دولت کارآمد؛ متولی پیشبرد تحولات توسعه‌ای

علی دینی ترکمانی*

«توسعه عبارت است از بازسازی کامل یک جامعه به ویژه از دیدگاه ایجاد نهادهای تازه‌ای که متناسب با بصیرت و اندیشه‌های مهم جدید باشند. در جریان این بازسازی و این نهادسازی جدید، تمدنی تازه ایجاد می‌شود و نتیجه حاصله، جامعه‌ای توسعه‌یافته است.»

(حسین عظیمی، ایران امروز در آینده  مباحث توسعه، ص 45)

در ابتدا چند نکته را مطرح می‌کنم و بعد به بحث وظایف دولت و مفهوم کارآمدی دولت می‌پردازم. نکته اول این است که فکر می‌کنم همه ما پارادایم توسعه را می‌پذیریم؛ یعنی توسعه به همان معنای «ترقی» و «پیشرفت»؛ به معنایی که در ابتدای پیدایش این مفهوم مدنظر بوده است. این نکته را از این جهت عرض می‌کنم که طی چند سال اخیر، بحث‌هایی در چارچوب سرمشق «پست مدرنیسم» در جامعه ما مطرح شده که به مساله توسعه با دیدی انتقادی و نفی‌گرانه نگاه می‌کند؛ این رویکرد، در عرصه نظریه‌پردازی علمی با نقد «فراروایت»، منتقد دیدگاه‌ها یا رویکردهای کلان در تجزیه و تحلیل مسائل هست، در حوزه اقتصادی هم به طور کلی منتقد رویکرد توسعه است. پست مدرنیسم معتقد است که طی 300 سال گذشته، آرمان ترقی و پیشرفت وجه مشترک همه دیدگاه‌ها، چه رادیکال و چه غیر رادیکال، بوده است؛ دغدغه همه اندیشمندان و نظریه‌پردازان این بوده که انسان به رفاه و ترقی و پیشرفت دسترسی پیدا کند؛ همه آنها معتقد بودند که انسان بر مبنای خرد خودبنیاد (سوژه یا فاعل خودآگاه) توانایی دسترسی به چنین هدف و آرمانی را دارد؛ معتقد بودند که می‌شود به توسعه دسترسی پیدا کرد و فقر و موانع پیش روی توسعه را از میان برداشت؛ اما، تحولات 300 سال گذشته نتایجی داشته که مغایر با آرمان آن اندیشمندان است؛ این نتایج را، ما، امروزه به صورت بحران‌های حاد زیست محیطی، به صورت گسست رابطه انسان با طبیعت و رابطه انسان با انسان می‌بینیم. بنابراین، پست‌مدرن‌ها این نتیجه را می‌گیرند که انسان از چاله درآمده و در چاه فرو افتاده است؛ و به این دلیل کلا پارادایم توسعه را نقد می‌کنند. از این رویکرد، انباشت سرمایه و مصرف به شدت مورد نقد قرار می‌گیرد؛ این بحث مطرح می‌شود که مصرف‌گرایی بیش از اندازه که زاییده پارادایم توسعه است، و سوسیالیسم و سرمایه‌داری هم نمی‌شناسد، به تسریع انباشت سرمایه، یا استثمار شدید از طبیعت، منجر شده است. انسانی به وجود آمده که نه رابطه درستی با انسان دارد و نه با طبیعت؛ انسانی تک‌ساحتی که تنها به مصرف بیشتر و استثمار بی‌محابای طبیعت می‌اندیشد.

