نقدی بر نقش و کار ویژه بسیج در پرتو قانون برنامه چهارم توسعه: کاستی‌ها و راهکارها (بخش اول)

بند اول: چارچوبهای کارکردی بسیج در پرتو آموزه‌ها و موازین حقوقی

در نظم حقوقی (Legal Order) مبتنی بر پوزیتیویسم، برای تنظیم طولی روابط بین قواعد حقوقی، آیینی بر پایة اصل چینش هرمی شکل پدیدار شده است تا تضمین همسازی قواعد مادون با قواعد مافوق میسّر گردد. به عبارت دیگر، ایجاد چینش هرمی شکل در میان مجموعة اصول و قواعد حقوقی، نظمی را که پوزیتیویسم در پی آن است، دنبال می‌کند (Marmor, 2001, p.49). در این مکتب آنچه اصالت دارد، نظم حقوقی صوری یا اصل صورت است. برای تکوین معتبر یک قاعده حقوقی، کانال و مجرای معیّن و مشخصی وجود دارد که تنها با رعایت مجرا و ضوابط حاکم بر هر یک از نقاط آن فرایند (بدون توجه به سازگاری یا ناسازگاری محتوا و مفاد این قواعد با ملاحظات خاص) ، "اعتبار" حقوقی در قاعده موردنظر دمیده خواهد شد.

در این میان، مجاری متفاوت و طولی وجود دارد که قواعد حاصل هریک از آنها، از اعتباری که شکل و چارچوب مذکور داشته، بهره‌مند خواهد شد. قانون اساسی سندی مشتمل بر قواعد حقوقی مختلف است که به تبع مجرای تأسیس خویش و همچنین نقشی که در شکل‌گیری بنیادهای نظم حقوقی و سیاسی پس از خویش دارد، سرآغاز این چینش تلقی می‌شود و در رأس هرم سلسله مراتب قواعد یا منابع حقوقی قرار می‌گیرد. این برتری، خود یک اصل کلی حقوقی است که در کلیه نظامهای مهم حقوقی معاصر مورد پذیرش قرار گرفته (داوید، 1375) و در اندیشه‌های مختلف نیز آمده است (نورث وایتهد، 1376). بدین‌سان، قانون اساسی قطب‌نمای حرکت سفینه حکومت به سمت آرمانها و اهداف یک ملت (کاظمی، 1379، ص 88) و رهاورد ارادة عموم؛ یعنی صاحبان اصلی حاکمیت و سازندگان اصلی حکومت است. (Starck, 2003, p.46)

بر این اساس، موقعیت و وجاهت حقوقی هر موضوع را باید در پرتو موازین مندرج در نظم حقوقی موضوعه جستجو کرد. در این راستا، نخستین سؤال این است که کارکرد بسیج و تنوع کارویژه‌های آن از منظر این نظم حقوقی چگونه است و برنامه چهارم توسعه تا چه حد این مأموریتها را در چشم‌انداز برنامه‌ریزی کلان حرکت به سوی اهداف و مقاصد بنیادین نظام سیاسی و اجتماعی، دستخوش تغییر و تحول کرده است؟

1ـ پویش تاریخی ساختار و مأموریت بسیج در پرتو قانون

با ملاحظه تاریخی منابع حقوقی مرتبط با مأموریتهای بسیج، روشن می‌شود که سابقة برخی از مأموریتها، نظیر امدادرسانی، به قبل از انقلاب اسلامی برمی‌گردد، اما پس از انقلاب با اتکا به توانمندیهای متعدد بسیج مردمی و نقش مؤثر آن در دفاع از انقلاب اسلامی و حقوق مردم، مجموعه‌ای از مسئولیتهای نظامی و غیرنظامی به این نیرو محول شد. گسترش و بسط دامنه مسئولیتها، می‌طلبد که لوازم آن نیز در قالب قوانین مختلف از جمله برنامه‌های توسعه، مدنظر قرار گیرد. اکنون باید دید که در این سیر تاریخی، قانونگذار چگونه به کارکرد بسیج مردمی پرداخته وملاحظات آن را مدنظر قرار داده‌است.

الف- نگاه مضیّق به مأموریت بسیج قبل از انقلاب اسلامی

نیروی مقاومت بسیج، نهادی تأسیسی و ابتکاری است که پس از وقوع انقلاب اسلامی شکل گرفته است. از این رو، مقایسة آن با تحولات تاریخی قبل از انقلاب نه از جهت سازمانی، بلکه صرفاً از منظر کارکردشناسی (برخی از مأموریتهای مشترک نیروی مقاومت بسیج با نهادهای غیرنظامی قبل از انقلاب) میسّر است.

جدا از کارویژه‌ها و مأموریتهای بسیج به عنوان بخشی از نیروهای مسلّح جمهوری اسلامی ایران (سپاه پاسداران انقلاب اسلامی)، فعالیتهای امدادی و بشردوستانه به منظور حمایت از مردم در برابر مخاطرات ناشی از سوانح طبیعی یا درگیریهای داخلی و بین‌المللی نیز یکی از مهمترین موارد نقش‌آفرینی و حضور بسیج در صحنه‌های مختلف نظم‌آفرینی در جامعه تلقی می‌شود. این مأموریت، قبل از انقلاب نیز وجود داشته و برعهده بخشهای غیرنظامی و خاص بوده که پس از انقلاب به بسیج محول شده است. از این جهت، لازم است در بررسی تحولات تاریخی ناظر بر مأموریتهای بسیج در نگاه قانونگذار ایرانی، این پیشینه نیز مورد توجه قرار گیرد.

