که تامین بهداشت عمومی از وظایف اصلی دولت‌هاست و مثل امنیت و آموزش قابل واگذاری به بخش خصوصی نیست اما ما شاهدیم که ورود تفکر بازرگانی به عرصه بهداشت و درمان کار را به جایی رسانده است که پیکر فرد فوت شده به جهت بدهی تحویل خانواده او نمی‌شود، بخیه‌های فرد مجروح به دلیل عدم توانایی در پرداخت هزینه‌ها کشیده می‌شود و سالخورده‌ای که هزینه نگهداری او در خانه سالمندان پرداخت نشده در بیابان‌های کهریزک رها می‌شود.

مواردی از این دست که کم هم نیست نتایج ترویج روحیه کاسبکارانه در میان قشری از کارگزاران است که به دلیل انجام شغل خود قسمنامه دارند و جزو مورد احترام‌ترین افراد در جامعه ایرانی هستند. البته همانطور که گفته شد عموم مردم از عملکرد این وزارتخانه رضایت نسبی دارند و این نتیجه همگرایی منافع کارگزاران با نیازهای مردم است که البته در مواردی که این همگرایی وجود نداشته است، موارد تلخ مذکور روی داده است.

7- شاید بی‌ارتباط نباشد که به بهانه تحلیلی که از عملکرد وزارت بهداشت داشته‌ایم، تاملی کوتاه بر فرآیند قضاوت مردم از عملکرد دولت‌ها و سازمان‌های دولتی داشته باشیم. رایج‌ترین و معقول‌ترین فرضیه‌ای که در باره این فرآیند وجود دارد، این است: «اگر دولت‌ها خدمات مناسبی ارائه کنند، می‌توانند رضایت مردم را کسب کنند.» اما شاید جالب باشد بدانید تحقیقات پژوهشگران نشان می‌دهد این گزاره عموما رد شده یا حداقل بر پیش‌فرض‌های ناقصی بیان شده است، زیرا در این پیش‌فرض دولت مجموعه‌ای از سازمان‌های دولتی دیده شده است.

البته این تصور نافی تاثیرگذاری عملکرد خوب یا بد نظام عمومی بر اعتماد یا بی‌اعتمادی دولت نیست ولی باید توجه کرد عوامل متعدد دیگری غیر از عملکرد، بر نگرش مردم درباره دولت‌ها تاثیر می‌گذارد؛ برای مثال ممکن است برخی عوامل یا سازمان‌های خاص تاثیر قوی‌تری بر اعتماد یا بی‌اعتمادی مردم به دولت داشته باشند. ترکیب واقعی عوامل موثر بر نگرش‌ها روشن نیست، چون عوامل متغیر و تابع عوامل زمینه‌اند. از دیگر روی، جهت علیت خود نیز محل بحث است؛ بدین معنی که آیا امکان ندارد نگرش کلی شهروندان در قبال دولت بر برداشت‌های شهروندان درباره عملکردهای سازمان‌های دولتی تاثیرگذار باشد؟

اگر شهروندان تصور رایج و از پیش‌ساخته‌ای را درباره دولت در ذهن داشته باشند، آیا این تصور به سازمان دولتی تسری پیدا نمی‌کند؟ از نگاه عامه مردم و نه نگاه متخصصان به وزرای سابق بهداشت نگاهی بیندازید، از دکتر مرندی و دکتر پزشکیان گرفته تا دکتر لنکرانی و خانم دکتر دستجردی و دکتر قاضی‌زاده هاشمی؛ فارغ از اینکه این افراد در کدامیک از دولت‌ها مشغول بوده‌اند یا اینکه چه کارنامه‌ای از خود به جا گذاشته‌اند، همواره از آنها به نیکی یاد می‌شود و جزو محبوب‌ترین وزرا در میان مردم بوده و موردی از استیضاح و بی‌اعتمادی از نمایندگان مردم نیز نداشته‌اند و حتی بعد از وزارت در کسوت نمایندگی مردم در مجلس شورای اسلامی یا دیگر نهادهای انتخابی حضور داشته‌اند. ادراکی که فارغ از عملکرد این وزرا به احترام و اعتماد جامعه ایرانی به حرفه پزشکی بازمی‌گردد و استمرار ترویج روحیه مدیریت‌گرایی یعنی اولویت دادن منافع کارگزاران (پزشکان و کادر پزشکی) بر منافع عامه مردم می‌تواند این سرمایه اجتماعی ارزشمند را زائل کند.

