هدفمند کردن یارانه‌ها از حرف تا عمل

هدفمند کردن یارانه‌ها؛ ضرورت یا انتخاب
از آنجایی که اصلاح نظام یارانه و هدفمند کردن آن به عنوان رکن اصلی طرح تحول اقتصادی در دولت یاد می شود؛ بدلیل اهمیت و ضرورت آن باید بیشتر مورد بررسی و تبیین قرار گیرد.
«محمدرضا فرزین» معاون وزیر اقتصاد و سخنگوی کارگروه طرح تحول اقتصادی درخصوص لایحه هدفمند کردن یارانه ها می گوید: هدفمند کردن یارانه ها یک ضلع از هشت ضلع طرح تحول اقتصادی است که شامل اصلاح نظام بانکی، مالیاتی، گمرکی، ارزش گذاری پول ملی، توزیع یارانه ها، توزیع کالاها و خدمات و همچنین افزایش بهره وری است که اجرای همه آنها، هزینه تمام شده لایحه هدفمند کردن یارانه ها را کاهش می دهد.
یارانه ها از ابزارهای مهم حمایتی دولت ها از اقشار آسیب پذیر است و در جهت حفظ و تقویت قدرت تولید و رقابت تولیدکنندگان در کشور توزیع می شود، اما در ایران با توجه به بالا بودن حجم یارانه ها ( مستقیم و غیرمستقیم) به علت پرداخت همگانی در عمل ، هدف عدالت اجتماعی نقض شده است و دهک های بالای درآمدی سهم بیشتری از یارانه ها به ویژه یارانه حامل های انرژی دارند و یارانه بنزین دهک دهم سی برابر دهک اول است. سخنگوی کارگروه طرح تحول اقتصادی می افزاید: در بخش تولیدی نیز رابطه قیمت های نسبی عوامل تولید به دلیل پایین بودن قیمت حامل های انرژی نامنظم شد و طرح های بهره وری انرژی به شدت پایین است. شاخص شدت انرژی ( تولید یک واحد کالا به ازای مصرف معینی از انرژی) در ایران دو برابر میانگین جهانی است و پرداخت یارانه فرآورده های نفتی با توجه به شکاف بین قیمت های داخلی و منطقه ای، سبب قاچاق حامل های انرژی می شود، به طوری که روند فعلی پرداخت یارانه ها، اثربخشی لازم را ندارد و به همین خاطر طرح هدفمند کردن یارانه ها «شاه بیت» طرح تحول نامیده شده است.
وی همچنین درخصوص نحوه توزیع یارانه ها در لایحه هدفمند کردن یارانه ها اظهار می دارد: ارائه بسته های مکمل سیاستی از مهم ترین بخش های لایحه هدفمند کردن یارانه ها است و در این خصوص برای بخش خانوار بررسی دهک های هزینه ای و سهم هزینه پرداختی برای انرژی و همچنین مطالعه آثار غیرمستقیم اصلاح قیمت حامل های انرژی، آب و کالاهای اساسی، اهمیت بسزایی دارد.
بخشی از بار مالی که بر بودجه خانوار تحمیل می شود حداقل تا زمانی که نظام جامع تأمین اجتماعی به طور کامل بر قرار نشده است باید از طریق پرداخت نقدی جبران شود که با توجه به الگوی فعلی دهک های هزینه ای، زیر پوشش قرار دادن حداقل 70 درصد جامعه از طریق پرداخت های نقدی گزینه ای مطلوب است و بخش دیگر جبران آثار نیز باید از طریق روش های غیرنقدی و برقراری نظام جامع تأمین اجتماعی زیر پوشش قرار گیرد. بطور کلی در حمایت از خانوارها دو روش نقدی و تأمین اجتماعی توصیه می شود و مناسب تر آن است که طرح با تأمین نقدی آغاز شود و با تقویت نظام شناسایی در سمت خانوارها از طریق تأمین اجتماعی ( به عنوان اولویت اصلی)، خاتمه یابد.