بر اساس قانون آمادگی ملی و بسیج غیرنظامی، "سازمان آمادگی ملی و بسیج غیرنظامی" به منظور تمهید توان ملی (در سطوح دولتی و غیردولتی) برای مقابله با رویدادهای اضطراری، اعم از وضعیت‌های ناشی از درگیری مسلحانه و یا حوادث طبیعی یا انسانی در زمان صلح، تأسیس شد. سازمانهای مذکور ابتدا وابسته به نخست‌وزیری بودند و سپس تحت نظارت و مدیریت وزارت کشور قرار داشتند. بر اساس قانون مذکور، به ویژه بند 1 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی آن، منظور از آمادگی ملی وجود شرایطی بود که وزارت‌خانه‌ها و سازمان‌های بخش خصوصی و عمومی و به‌طور کلی عموم مردم را قادر به مقابله با هرگونه رویداد اضطراری کند. (ساعد، بهار 1383، صص 30-1)

با وقوع انقلاب اسلامی، که حاصل موجی شکننده از اراده و عزم ملی بود، بسیج مردمی با کارویژه‌هایی جدید و ساختاری نوین به‌گونه‌ای ایجاد شد که این اراده و عزم ملی در راستای تأمین منافع جمعی به کار گرفته شود. به این تغییر ساختاری و بنیادین بسیج، وصف "تعبیه نوساختی" و "بسط کارویژه‌ای" دادیم تا ظهور و نمود متفاوت بسیج پس از انقلاب، برای خوانندگان مقاله به صورتی برجسته نمایان گردد.

ب-  نیروی مقاومت بسیج: تعبیه نوساختی و بسط کارویژه‌ای پس از انقلاب اسلامی

مکتب پوزیتیویسم حقوقی (Positivism) یا حقوق موضوعه، صرفاً به منابع صوری حقوق توجه داشته است. برداشت حقوق موضوعه این است که تنها هنجاری را می‌توان از نظر حقوقی معتبر و واجد اثر دانست که اعتبار آن از یک منبع حقوقی شناخته شده توسط قانونگذار نشأت گرفته باشد. (Marmor, 2001, p.1)

در این خصوص، آنچه اهمیت اساسی دارد شکل و تشریفات است، نه محتوا و مفاد یا هدف. طی کردن تشریفات یا تأیید از جانب مراجع صلاحیت‌دار، موجد اعتبار برای قواعد موردنظر می‌شود (دورکین، 1381، ص 125). به عبارت بهتر؛ هر نظام حقوقی، دربردارندة یک "قاعده بنیادین شناسایی" (Recognition) پذیرفته شده از سوی مقامات است که منابع معیّنی را به عنوان منابع حقوقی تعیین می‌کند. قاعده‌ای که از یک منبع سرچشمه می‌گیرد، قاعده‌ای "معتبر" است. (سیموندز، 1381، ص 36)

با توجه به وضعیت وقوع انقلاب اسلامی و نقش گستردة مردم در تحقق آن، ایجاد ساختارهایی با هدف تأمین و حفظ دستاوردهای آن، طبیعی به نظر می‌رسید. وقوع انقلاب اسلامی که متّصف به سه وصف مردمی؛ یعنی "اعتقاد ملت، انقلاب ملت و رهبری ملت" بود (هاشمی، 1377)، شکل‌گیری نهادهای عمومی به ویژه بسیج مردمی را در کشور به نحوی دیگر مطرح کرد. اصل یکصدوپنجاه‌ویکم قانون اساسی، تبیین تکوین و اهمیت پدیداری بسیج از منظر قانونگذار اساسی را نشان می‌دهد. این اصل مقرر داشته که: "به حکم آیه کریمه، دولت موظف است برای همه افراد کشور، برنامه و امکانات آموزش نظامی را بر طبق موازین اسلامی فراهم سازد، به‌طوری که همه افراد توانایی دفاع مسلحانه از کشور و نظام جمهوری اسلامی ایران را داشته باشند، ولی داشتن اسلحه باید با اجازه مقامات رسمی باشد". همان‌طور که پیداست، بنیان شکل‌گیری بسیج در پرتو این اصل، سازماندهی اقدام مردمی در جهت دفاع مسلحانه از کشور و دستاوردهای انقلاب اسلامی بوده است. از این جهت، شکل‌گیری بسیج در قالب سپاه، که بر اساس قانون اساسی مأمور دفاع از دستاوردهای انقلاب است، با نظم حقوقی مبتنی بر اولویت قانون اساسی همساز است.