8- با عینک مدیریت‌گرایی و چگونگی درک مردم از عملکرد دولت‌ها، کارکرد وزارت امور خارجه نیز قابل بررسی است. عملکرد وزارت امور خارجه و کلان‌تر آن دولت یازدهم در حوزه سیاست خارجه در «برجام» خلاصه می‌شود. معتبرترین نظرسنجی‌ها که باور عمومی نیز آن را تایید می‌کند، نشان می‌دهد عموم مردم از برجام رضایت دارند و آن را فرآیندی مثبت می‌دانند اما در عین حال اکثریت مردم، آن را بی‌نتیجه می‌دانند! بخش اعظمی از این تحلیل متناقض به ادراک مردم در عدم تفکیک میان شخصیت با عملکرد وزیر امور خارجه بازمی‌گردد. این باور و اعتماد که در شکل‌گیری آن رسانه‌ها و عوامل فرهنگی بسیار موثر بوده‌اند، آنچنان در میان مردم قدرت گرفته که حتی وقتی خود دکتر ظریف به برجام و نتیجه آن نقد جدی می‌کند آنچنان شنیده نمی‌شود و همچنان آن ادراک مثبت از سوی مردم وجود دارد. سفرهای متناوب به کشورهای توسعه‌یافته و بی‌توجهی به کشورهای کمتر توسعه‌یافته دلیل متقن دیگری بر رویکرد مدیریت‌گرایی در این وزارتخانه است.

9- در اولویت‌دهی منافع کارگزاران بر مصلحت عامه، چگونگی تخصیص و توزیع بودجه در کشور مصداق دیگری بر تایید این مدعاست. چنانکه در امور عمرانی که عموما نفع آن به اکثریت مردم بازمی‌گردد مرتبا از نبود بودجه و خالی بودن خزانه یاد می‌شود اما آنجا که به بحث خرج کردن بودجه برای موارد دولتی بازمی‌گردد نهایت هزینه‌کرد مشاهده می‌شود؛ مخارج کلان برای استخر و سونای مقامات بلندپایه، خرج‌های کلان برای تغییر دکوراسیون اتاق برخی وزرا در اوایل دولت و سفرهای هیات دولت به کیش و قشم که خود به ترویج این روحیه کمک فراوان کرده است. برخی از این موارد واقعا هزینه زیادی داشته است و اگر هم هزینه زیاد نبوده است نشانگر و مروج این روحیه در کارگزاران دولت تدبیر و امید است.

ضیافت افطاری تیرماه سال 94 آقای رئیس‌جمهور با فرماندهان نظامی برگزار شده بود، سردار نقدی در اعتراض به اشرافیگری در سفره ضیافت افطار، مراسم را ترک کرده و با ارسال نامه انتقادآمیز به رئیس‌جمهور نسبت به تجمل‌گرایی دولت یازدهم اعتراض کرد. جشن اشرافی و پرحاشیه 93 در کاخ سعدآباد، بازسازی دفتر نهاد ریاست‌جمهوری معروف به ساختمان سفید از فرش گرفته تا لوستر، اسکان استانداران در همایش سال 95 در هتل درویشی مشهد و... همه مواردی است که از خزانه پر برای دولتی‌ها و خزانه خالی برای مردم حکایت دارد. الزام دولت به حرکت بر مدار مدیریت‌گرایی در بیشتر رفتارها و سیاست‌گذاری‌ها قابل مشاهده است؛ در مواجهه با آزادی، مسائل اقتصادی، فرهنگی و... که سخن از آن مجالی دیگر را می‌طلبد.