فکر می‌کنم این دیدگاه نکات روشنگر و قابل استفاده‌ای دارد. اما کلیت آن قابل نقد است. اقتصادهای در حال توسعه‌ای مانند اقتصاد ایران در شرایط کنونی راهی ندارند جز اینکه به شکل معقول و بهینه‌ای دست به انباشت سرمایه بزنند و برای شهروندانشان حداقلی از رفاه و معیشت را تامین کنند. در واقع، تعمیم بحران مصرف بیش از اندازه در دنیای غرب به تمام دنیا، ناقض نقد «فراروایت» است. به جای طرح رویکرد ضد رشد و توسعه در تمام نقاط جهان، باید بر تامین عدالت افقی چه در داخل کشورها و چه بین کشورها تاکید کرد. اما، به طور مشخص در مورد اقتصاد ایران، چنانچه انباشت سرمایه در حد مطلوبی و به روش مطلوبی (با بهره‌وری بالا) صورت نگیرد، هم در اقتصاد منطقه و هم در اقتصاد جهانی دچار مشکلاتی جدی خواهیم شد و حداقل موقعیت کنونی را نیز از دست خواهیم داد. بنابرین بحث پارادایم توسعه را می‌پذیریم. (در اینجا، اجازه می‌خواهم که خاطره‌ای را نقل کنم. سال 1378، با چند تن از دوستان به منزل مرحوم دکتر عظیمی رفتیم. بعد از صحبت که ایشان درباره مسائل مختلف داشتند، یکی از دوستان پیشنهاد ترجمه کتابی را داد که با نگاهی پست‌مدرن تالیف شده بود. وی، با ترجمه کتاب مخالف بود و می‌گفت در شرایط فعلی ایران که ما هنوز با جا انداختن سرمشق توسعه، مشکلاتی داریم، طرح چنین مباحثی آب به آسیاب افرادی می‌ریزد که خردستیز و تجددستیز هستند. البته، آن کتاب بعدها با عنوان «نگاهی نو به مفاهیم توسعه» ترجمه و منتشر شد. شاید، چنین نگاهی به موضوع قابل نقد باشد، اما، از آنجا که وی تصور می‌کرد باز شدن باب این مباحث در جامعه‌ای که به لحاظ فکری در شرایطی متفاوت از کشورهای پیشرفته قرار دارد بیشتر موجب آسیب می‌شود تا خدمت، چنین نگرانی داشت.)

حالا اینکه چگونه و به چه طریقی می‌توان به توسعه دسترسی پیدا کرد بحثی است که به آن خواهیم پرداخت.

نکته دوم، نظریه‌پردازان نظام جهانی معتقدند در چارچوب نظام نابرابر کنونی، توسعه، بازی با حاصل جمع صفر است. در برابر آنهایی که توسعه می‌یابند، با زندگانی وجود دارد. عوامل اثرگذار توسعه را باید در مقیاس جهانی و در چارچوب اقتصاد جهانی جست‌وجو کرد. این گونه نیست که اگر کشوری اراده بکند، صرف نظر از آن چیزی که در خارج از آن چیزی که در خارج از جغرافیای خودش رخ می‌دهد. بتواند حتما به توسعه دسترسی پیدا کند. باید در مقیاس جهانی رابطه نابرابر استثمارگر رفع شود این نکته را می‌پذیریم؛ اما برخلاف نظریه‌پردازان نظام جهانی بر این باور هستیم که بخش مهمی از تحولات توسعه‌ای در داخل رقم می‌خورد. یعنی تعامل میان سه عامل سرمایه جهانی، دولت و سرمایه (بورژوازی) ملی است که تعیین کننده مسیر تحولات توسعه‌ای در یک جامعه است. می‌دانیم که بخشی از نظریه‌پردازان وابستگی در اندیشه‌هایشان بر مبنای تحولات کشورهایی چون کره و هند و برزیل تجدیدنظر کردند و گفتند که اگر دولت‌های کارآمدی وجود داشته باشد که بتواند سرمایه‌ ملی را به گونه‌ای پرورش بدهند که از مزیت‌های سرمایه‌های جهانی استفاده ببرند، در این صورت امکان توسعه وجود دارد؛ ما هم این اعتقاد را داریم. یعنی درست است که سرمایه جهانی دنبال منافع خاص خودش هست. دست است که در مقیاس جهانی ساخت قدرت نابرابر و همراه با سلطه است. اما، اگر در یک طرف دولت کارآمد و در سوی دیگر سرمایه ملی وجود داشته باشد (بین سرمایه و بورژوازی ملی و دولت هم تعامل کاملاً مستقیمی وجود دارد) در این صورت می‌شود از سرمایه جهانی در جهت منافع ملی استفاده کرد و معایب آن را به حداقل میزان ممکن رساند.