با تبیین بنیادهای شکل‌گیری ارتش بیست‌میلیونی و مردمی در قانون اساسی، زمینه‌های فعالیت سایر نهادها در تقنین و قاعده‌سازی پیرامون کارکردهای تکمیلی بسیج نیز فراهم شد. شورای انقلاب، نخستین نهاد رسمی فعّال در تشریح این کارکردها بوده است. شورای انقلاب اسلامی در دهم اردیبهشت سال 1359 ضمن تصویب تشکیل سازمانی به نام "بسیج ملی" زیر نظر وزارت کشور، تشکیل ارتش بیست‌میلیونی را به فرمان بنیانگذار جمهوری اسلامی تصویب کرد و مقابله با تهدیدات داخلی، خارجی و سوانح طبیعی را رسالت آن بر شمرد. (روزنامه رسمی، ش 10280-24/3/1359؛ همچنین مجموعه قوانین روزنامه رسمی کشور، 1359، ص 83)

این شورا دو ماه پس از آن (19/4/1359)، با تصویب لایحه قانونی راجع به تشکیل سازمان بسیج ملی، به تشریح کارکردهای این سازمان پرداخت و ضمن آنکه ایفای نقش نظامی و دفاع از دستاوردهای انقلاب اسلامی را مورد بیشترین تأکید قرار داد، از نظر سازمانی نیز آن را زیر نظر رهبر و وابسته به ریاست جمهوری اعلام کرد. (روزنامه رسمی، ش 15164-25/4/1359؛ همچنین مجموعه قوانین 1359، صص 286-184)

شورا به منظور یکنواخت کردن تشکیلات متعدد مذکور، ادغام سازمانهای آمادگی ملی و بسیج غیرنظامی و دفاع غیرنظامی را در سازمان جدیدالتأسیس بسیج ملی تصویب کرد (مجموعه قوانین و مقررات، ص 1359، ص 294) و در نهایت با توجه به اشتراکات کارکرد این سازمان با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی به ویژه "دفاع از دستاوردهای انقلاب اسلامی و مقابله به هرگونه تهدید"، مجلس شورای اسلامی نیز مقرر کرد که سازمان مذکور که عملاً به "بسیج مستضعفین" تغییر نام داده بود، تحت عنوان "واحد بسیج" در سپاه ادغام شود. (روزنامه رسمی کشور، 1359، صص 523-522)

بر اساس مادة 1 لایحه قانونی تشکیل سازمان بسیج ملی (مستضعفین) مصوب 19/4/1359 شورای انقلاب، "آموزش و سازماندهی همه افراد داوطلب" به منظور مقابله با تهدید و تجاوز داخلی و خارجی و "ایجاد آمادگیهای لازم در مردم" برای مقابله با آثار ناشی از وقوع سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه" به صورت کلی و عام مطرح شد. از طرف دیگر، لایحه قانونی راجع به ادغام سازمان بسیج ملی در سپاه پاسداران انقلاب اسلامی مصوب 18/10/1359 (روزنامه رسمی کشور، ش 71624-29/11/59)، سازمان بسیج را به عنوان بخشی شناخته شده از سپاه و به عنوان "نیروی مقاومت بسیج" تبدیل کرد که تابع ضوابط و مقررات کلی نیروهای مسلح و همچنین موازین حقوقی خاص این نیرو به شرح قوانین و مقررات و مصوبات فرماندهی کل قوا و فرماندهی کل سپاه خواهد بود. از این پس، قوانین و مقررات خاصی در رابطه با مأموریتهای بسیج به تصویب رسیده که متن کامل آنها توسط سازمان تحقیقات و مطالعات بسیج تدوین و منتشر شده است. (ترابی و روحی، 1379)

بنابراین، پس از پیروزی انقلاب اسلامی، "بسیج عمومی" متشکل از تمامی اقشار و اصناف و با دو کارویژة همزمان نظامی و غیرنظامی، پایه‌ریزی شد تا با اتّکا به توان اراده عمومی و قدرت مشارکت آنها، با موقیتهایی که چه به لحاظ تهدید امنیتی یا بحران ناشی از حوادث و سوانح، منافع عمومی را در مخاطره قرار می‌دهند، برخورد شود. در واقع؛ شکل‌گیری این بسیج به معنای قبول نقش بی‌نظیر ارادة عمومی و مشارکت ملی درحل بحرانها و موقیتهای اضطراری است. برای اجتناب از تکرار مطالب، در بخش دیگر ضمن تشریح کارویژه‌های بسیج از منظر نظام حقوق موضوعه، به برخی از این اسناد اشاره خواهیم کرد.

2ـ کارکردها و مأموریت‌های عمدة‌بسیج، پرتوهای نظم حقوقی

با توجه به آنچه در بالا اشاره شد، به نظر می‌رسد که کارکردهای حاصل از انجام مأموریتهای بسیج را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد. بخشی از این موارد چنان واجد اهمیت هستند که قانون اساسی و قوانین ارگانیک راجع به عملی کردن اصل یکصدوپنجاه‌یکم، بر آنها تأکید داشته و در صدر وظایف بسیج در مجموعه سازمانی سپاه قرار دارند (کارکردهای اصلی). در کنار آن، بسیج به عنوان نیرویی مردمی که تعداد زیادی از اقشار و اصناف مختلف جامعه را تحت پوشش قرار داده، دارای قابلیتها و ظرفیتهایی است که از دید قانونگذار ایرانی مغفول نمانده است. این سلسله قابلیتها، موجب افزایش مأموریت بسیج در جهت پشتیبانی از حسن انجام وظایف قانونی سایر نهادها شده است (کارکردهای ثانوی و پشتیبانی).

در این بخش، به صورت مختصر به مهمترین این کارکردها با استناد به موازین حقوقی ذی‌ربط اشاره خواهیم کرد. طبیعی است که قوانین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله نیز بخشی از همین منابع هستند، با این اختلاف که قوانین برنامه، نگاهی برنامه‌ریزانه داشته و متناسب با تحولات ساختاری در عناصر و چشم‌انداز توسعه، از انعطاف‌پذیری لازم برخوردارند. این انعطاف ممکن است به تغییر اولویت کارکرد سازمانهای دولتی کشور (کشوری و لشکری) منتهی شود.