معاون وزیر اقتصاد درخصوص بنگاه های اقتصادی معتقد است: باید با شناسایی تبعات ناشی از افزایش قیمت ها در بخش های مختلف صنعت، کشاورزی و خدمات؛ بسته های مکملی را برای بخش های یاد شده پیش بینی کرد و با تخصیص بخش قابل ملاحظه ای از منابع آزاد شده حاصل از اصلاح قیمت حامل های انرژی، برای زیر پوشش قرار دادن بنگاه های تولیدی اقدام های لازم انجام شود. البته در حمایت تولیدی، باید از روش هایی که منجر به کاهش کارآیی نشود، استفاده کرد.
لایحه‌ای در پیچ و خم تصویب
دولت نهم در مرداد ماه سال گذشته با ارائه طرح تحول اقتصادی به مجلس عملاً در جهت اجرای این طرح گام برداشت. دولت پس از ایجاد کارگروه های تخصصی خصوصاً کارگروه ویژه تحول اقتصادی و برگزاری نشست های کارشناسی، لایحه پیشنهادی خود را پس از آغاز به کار دولت دهم به مجلس ارائه کرد.
از آنجایی که طرح ها و برنامه های دولت قبل از مرحله اجرایی باید به تصویب مجلس رسانده شود، لایحه پیشنهادی هدفمند کردن یارانه ها توسط دکتر احمدی نژاد جهت بررسی و تصویب نهایی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و این طرح در مسیر فرآیند تصویب مجلس قرار گرفت که مجلس شورای اسلامی با تشکیل کمیسیون ویژه اقتصادی با حضور روسا و نخبگان مجلس به بررسی و مطالعه کارشناسی این طرح و چگونگی اجرای آن همت گماشت. در این خصوص حجت الاسلام والمسلمین غلام رضا مصباحی مقدم رئیس کمیسیون ویژه اقتصادی مجلس چنین اظهار می دارد: مجلس شورای اسلامی احساس وظیفه کرد که به استقبال این لایحه پیشنهادی برود و از دولت خواست تا طرح هایی را که مایل است در این خصوص پیاده کند پیش از آنکه بخواهد اجرایی کند با مجلس در میان بگذارد و مجلس از کم و کیف این طرح ها و برنامه این لایحه و چگونگی اجرای آن مطلع شود. در این خصوص آقای رئیس جمهور اعلام کردند که لایحه هدفمند کردن یارانه ها و همه طرح های آن نیاز به قانون ندارد بلکه ما قوانین لازم برای این کار را داریم. البته مقصود ایشان آن ماده ای بود که در برنامه سوم و چهارم توسعه آمده بود که دولت ها را مکلف به هدفمند کردن یارانه ها نموده بود ولی هرگز چگونگی دست یافتن به این مقصود ذکر نشده بود.
مواد برنامه های طرح های توسعه (چهارساله و پنج ساله) معمولاً موادی کلی هستند یعنی باید این مواد بعداً در قوانین عادی شرح و بسط داده شودند و به تفصیل ذکر شود که این طرح و یا سیاست پنج ساله چگونه باید اجرا و پیاده شود. بر این اساس مجلس معتقد بود که این طرح (هدفمند کردن یارانه ها) نیازمند قانون است. از این جهت از دولت خواستیم که لایحه پیشنهادی خودش را بیاورد که دولت هم به کمک کارشناسان و کارگروه های اقتصادی این لایحه را تنظیم و تقدیم مجلس کرد. مصباحی مقدم در این خصوص می افزاید: آغاز کار آنچه را که از کارگروه تحول اقتصادی دولت در مورد هدفمند کردن یارانه ها شنیدیم و گزارش هایی را که ما به صورت مکتوب دریافت کردیم نشان می داد که این طرح هدفمند کردن یارانه ها یک طرح آماده اجرا نیست، بلکه طرحی در حال تحول است.