نکته سوم این است که وقتی از توسعه صحبت می‌کنیم، به تعبیر آمارتیاسن، از «توسعه به مثابه آزادی» صحبت می‌کنیم به این معنا که جنبه‌های مختلف توسعه، چه اقتصادی و چه سیاسی، در واقع همه اجزای متشکل از پدیده واحدی به نام توسعه هستند. به این معنا دیگر نمی‌توان این اجزا را از هم تفکیک کرد و گفت که کدام بر کدام تقدم دارد؛ هم آنها جزئی از پدیده واحدی به نام توسعه هستند؛ هر کدام وجود داشته باشد به این معناست که در شاخص توسعه یک کشور یا یک اقتصاد پیشرفتی وجود دارد. بنابراین با این نگاه، هم دموکراسی (چون جزئی از آزادی‌هایی است که عاید شهروندان و انسان‌های یک جامعه می‌شود) معیار توسعه است، و هم رفاه اقتصادی، با پذیرش مفهوم «توسعه به مثابه آزادی» دیگر تفکیک تقدم و تأخر توسعه اقتصادی و توسعه سیاسی معنای خودش را از دست می‌دهد. به معنایی دیگر، این دو، روی‌های مختلف سکه توسعه هستند که هر کدام آنها در هر مقطعی از زمان در هر اقتصادی وجود داشته باشد می‌توان گفت که گذار به مراحل بالاتری از فرآیند توسعه سهل‌تر و راحت‌تر خواهد بود. این اجزا با هم یک رابطه دیالکتیکی دارند؛ در نتیجه، این ارتباط را از یکدیگر نمی‌توان تفکیک کرد؛ این برخلاف آن چیزی است که در جامعه ما برخی می‌خواهند تاکید کنند که توسعه اقتصادی بر توسعه سیاسی اولویت دارد.

نکته چهارم؛ ‌برای اینکه هر سه نکته‌ای که قبلا عرض کردم بتواند در اقتصادی مثل اقتصاد ایران محقق شود، لازمه‌اش این است که دولتی با ویژگی‌ها و ماهیت خاصی وجود داشته باشد. دولتی که از یک طرف دارای ساختار سازمانی درونی قوی و کارآمد باشد به نحوی که بتواند نقش راهبردی فرآیند توسعه را بر عهده بگیرد؛ از سوی دیگر، باید رابطه صحیح و دموکراتیکی با نیروهای پیشرو جامعه داشته باشد. نیروهای اجتماعی که در واقع آنها قوه محرک فرآیند توسعه هستند. دولتی که این ویژگی را داشته باشد به تعبیر پیتر ایوانز «دولت خودگردان متکی بر اجتماع» می‌نامیم. یعنی دولتی است که از یک طرف ویژگی‌هایی دارد که وبر طرح می‌کند؛ از یک ساختار سازمانی درونی قوی برخوردار است؛ دیوانسالاری قوی دارد؛ به جای روابط، ضوابط حاکم است؛ و نظام اداری و حقوقی غیرشخصی مبنای آن است. چنین ویژگی اجازه می‌دهد که دولت تا حدی خارج از تمایلات گروه‌ها و نیروهای اجتماعی یا طبقات، تصمیم‌گیری کند. از طرف دیگر متکی بر اجتماع هست؛ یعنی کاملا خودگردان و خوداتکا نیست که اجتماع را زیر سلطه خود بکشد.

طبق تعبیر بانک جهانی که فکر می‌کنم تعبیر بدی هم نیست رویکردی است که در آن بین دولت و بازار رابطه صمیمانه‌ای وجود دارد. نه دولت به دنبال این هست که بازار را زیر سلطه کامل خودش بگیرد و نه هم آن قدر ضعیف است که زیر سیطره کامل بازار برود. دولت دارای استقلال‌ نسبی است؛ اگر این ویژگی را داشته باشد، یعنی دارای یک ساختار سازمانی درونی قوی باشد، می‌تواند برنامه‌های خودش را با اتکا به بخش‌های پیشرو جامعه به پیش ببرد. به تعبیر ایوانز در چنین شرایطی دولت با نیروهای اجتماعی پیشرو ارتباط درسی برقرار می‌کند تا با اتکا به آنها بتواند «پروژه‌های مشترک» را به پیش ببرد. پروژه‌های مشترکی که اگر اجرا شوند هم منافع بخش خصوصی را تامین می‌کند و هم اهدا توسعه‌ای مدنظر دولت را. طراح در سطح بالا، دولت هست، ولی کارگزاران و عاملان آن در سطح پایین‌تر بخش خصوصی است. پروژه‌های مشترک ویژگی‌هایی دارند که عرض می‌کنم: آثار خارجی مثبت بالایی دارند؛ به همین دلیل با اجرای آنها ضریب فناوری اطلاعاتی در اقتصاد رشد بیشتری می‌یابد؛ اینها پروژه‌هایی هستند که در حوزه‌های مختلف نقش پیشرو را دارند؛ موتور محرکه تحولات اقتصادی هستند. برای اجرای چنین پروژه‌هایی دولت باید هم ساختار درونی قوی داشته باشد و هم با نیروهای اجتماعی پیشرو رابطه خوبی داشته باشد. این رابطه را می‌توانیم ارتباط بدهیم به بحث دموکراسی. برای اینکه دولت این ویژگی را داشته باشد باید فضای جامعه حداقلی از باز بودن را داشته باشد، باید دولت مشروعیت مردمی داشته باشد تا هم توانایی جذب کارآفرینان بخش خصوصی را داشته باشد و هم در نقطه مقابل، بخش خصوصی بتواند این اعتماد را به دوت بکن و وارد کار مشترک بشود.