الف) کارکردهای اصلی بسیج در سازماندهی امور عمومی

اصلاح ساختار فرهنگ اجتماع به ویژه با در نظر گرفتن ارزشها و آرمانهای انقلاب اسلامی، یکی از مهمترین دلمشغولیهای دولتمردان کشور بوده است. تکیه بر نقش بسیج در حصول این غایت، به دلیل وجاهت بسیج در میان عموم افراد جامعه چه به لحاظ گسترة وسیع مردمی آن و چه به جهت نگاه ویژه بسیج به تأمین منافع عمومی و حمایت از آنها در کنار حفظ نظم عمومی بوده است. همین امر سبب شده است که حضور مؤثر بسیج در فرهنگ‌سازی انقلابی و مقابله با تهاجم فرهنگی، از مهمترین دغدغه‌های این نیرو باشد.

در کنار این امر، بسیج به عنوان یک سازمان نظامی و بخشی از نیروهای مسلح، مأموریت دارد از تمامیت ارضی و استقلال سیاسی کشور دفاع کرده و با تهدیدهای داخلی و خارجی مقابله کند. از این رو، اصول و ضوابط حاکم بر حضور فعال در صحنه‌های نبرد و آمادگی برای ایفای این نقش، در رأس کارویژه‌های بسیج قرار دارد.

از سوی دیگر، بسیج به دلیل خصایصی که دارد (به ویژه مردمی بودن)، برخی از وظایف مربوط به دفاع از مردم در برابر مخاطرات طبیعی و پیامدهای وقوع جنگ و بحران را نیز برعهده دارد. با توجه به تجارب وقوع برخی بحرانها نظیر وقوع سوانح و حوادث طبیعی در سالهای گذشته، بسیج ثابت کرده که کارامدترین سازمان به منظور امدادرسانی و تأمین اهداف بشردوستانه در دفاع از قربانیان و آسیب‌دیدگان این حوادث و مخاطرات ناشی از آنهاست.

این سه مورد را به عنوان محورهای اساسی کارویژه بسیج در پرتو نظم حقوقی پوزیتیویستی (اثبات‌گرایی) مورد تجزیه و تحلیل قرار خواهیم داد تا مشخص شود که برنامه‌های توسعه در تعقیب این کارویژه‌های اصلی، چه میزان موفق بوده‌اند.

1ـ الف) کمک به سازماندهی امور فرهنگی و سیاسی

ماده 1 لایحة قانونی شورای انقلاب راجع به تشکیل سازمان بسیج ملی (10/5/59) با تفسیر موسّع از "تهدید و تجاوز"، به صراحت مقرر کرده است که مأموریت دفاعی و نظامی بسیج، شامل دفاع فرهنگی نیز می‌شود. بر اساس این ماده:

در اجرای فرمان رهبر انقلاب و بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران مبنی بر ایجاد، آموزش و بسیج ارتش بیست‌میلیونی جهت پیشگیری و مقابله با هرگونه تهدید و تجاوز نظامی، سیاسی، اقتصادی و فرهنگی... سازمانی به نام سازمان بسیج ملی زیر نظر فرمانده کل قوا... تشکیل می‌گردد.

به عبارت دیگر؛ حرکت جامعه به سوی اهداف و مقاصد عالی پیش‌بینی شده که تعالی فرد و اجتماع در مسیر سعادت است، نظمی را طلب می‌کند که وظیفه اصلی کلیه نهادهای عمومی، برقراری و صیانت از آن است. نظم فرهنگی یا آرامش و امنیت مردم از لحاظ فرهنگی، یکی از شرایط و لوازم حرکت عادی و طبیعی فرد و اجتماع است که تأمین آن بر عهدة نهادهای مختلف فرهنگی می‌باشد. بدیهی است که تهدید و تجاوز بیگانه و حتی تهدید داخلی علیه امنیت کشورها تنها به اقدامات نظامی محدود نمی‌شود، بلکه تاریخ به خوبی مؤید این مطلب است که در اغلب موارد، این تهدیدها و تجاوزها در ابعادی دیگر؛ یعنی اقتصادی، سیاسی و فرهنگی صورت گرفته است. خساراتی که ملتها از رهگذر فرهنگی متحمّل می‌شوند بسیار عمیق‌تر و دامنه‌دارتر از آسیبهای محسوس ناشی از حملات نظامی است.

امام راحل، مأموریت بسیج را در "پیشگیری و مقابله" با "تهدید و تجاوز" نه تنها در ابعاد نظامی، بلکه در مقیاس فرهنگی و سیاسی نیز مدنظر داشتند. بسیج به لحاظ ترکیب خاصی که دارد (ارتباط عمیق با مردم در سطوح و اقشار مختلف)، بهترین ظرفیت فرهنگی را دارا بوده و نه تنها می‌تواند به تقویت و ارتقای فرهنگی و حتی فرهنگ‌سازی مبادرت ورزد، بلکه توانایی صیانت از فرهنگ ملی و اسلامی در قبال تهاجمهای بیگانه را نیز دارد.