برای پخته تر شدن طرح کمیسیون از نمایندگان محترم دولت و از وزارتخانه های مختلف و کارشناسان آنها دعوت شد تا بیایند در مجلس و توضیح بدهند که آیا آنها در جریان این طرح هستند؟ اگر در جریانند، آماده اند؟ ابعاد این طرح را نسبت به خودشان مطالعه کردند؟ خوشبختانه اطلاعاتی که ارائه شد و سوالاتی که شد موجب تعمیق مطالعات آنها هم شد و طرح پخته تر و قوی تر شد.
رئیس کمیسیون ویژه اقتصادی مجلس می گوید: کمیسیون ویژه مجلس که متشکل از روسای هفت کمیسیون مجلس، نائب رئیس دوم مجلس، رئیس مرکز پژوهش های مجلس و نخبگان منتخب مجلس هستند، روی این لایحه کار گسترده و اساسی انجام داد که منجر به تغییرات و تعدیل هایی در این لایحه شد که یکی از آن تغییرات این بود که دولت بنا بود هدفمند کردن یارانه ها را با اصلاح حامل های انرژی طی سه سال اجرایی کند. اما مطالعات ما نشان می داد، سه سال زمان کافی برای این تغییر و تحول اقتصادی نیست چرا که این تحول اقتصادی سه شوک شدید از نظر قیمت در جامعه پدید می آورد و شوک ها آنقدر شدید است که احساس نگرانی بکنیم. کمیسیون زمان اجرای طرح را پنج ساله کرد تا شوک ها کم تر باشد و اجرای طرح حرکت ملایم تری داشته باشد.
مصباحی مقدم در ادامه می گوید: دولت محترم پیش بینی اش این بود که از این راه حتی سال اول درآمدی حدود 90 هزار میلیارد تومان به دست آورد که 90 میلیارد دلار بیش از بودجه کل کشور بود یعنی معادل بودجه عمومی دولت بود. البته بعداً بررسی های کمیسیون ویژه اقتصادی مجلس نشان داد که چنین مبلغی بدست نخواهد آمد، مجلس با لحاظ قرار دادن زمان برای ملایم تر شدن شوک های اقتصادی، 20 میلیارد دلار را سقف قرار داد.
مصباحی مقدم در خصوص توزیع مبالغ یارانه ای معتقد است: همانطور که گفته سقف انتظار ما 20 هزار میلیارد تومان است که باید بین سه هدف توزیع شود؛ یک هدف خانوارها، یک هدف بنگاه هایی که با اصلاح قیمت حامل های انرژی آسیب می بینند و یک هدف هم خود دولت است که دچار کسری بودجه از این راه خواهد شد.
دولت در لایحه پیشنهادی خود سهم خانوارها را 60 درصد، سهم بنگاه های اقتصادی را 15 درصد و سهم دولت را 25 درصد منظور کرده بود که بررسی ها و مطالعات کمیسیون ویژه مجلس موجب تغییر این نسبت ها شد. احساس ما این بود که اگر بنا شود فقط 15 درصد یارانه ها به بنگاه های تولیدی تخصیص پیدا کند این نمی تواند آن مشکلاتی را که بنگاه های تولیدی در اثر اصلاح قیمت حامل های انرژی پیدا می کند، جبران نماید. از آنجایی که براساس الگوی نحوه توزیع یارانه های دولت در این مدت پنج سال نرخ بیکاری اضافه می شود، قدرت تولید مرتب کاهش پیدا می کند، قدرت رقابت تولیدکنندگان داخلی با خارجی رو به افت و نزول می رود مسلماً برای اقتصاد ضربه ای سنگین در پی خواهد داشت. از این جهت ما سهم بنگاه های تولیدی را 100 درصد افزایش دادیم که دولت 15 درصد در نظر گرفته بود. مجلس این سهم را به 30 درصد افزایش داد. فرض ما هم این است که بنگاه های تولیدی چه کشاورزی و چه صنعتی چه حمل و نقل و چه سایر بنگاه های خدماتی از این راه، یعنی از راه اصلاح قیمت های حامل انرژی براساس طرح پیشنهادی دولت دچار اختلال خواهند شد.