10- اینکه دولت دوازدهم چگونه باید باشد از 2 منظر قابل بحث است؛ یکی از منظر آرمان‌های عالی نظام جمهوری اسلامی که این بایدها به وضوح در بیان و گفتار بنیانگذار جمهوری اسلامی و رهبر معظم انقلاب آمده است و بر کسی پوشیده نیست. اما منظر دیگر به خاستگاه و نقطه عزیمت دولت دوازدهم بازمی‌گردد که شاید در برخی موارد با نظام مطلوب همراستا و یا حتی زاویه‌دار باشد اما مطمئنا نمی‌توان انتظاری غیر از مبانی مورد پذیرش این دولت از آن داشته باشیم، البته حتی با پذیرش این مبانی نیز می‌توان پیشنهاداتی کاربردی و باید و نبایدهایی را ارائه کرد که در ادامه به صورت اجمالی خواهد آمد.

الف- دولت دوازدهم باید در حد امکان و در عمل ناامیدی به برجام و ثمرات آن را به کار بندد. همان کاری که در سال پایانی دولت یازدهم انجام شد و توانست اندک تغییری را در اقتصاد و تولید ایجاد کند.

ب- در امور حاکمیتی که وظیفه اصلی دولت است یعنی امنیت، بهداشت، آموزش و فرهنگ کمترین مقدار خصوصی‌سازی انجام شده و دولت بیشترین نقش را ایفا کند. حتی بزرگ شدن دولت در این عرصه‌ها کاری مذموم نیست، بلکه به کارآیی و عمل بهتر دولت کمک می‌کند.

پ- در امور بازرگانی و اقتصادی در حد امکان کارها به مردم و بخش خصوصی واگذار شود و دولت تنها نقش ریل‌گذاری و نظارت جدی را بر این امور بر عهده داشته باشد.

ت- درباره اعضای کابینه برای دولت دوازدهم شاید بحث جوانگرایی خیلی اولویت نباشد، چنانکه به استناد سخنرانی رئیس‌جمهور قرار بود 5سال میانگین سن وزرا کاهش یابد که یک سال هم افزایش یافت. انتظار واقعی آن است کسانی که به کار گرفته شده‌اند کار کردن برای مردم را برای خود افتخار بدانند و این 4سال را به طور جدی برای حل مشکلات فعالیت کنند، نه اینکه مثل وزرای بهداشت و اقتصاد فعلی کار در بخش دولتی را موجب خسران مالی و معنوی خود بدانند.

ث- بیشتر مشکلات ایران از منظر مدیریت دولتی به ضعف در بروکراسی و شیوه اداره کشور بازمی‌گردد که با نظارت و کنترل دقیق و چابک قابل حل است. این مهم با کمک گرفتن از تکنولوژی‌های روز بسیار تسهیل شده است که سرمایه‌گذاری در این بخش و گسترش دولت الکترونیک در عمل و نه در مقام حرف به مقدار بسیار زیادی از هزینه‌های دولتی خواهد کاست.

ج- همکاری با دیگر قوا در قانون‌گذاری، اجرا و نظارت به منظور سرعت‌بخشی در رسیدن به اهداف دولت بسیار راهگشا خواهد بود و ایجاد بحث‌های حاشیه‌ای و سیاسی می‌تواند اصطکاک در این حوزه را افزایش دهد که مردم متضرر خواهند شد.

چ- سخت‌ترین کار برای دولت آتی این خواهد بود که بتواند مصلحت عامه مردم را بر منافع احزاب و گروه‌ها ترجیح دهد. عمل به مصلحت عامه تا آنجایی که عدالت را نقض نکند باید شعار و سرلوحه تصمیمات و عمل دولت باشد.

http://www.vatanemrooz.ir/newspaper/page/2230/1/179664/0

ش.د9601897