در هر حال، مأموریت‌های بسیج در قبال تأمین و حفظ امنیت فرهنگی و حتی سیاسی، در کلیه موازین حقوقی ناظر بر بسیج مورد تأکید قرار گرفته و این امر از مأموریتها و کارویژه‌های اصلی بسیج تلقی می‌گردد. به همین دلیل است که اعمال قاعده "ممنوعیت مداخله نظامیان در امور سیاسی" در مورد بسیج وضعیتی منحصربه‌فرد یافته است. با توجه به اینکه شکل‌گیری بسیج، مبتنی بر اهداف سیاسی می‌باشد؛ لذا بخش مهمی از کارکردهای آن هم امر سیاسی است، اعمال قاعده مذکور در مورد پرسنل بسیج بسیار دشوار است.

2ـ الف) اتخاذ تدبیر و ابتکار عمل در پرتو راهبردهای دفاعی

مهمترین دلیل و مبنای ضرورت بخش تشکیل نیروی مقاومت بسیج، تشکیل ارتش بیست‌میلیونی به منظور دفاع از تمامیت ارضی و مقابله با هرگونه تهدید داخلی و خارجی بوده‌است. این امر را می‌توان از نخستین منابع حقوقی راجع به سازماندهی و بسط فعالیت بسیج استنباط کرد. فرمان امام(ره)، اصل 151 قانون اساسی و کلیه قوانین در دو دهه انقلاب اسلامی و فرامین سلسله مراتب فرماندهی، این امر را در صدر مأموریتهای بسیج تشریح کرده‌اند.

در این میان، اصل 151 قانون اساسی وضعیت ویژه‌ای دارد. این اصل به گونه‌ای تقریر شده که اساساً، بسیج را نیرویی دفاعی تلقی کرده است که اولاً؛ دفاع را در گسترده‌ترین سطح یعنی "مردم" در نظر داشته است. ثانیاً؛ تبدیل دفاع به امری مردمی و عمومی را دنبال کرده است. ثالثاً؛ توانایی دفاع مسلحانه از کشور و نظام جمهور اسلامی ایران را مهمترین مأموریت این نیرو محسوب کرده و سایر کارکردهای و مأموریتها را به قوانین پایین‌تر محول نموده است.

در کنار مادة 1 لایحة قانونی تشکیل سازمان بسیج ملی، که نخستین مصوبه موضوعه در مورد بسیج پس از انقلاب اسلامی است، کارکرد نظامی بسیج به صراحت و تفصیل بیشتر بیان شده و با ذکر وظیفة دینی هر فرد مسلمان درخصوص آمادگی کامل برای دفاع و جهاد (اصل 151 قانون اساسی) و مقتضیات انقلاب اسلامی و ضرورت تجهیز ملت ایران علیه دشمنان ایران و انقلاب اسلامی، آن را به پیروی از فرمان امام(ره) فرمان داده است.

نکته منحصر به فردی که در این ماده وجود دارد، این است که قانون اساسی در اغلب منابع قانونی مربوط به بسیج، صرفاً به مسأله دفاع از تمامیت ارضی و مقابله با تهدیدهای خارجی و داخلی اشاره کرده‌اند، اما ماده 1 مذکور با الهام از جایگاه آمادگی رزمی در فقه اسلامی، هم آن را ناظر بر دفاع از کیان اسلام دانسته و هم حالت جهاد را مطرح کرده است. ضمن اینکه در ماده 2 نیز که به شرح وظایف کلی بسیج اختصاص دارد، "مبارزه و دفاع در برابر تجاوز، تهدید و دخالت دشمنان خارجی و عوامل سرسپرده داخلی آنان" مورد تأکید قرار گرفته است.

همین مأموریت‌های دفاعی بسیج است که فرصت‌های مهمی را برای حضور و اقدام فعالانه بسیج در تدوین استراتژی دفاعی کشور به ویژه در قبال دفاع شهری، اقدامات مقاومت مردمی، امداد و نجات در طول درگیری و بحران جنگی، فراهم می‌سازد. قانون برنامه چهارم با تبیین کلیّات و اصول عمدة حاکم بر این راهبرد، جزئیات آن را به هم‌اندیشی نهادهای دفاعی محول کرده است که تأمل و اندیشة سریع بسیج (و سایر نهادهای ذی‌ربط) را طلب می‌کند.

3ـ الف) تأمین اطمینان‌بخش دفاع غیرنظامی و کارکرد بشردوستانه و امدادرسانی

نیروی مقاومت بسیج، یک نیروی مردمی و دومنظوره در حالت جنگ و صلح است. سابقه نخستین تشکیلات مسئول دفاع غیرنظامی در ایران، به "سازمان دفاع غیرنظامی" برمی‌گردد که در موازات سازمان آمادگی ملی و بسیج غیرنظامی به منظور تمهید توان ملی (در سطوح دولتی و غیردولتی) برای مقابله با رویدادهای اضطراری اعم از وضعیتهای ناشی از درگیری مسلحانه و یا ناشی از حوادث طبیعی یا انسانی در زمان صلح فعالیت می‌کردند و ابتدا زیرنظر نخست‌وزیری و سپس وزارت کشور قرار داشتند. با این حال، سازماندهی اقدامات بشردوستانه قبل از انقلاب به‌گونه‌ای بوده که این نهادها و نیروهای آنان، از فعالیت نظامی و دفاعی ممنوع بودند.