در این خصوص کمیسیون ویژه اقتصادی بنابر آن گذاشت تا برای رفع این اختلال اول باید به آنها مسکن تزریق شود یعنی مسکن داده شود تا مشکلاتشان کاهش یابد. بعد هم یک کار اساسی .تزریق مسکن یعنی دادن وجوهی جهت جبران خسارت ها و زیان هایی که از این طرح به آنها وارد می شود و کار اساسی هم یعنی اصلاح ساختار تولیدی شان. ساختارهای تولیدی ما اینگونه شکل گرفته که بیشتر مشکلات بنگاه های تولیدی به این مسئله بر می گردد. بنگاه های تولیدی باید بروند ساختارهای تولید خود را تغییر دهند و دستگاه ها و ماشین آلات صنعتی خود را به روز کنند البته با در نظر گرفتن مصرف انرژی کمتر. در این صورت است که ما قدرت رقابت پیدا می کنیم و نه با مصرف بیشتر انرژی ارزان.
مصباحی مقدم معتقد است: چنین کاری مستلزم زمان است و سه سال کافی نیست، مجلس زمان اجرای طرح را پنج ساله قرار داد.
درخصوص سهم یارانه در دو هدف دیگر یعنی سهم خانوارها و سهم دولت، اصل را بر این قرار دادیم که توزیع بر مبنایی که مجلس اعلام کرده انجام گیرد ولی قدرت مانور در اختیار دولت گذاشته شد. بلکه ما یک رنج قیمت بنا نهادیم و گفتیم از 10 هزار میلیارد تومان تا 20 هزار میلیارد تومان، سقف و کف قرار دادیم. قدرت مانور دولت را آزاد گذاشتیم. حتی مجلس درخصوص تعیین قیمت ها با دولت کنار آمد، بطوری که ابتدا ما قیمت ها را تعیین کردیم، برای سال اول بنزین 250 تومان، گازوئیل 80 تومان، گاز 100 تومان، آب چقدر، برق چقدر و ... اما رئیس جمهور محترم فرمودند این جدول قیمتی را حذف کنید بگذارید تا اختیار وضع قیمت ها با دولت باشد. مجلس پذیرفت و این جدول حذف گردید.
به هر حال اختیار وضع قیمت ها را به عهده دولت گذاشتیم. محمدرضا فرزین سخنگوی کارگروه طرح تحول اقتصادی درخصوص روند تصویب لایحه پیشنهادی دولت اظهار می دارد: لایحه مصوب هدفمند کردن یارانه ها که تاکنون در 17 ماده در صحن علنی مجلس جمع بندی شده است، از مشابهات و اشتراکات فراوانی با لایحه پیشنهادی دولت برخوردار است که جای تقدیر و تشکر از هیأت رئیسه و اعضای کمیسیون ویژه تحولات اقتصادی مجلس دارد.
وی با اشاره به اینکه اشتراکات حاصله را نتیجه یک کار مشترک بین دولت و مجلس و اختصاص بیش از پنج جلسه مشترک بین نمایندگان دولت و مجلس و بررسی دقیق کارشناسی در کارگروه تحول اقتصادی دولت می داند، می گوید: مواد یک تا هفت لایحه که با نظام اصلاح قیمت حامل های انرژی ، آب و کالاها و خدمات اساسی در کشور می پردازد اگر چه دچار تغییراتی در صحن علنی مجلس و کارگروه ویژه گردید، اما همچنان کلیت آن از لحاظ شمولیت حامل های انرژی و کالاها و خدمات و نظام قیمت گذاری موردنظر از همین اشتراکات دولت و مجلس است.
به گفته فرزین، ماده هشت لایحه مصوب مجلس که اختصاص به نظام حمایت از خانوار در قالب روش های نقدی، غیرنقدی و تأمین اجتماعی دارد از اختلاف اندکی با دیدگاه دولت برخوردار است و اگر چه در لایحه اولیه دولت 60 درصد خالص ؟؟؟ حاصل از اجرای این قانون به خانوارها اختصاص یافته بود و در مصوبه مجلس به 50 درصد تغییر پیدا کرد، اما همچنان مورد تأیید دولت است.