شورای انقلاب اسلامی در اردیبهشت سال 1359 ضمن تصویب تشکیل سازمانی به نام "بسیج ملی" زیر نظر وزارت کشور، تشکیل ارتش بیست میلیونی به فرمان بنیانگذار جمهوری اسلامی، مقابله با تهدیدات داخلی، خارجی و سوانح طبیعی را رسالت آن برشمرد و بدین‌ترتیب، اقدامات بشردوستانه تنها به عنوان یکی از حوزه‌های ضروری اقدام بسیج تلقی شد (روزنامه رسمی، ش 10280-24/3/1359؛ همچنین: مجموعه قوانین روزنامه رسمی کشور، 1359، ص 83). در واقع؛ بسیج به عنوان نیرویی دومنظوره که در عین فعالیتهای نظامی و اجرای فرامین فرماندهی کل قوا، اقدامات امداد و نجات را در حالت جنگ و صلح به انجام می‌رساند، پیش‌بینی شد.

این شورا دو ماه پس از آن، به تشریح کارکردهای این سازمان پرداخت؛ ضمن آنکه ایفای نقش نظامی و دفاع از دستاوردهای انقلاب اسلامی مورد بیشترین تأکید قرار گرفت، از نظر سازمانی زیرنظر رهبر و وابسته به ریاست جمهوری اعلام شد (مجموعه قوانین، 1359، صص 286-184). سپس به منظور یکنواخت کردن تشکیلات متعدد مذکور، شورا ادغام سازمانهای آمادگی ملی و بسیج غیرنظامی و دفاع غیرنظامی در سازمان جدیدالتأسیس بسیج ملی به تصویب رسید (مجموعه قوانین و مقررات، 1359، ص 294) و نهایتاً با توجه به اشتراکات کارکرد این سازمان با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، به ویژه "دفاع از دستاوردهای انقلاب اسلامی و مقابله با هرگونه تهدید"، مجلس شورای اسلامی نیز مقرر کرد که سازمان مذکور که عملاً به "بسیج مستضعفینِ" تغییر نام داده بود، تحت عنوان "واحد بسیج" در نیروی مذکور ادغام شود. (روزنامه رسمی، 1359، صص 523-522).

این وابستگی نهادی و کارکردی در سایر منابع حقوقی کشور نیز استمرار یافته است. بر اساس ماده 71 قانون مقررات استخدامی سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (روزنامه رسمی، ش 13602-27/8/1370)، سپاه موظف است در اجرای اصل 147 قانون اساسی، واحدهای سازمان یافته بسیج فرهنگی، آموزشی، بهداشتی و سازندگی را ایجاد و در اختیار دستگاههای اجرایی قرار دهد. این اقدام مربوط به زمان صلح بوده و در زمان جنگ و بحران، اعضای بسیج مطابق با سیاستهای ابلاغی از سوی ستادکل به کار گرفته می‌شوند. همچنین بسیج به عنوان یکی از ساختارهای زیرمجموعه سپاه است و یکی از اقسام کارکنان سپاه را اعضای بسیج تشکیل می‌دهند. این افراد از نظر سطح همکاری با سپاه و تلاش برای تحقق اهداف و مأموریتهای آن به سه دسته عادی، فعال و ویژه (پاسدار افتخاری) تقسیم می‌شوند.

در ماده 61 نیز مقرر شده که آموزش دفاع غیرنظامی تنها یک بخش از محتوای دروس آموزشی نیروهای عادی و فعال بسیج است و بخشهای دفاع نظامی و همچنین مقاومت محلی نیز از جمله دروس آموزشی محسوب می‌شوند. وزارت آموزش و پرورش نیز موظف است با همکاری سپاه، دوره‌های آموزش دفاع نظامی، غیرنظامی و مقاومت محلی را به عنوان دروس اجباری در بین محصلین مقاطع مختلف تحصیلی اجرا کند (قانون مقررات استخدامی سپاه، ماده 64). این آموزش برای زنان به ویژه در زمینه امداد، پشتیبانی، مقاومت محلی و دفاع غیرنظامی خواهد بود (تبصرة همان ماده و تبصرة‌2 ماده 66).

در هر حال، در کلیه مصوبات قانونی و فرامین فرماندهی پیرامون بسیج، بلافاصله پس از تبیین مأموریتهای نظامی یا دفاعی بسیج به عنوان یک بخش از سپاه پاسداران، فعالیتهای بشردوستانه آن که در نهایت به حمایت از مردم در شرایط بحرانی و سوانح طبیعی یا جنگ برمی‌گردد، تأکید شده و در طول سالهای گذشته، چه بسا این سلسله فعالیتهای بسیج عملاً دست کمی از عملکرد آن در انجام مأموریتهای نظامی نداشته است. بسیج همواره در جهت کاهش آثار این وضعیتهای اضطراری و کمک به آسیب‌دیدگان، پیشقدم و پیشرو نهادهای مختلف بشردوستانه در کشور بوده است.

ب) کارکردهای ثانوی و پشتیبانی در امور حاکمیتی

درکنار مأموریتهای سه‌گانه مذکور که به صراحت در اسناد بنیادین تشکیل و سازماندهی بسیج تصریح شده است، آشنایی بهتر با ظرفیتها و پتانسیلهای بسیج در گذر زمان موجب شد که قانونگذار در برخی از موارد دیگر نیز مأموریت و شأنی قانونی برای فعالیت و اقدام نیروی مقاومت بسیج پیش‌بینی کند.

این مأموریت‌ها بیشتر حالت پشتیبانی و کمک به سایر نهادهای دولتی در انجام وظایف‌شان داشته و دارد. اقدام نیروی مقاومت بسیج در جهت تکمیل نظام اطلاعاتی و امنیتی کشور، پشتیبانی قضایی و تسهیل نقش دستگاههای قضایی و انتظامی در برخورد با جرایم و تأمین نظم عمومی از مهمترین مأموریت‌های ثانوی و کمکی می‌باشد که درمنابع حقوقی خاص، به تفصیل بیان شده است. البته در قوانین ناظر بر برنامه‌های توسعه، انتظار می‌رود که مأموریت‌های اصلی بسیج به دقت مورد توجه قرار گیرد. تغییر مأموریت‌های ثانوی متناسب با شرایط و کارویژه‌های جدید نهادهای مختلف، تأثیری بر موقعیت قانونی و عملی بسیج در تأمین رسالت‌های تکوینی خود ندارد، هرچند بی‌توجهی به پتانسیلهای بسیج در کمک و مساعدت به تأمین اهداف اصلی و کارویژه‌های عمدة سایر نهادهای دولتی نیز از نظر مدیریت بهینة منابع و ارتقای اثربخشی حاکمیت، چالش‌پذیر است. این نقش‌آفرینی‌های ثانوی ولی مهم و مؤثر، از یک سو پشتیبانی قضایی و انتظامی و شئون ضابطی و از سوی دیگر، پشتیبانی اطلاعاتی و امنیتی هستند.

بسیج موظف به اقدام برای تأمین امنیت ملی است. پیشگیری و مقابله با تهدید و تجاوز، در این راستا معنای دقیق دارد. گسترش دامنة‌ جرائم،به ویژه جرائم علیه امنیت داخلی و خارجی یا وضعیت‌های بحرانی، از جمله مصادیق ناامن‌سازی فضای جامعه می‌باشند که موجب شکل‌گیری "تهدید" می‌شوند.

در این خصوص، دو وضعیت متفاوت وجود دارد: اولاً؛ مقابله با جرائم و ناامنی و آشوب داخلی در حدی که موجب بی‌نظمی شود، وظیفه دستگاههای انتظامی است که با تشکیل پرونده‌های کیفری، مراتب را جهت تعیین تکلیف نهایی، به قوه قضاییه ارجاع می‌دهند. ثانیاً؛ بسیج به دلیل اینکه سطح وسیعی از جامعه را در بر دارد، هم از جهت اطلاعاتی، عوامل ظهور این ناامنی‌ها را آسانتر و سریعتر از دیگر نهادها احراز می‌کند و هم اینکه در خصوص نوع اقدام مؤثر می‌تواند راهنمای مؤثری برای نوع عکس‌العمل قضایی و انتظامی باشد. از طرف دیگر، اقدام مؤثر در برابر جرائم مشهود و همچنین اتخاذ اقدامات مناسب به منظور جلوگیری از امحای آثار و ادوات جرم نیز مقتضی این است که بسیجیان در صورت مشاهده آنها، احساس مسئولیت کرده و مادامی که نیروهای ویژه قضایی و انتظامی وارد عمل نشده‌اند، به نمایندگی قانونی و به عنوان ضابط خاص نظامی، اقدام کنند.

در هر حال، بر اساس قوانین و مقررات موجود، پرسنل بسیجی به عنوان ضابط قضایی می‌توانند با جرائم مشهود برخورد کرده، ضمن تشکیل پروندة مقدماتی، آن را جهت اقدام قضایی به دادگاه صالح ارجاع دهند. مادة‌ 1 قانون نحوه قضایی از بسیج

(1/10/1371) به صراحت این کارکرد را "جلوگیری از امحای آثار جرم و فرار متهم و تهیه و ارسال گزارش به مراجع قضایی" که در واقع پشتیبانی از اقدام قوه قضاییه است، عنوان کرده است. این ماده به نوع مأموریت بسیج در موارد مذکور، ایفای نقش "ضابط" اطلاق نموده است. (ترابی و روحی، 1379، ص 449)

این کارکرد در سایر موارد، نظیر جمع‌آوری تجهیزات دریافت از ماهواره، نیز بر اساس قانون مصوب 3/11/1373 به تأیید مرجع قانونگذاری رسیده است. در خصوص مقابله با موادمخدر و کشت این موارد نیز نیروهای بسیجی، مکلّف به اعلام سریع موضوع هستند و پایگاههای بسیج نیز به اتفاق نماینده دادستان باید در خصوص مقابله با موارد مذکور، اقدام قانونی را به عمل آورند. (مواد 24 و 25 قانون مبارزه با موادمخدر، مصوب 3/8/1367 مجمع تشخیص مصلحت)

از آنجا که مقابله با تهدیدات داخلی و خارجی مستلزم اخذ و کسب اطلاعات و استفاده از آنها به منظور تبیین راهکارهای عام و خاص پیشگیری و مقابله است، بسیج در کنار نهادهای تخصصی اطلاعاتی و امنیتی، ضمن جمع‌آوری و تجزیه و تحلیل داده‌ها و اطلاعات واصله، با اعلام مراتب به سلسله مراتب فرماندهی نیرو، گزارشهای لازم را جهت اطلاع و اقدام مقتضی تخصصی، به نهادهای اطلاعاتی و امنیتی ارسال می‌کند. این فعالیتها که پشتیبانی از تأمین ملاحظات امنیتی در کشور در راستای حفظ امنیت داخلی و خارجی است، در زمان فعالیت کمیته‌های انقلاب اسلامی به صراحت پیش‌بینی شده بود (ماده 2 اساسنامه کمیته‌های انقلاب اسلامی، مصوب 4/3/1365). درشرایط کنونی نیز کلیت وظایف و مأموریتهای ذاتی بسیج در حوزه دفاع و تأمین امنیت ملی، زمینه اقدام قانونی در این راستا را فراهم کرده است.