معاون وزیر اقتصاد اظهار می دارد: مواد 9 تا 12 لایحه مصوب مجلس نیز از اختلاف اندکی با لایحه پیشنهادی دولت برخوردار است. ماده 13 مصوب نهایی مجلس که به موضوع نظام مدیریت منابع حاصل از هدفمند کردن یارانه ها در موارد 8 و 9و 12 می پردازد، به دلیل گره زدن این منابع با قوانین بودجه سنواتی از تفاوت هایی با پیشنهاد اولیه دولت و حتی پیشنهادهای اصلاحی دولت در فرایند بررسی در صحن علنی مجلس برخوردار است که باعث غیر قابل اجرایی شدن لایحه می شود. دولت همچنان معتقد است که راه حل های پیشنهادی دولت برای رفع ابهام نمایندگان مجلس درخصوص مغایرت مواد 53 و 54 قانون اساسی می تواند موجب رفع اختلاف موجود شود.
سخنگوی کارگروه طرح تحول اقتصادی دولت، درخصوص مواد 16،15،14و 17 مصوب مجلس نیز اظهار می دارد: که اختلاف نظر اساسی بین دیدگاه دولت و مجلس وجود ندارد.
چالش های فراروی لایحه
مصباحی مقدم، رئیس کمیسیون ویژه اقتصادی مجلس درخصوص نقاط ضعف لایحه پیشنهادی دولت می گوید: یکی از نکاتی که دولت خواسته بود این بود که اجازه وضع مالیات به دولت داده بشود و اجازه پرداخت یارانه. یعنی همچنان یارانه ها بتواند استمرار پیدا کند. این را می خواست به اختیار دولت گذاشته بشود، ما بررسی کردیم، دیدیم که این مخالف قانون اساسی است.
وضع مالیات با مجلس است و پرداخت یارانه باید با مجوز مجلس باشد، نمی شود در اختیار دولت قرار داد. خوب این ماده را هم کمیسیون مجلس حذف کرد و نهایتاً دولت در ماده 9 لایحه پیشنهادی اش، پیشنهاد کرده بود که یک صندوق تشکیل بشود. این صندوق یک موسسه عمومی غیردولتی تلقی بشود خوب کلمات را عنایت کنید. موسسه عمومی غیر دولتی. مثل سازمان تأمین اجتماعی، سازمان بازنشستگی و رئیس جمهور، رئیس هیأت امنای این صندوق باشد و وزیر اقتصاد و معاون برنامه ریزی رئیس جمهور اعضای هیأت امنای این صندوق باشند و وجوهی که به این صندوق می ریزد به عنوان کمک تلقی بشود. کلمه کمک معنایش این است که اگر از این لحظه به بعد دیگر دیوان محاسبات نمی تواند نظارت کند و ذی حساب وارد نمی شود و بازرسی کل کشور دخالت نمی کند. خوب این ها چیزی بود که از ناحیه مجلس خلاف قانون اساسی تلقی شد. اصل 52 و 53 قانون اساسی می گوید که همه درآمدهای دولت باید به حساب خزانه واریز شود و براساس قانون از خزانه برداشت شود. خوب محدود می کرد ما را. اجازه نمی داد چنین صندوقی را به دولت بدهیم که این صندوق، صندوق غیر دولتی هم باشد. چون اگر صندوق دولتی می بود باز نظارت دیوان محاسبات ، سازمان بازرسی کل کشور و مجلس وجود داشت. این نقطه شد نقطه ای که چالش اخیر بین مجلس و دولت شد. آقای رئیس جمهور وارد مجلس شد بعد از این که این ماده 13 تصویب شده بود که ماده 9 لایحه پیشنهادی دولت تصویب شده بود و صحبت های خودش را کرد. صحبت هایی که ایشان کرد ما را به این نتیجه رساند که یک دغدغه هایی دارد که این دغدغه ها بجاست ولی انتظاراتی را دارد که باید دید آیا برای پوشش دادن آن دغدغه ها این انتظارات را می توان برآورد کرد یا نه؟ دغدغه ها یکی این بود که اگر در بودجه سالانه چون ما گفته بودیم براساس بودجه سالانه برداشت شود، اگر در بودجه سالانه بیاید، نمایندگان مجلس مطالبات محلی- منطقه ای و ملی را دنبال می کنند. دولت آن اهدافی را که می خواهد دنبال کند دیگر نمی تواند از این طریق دنبال کند. دیدیم حرف حقی است. این سخن درست است این دغدغه بجاست و باید کاری کرد که امکان آویزان شدن به این منابع به تعبیر رئیس جمهور نباشد. نکته دیگری هم مدنظرشان بود و آن اینکه بودجه دولتی اگر بخواهد تلقی بشود توسط دستگاه ها این بودجه هزینه شود برای هر چک که بخواهند بکشند باید ذی حساب کنترل و تأیید کند و اگر بنا باشد که این منابع را در اختیار دولت بگذاریم و مورد به مورد ذی حساب بخواهد کنترل کند امکان ندارد اجرایی شدنش ، کار را دشوار می کند. گفتیم این هم حرف درستی است مثلاً کمک هایی را که می خواهند به خانوارها بدهند حالا 70 میلیون نفر می خواهد از این طریق به آنها کمک های نقدی و غیرنقدی شود اگر بنا باشد مورد به مورد چک بکشند و ذی حساب بخواهد دخالت کند، مسلماً نمی شود. این را ما قبول کردیم و البته جلوتر را پیش بینی کرده بودیم ما تو خود قانون آورده ایم که در ماده هشت کمک هایی که می خواهند به خانواده ها بدهند تحت عنوان کمک به آنها داده بشود و جایی که تحت عنوان کمک بود دیگر دخالت ذی حساب، بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات نیست چون کمک است. عنوان کمک یعنی از این لحظه به بعد شما کمک دارید مثل کمک هایی که کمیته امداد به خانواده های تحت پوشش خودش می کند دیگر کسی نمی آید بررسی کند و امضا بگیرد از آن خانواده که کمک به دست شما رسید و این امضا و رسید برود جزء اسناد هزینه ذکر شود. چنین چیزی نیست این را قبول داشتیم و عمل هم کرده بودیم. اجمالاً اصل مسئله پذیرفته شد. البته آقای رئیس جمهور تأکیدش این بود که کل این منابع را به عنوان کمک به من بدهید که دست من باز باشد و قصد من این هست که اگر از امسال چیزی زیاد آمد بتوانم سال های بعد بتوانم استفاده کنم اگر یکباره نیاز شد یک پولی از این مجموعه برای یک صنعتی مثلاً در نظر گرفته شود و علاوه بر این این طور نباشد که آن نظارت ها و بازخواستها مانع این باشد که مثلاً من چند سال صنعت فولاد را بخواهم تعهد بدهم. تعهدات باید پذیرفته شود. اصول دیدگاه ایشان را مجلس قبول دارد. راهکار برای این که این خواسته تأمین بشود در عین حال ما اصل 53 و 52 قانون اساسی را هم از دست نداده باشیم این بود که شرکت غیردولتی نباشد، موسسه غیر دولتی نباشد کل منبع و مبلغ به عنوان کمک تلقی نشود از این جهت پذیرفته ایم که سازمانی یا شرکتی باشد دولتی. به این شکل اگر این منابع در یک شرکت برود و آن شرکت دولتی باشد بدون افزودن نیروی انسانی جدید به دولت بدون هزینه جدید به دولت این شرکت شکل بگیرد و از طریق دولت مدیریت بشود منابع در آن شرکت ریخته شود. بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات هم اعمال نظارت بکنند ولی اعمال نظارتشان نسبت به کمک ها نباشد، بلکه نسبت به مجموعه منابع است.