بند دوم : بسیج در پرتو قانون برنامه سوم توسعه؛ قابلیت‌ها و فعلیت‌ها

با توجه به اینکه برنامه‌های توسعه، یک قانون معمولی نبوده بلکه افقهای فعالیت دولت و بخشهای مختلف دیگر نهادها را در چشم‌اندازی پنج‌ساله ترسیم می‌کنند، مناسب است که نگاه این قوانین را به صورت مجزا بررسی کنیم. همان‌طور که در بندهای ذیل خواهیم دید، این قانون مناسبترین قانون توسعه‌ای و میان‌مدت کشور در تدوین افقهای فعالیت اثربخش بسیج و حضور فعال آن در صحنه‌های مختلف اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و دفاعی با هدف حصول اهداف عالی نظام سیاسی و تأمین منافع ملی و مصالح عمومی بوده است.

تکیه بر ظرفیتهای جوان بسیج به عنوان تمهیدی در ساماندهی امور عمومی، توسعه بسیج و افقهای تحقق ارتش بیست میلیونی، تحکیم مبانی معرفت دینی و پیش‌بینی بسیج در برنامه‌های توسعه شهری، چهار محوری هستند که قانون برنامه سوم بر آنها تأکید ورزیده است. در اینجا به محورهای چهارگانه مذکور خواهیم پرداخت.

1ـ ظرفیت‌های جوان بسیج، تمهید ساماندهی امور عمومی

در ماده 157 قانون برنامه سوم توسعه، نیروی مقاومت بسیج به منزلة یکی از دستگاههای دولتی تلقی شده که نقش و مأموریتی اساسی در رابطه با امور جوانان دارد؛ لذا سازماندهی جوانان در حوزه‌های فرهنگی، اجتماعی، سیاسی، شغلی، علمی، تفریحی و تحصیلی باید با درنظر گرفتن نقش و مأموریت این نیرو صورت پذیرد. این ماده مقرر می‌دارد:

با عنایت به اهتمام ویژه نظام جمهوری اسلامی ایران به مسائل جوانان و اعتلای رشد نسل جوان کشور و استفاده بهینه از استعدادها و تواناییهای این نسل عزیز، مرکز ملی جوانان به منظور ساماندهی اساسی امور جوانان کشور به صورت ساختار و سازمان کل متناسب با این مأموریت به سازمان ملی جوانان تبدیل می‌گردد تا وظایف اساسی ذیل را بر عهده گیرد:

الف-  سازمان ملی جوانان موظف است برنامه جامع ملی سازماندهی امور جوانان کشور با عنایت به جایگاه نقش و مأموریتهای اساسی دستگاههای مختلف دولتی و غیردولتی مرتبط با امور جوانان نظیر نیروی مقاومت بسیج و توجه اساسی به نیازهای جوانان در حوزه‌های فرهنگی، اجتماعی، سیاسی، شغلی، علمی، تفریحی و تحصیلی را تهیه و تدوین نماید.

ب-  شناسایی و پیگیری واگذاری ‌آن دسته‌ از فعالیتهای‌ دستگاههای‌ اجرایی‌ که می‌تواند با پیش‌بینی تمهیدات لازم از طریق سازمانهای غیردولتی جوانان انجام گیرد.

ج-  برای تحقق مواردی که نیاز به تهیه طرح دارد، سازمان ملی جوانان برحسب مورد طرحهای لازم شامل اهداف، اصلاحات سازمانی، تسهیلات مالی، حمایتهای اجرایی از تشکلهای غیردولتی را تهیه نماید.

بنابراین، قانوناً یکی از حوزه‌های فعالیت نیروی مقاومت بسیج، امور مرتبط با جوانان است. بسیج می‌تواند با استناد به بند الف این ماده، ضمن همکاری با سازمان ملی جوانان، زمینه‌های تشکل سازمانهای غیردولتی جوانان را در سطح بسیج فراهم سازد و یا اولویتهای بسیج را در امور جوانان از طریق این سازمان به اجرا درآورد. سازمان ملی جوانان نیز باید اقدامات خود را در خصوص سازماندهی و سامان‌بخشی به فعالیتهای جوانان، با کارویژه‌های قانونی بسیج هماهنگ کند. به عنوان نمونه، کسب مجوز برای تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی جوانان در حوزه‌های مرتبط با بسیج می‌تواند از سازمان ملی جوانان (که بر اساس ماده 157 قانون برنامه سوم توسعه و آیین‌نامه تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی مصوب هیأت وزیران، مرجع صدور مجوز تأسیس این سازمانهاست) (تیلا، 1383، صص 34-24) به بسیج تفویض گردد. (ساعد و تیلا، 1383، صص 55-54)           ادامه دارد...