بعد از این چهار نکته‌ای که عرض کردم، به اجمال وارد بحث وظایف دولت می‌شوم. وظایف دولت یکی همان وظایف سه‌گانه دفاع از مرزها، تامین امنیت ملی و سرمایه‌گذاری در حوزه‌های بی‌انگیزه برای بخش خصوصی است. در کنار این وظایف کلاسیک، وظیفه دیگری به ویژه در شرایطی که شکاف بزرگی یا به تعبیر مرحوم عظیمی شکاف تمدنی بین کشورهای در حال توسعه و کشورهای توسعه یافته وجود دارد، پیش می‌آید؛ آن هم این است که دولت باید تلاش کند این شکاف را به حداقل میزان ممکن برساند؛ اگر امکان پر کردن کامل وجود ندارد باید اجازه ندهد که روزبه‌روز بیشتر بشود؛ به زبان دیگر باید مرزهای امکانات علمی و فنی را به سمت و سوی مرزهای علمی و امکانات فنی موجود در مقیاس جهانی هدایت کند؛ به زبان فنی اقتصادی، منحنی امکانات علمی و فنی تولید را تا جایی که ممکن است به سمت بالا ارتقا دهد. بحث این است که بدون وجود دولت امکان وقوع چنین اتفاقی وجود ندارد. چرا؟ برای اینکه کارکرد سازوکار بازار آزاد؛ به تعبیر گونار میردال به نحوی است که این شکاف را بیشتر می‌کند؛ در مقیاس جهانی، سازوکارهای اقتصاد جهانی دو اثر دارد: یک اثر بازدارنده و یک اثر انتشار. اثر بازدارنده‌ این است که برای مثال اقتصادی پیشرفته به جذب سرمایه‌های انسانی و فیزیکی سایر کشورها می‌پردازند، کشورهای در حال توسعه را از این منابعی که در اختیار دارند، تهی می‌کنند. اثر انتشار، آثار مثبت ناشی از رشد کشورهای توسعه یافته بر کشورهای دیگر و یا همان اثر رخنه به پایین از طرف اقتصادی‌های پیشرفته به اقتصادی‌های در حال توسعه است. بحثی که وجود دارد این است که در مقیاس جهانی اگر دولت‌ها دخالت نکنند، اثر منفی آثار بازدارنده بیشتر از اثر مثبت آثار انتشار است. بنابراین بدون دخالت دولت این انتظار می‌رود که شکاف موجود بین اقتصادهای در حال توسعه و اقتصادهای توسعه یافته با گذر زمان بیشتر بشود؛ در نتیجه، برای اینکه این شکاف بیشتر نشود دولت باید وارد عمل بشود. اینکه دولت می‌تواند با نمی‌تواند، به بحث کارآمدی آن مربوط می‌شود و البته تغییراتی که در حکمرانی جهانی باید ایجاد شود. این تحلیل درست مثل تحلیل کینز برای توجیه دخالت دولت در اقتصاد است. در شرایطی که در اقتصاد «دام نقدینگی» وجود دارد، دولت باید دخالت بکند تا از طریق افزایش تقاضای موثر انگیزه برای تولید ایجاد بکند، تا تقاضا برای شغل افزایش بیاید. در بحث توسعه هم نحوه توجیه دخالت دولت، علاوه بر مساله عدالت اجتماعی، وجود شکافی است که بین کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته وجود دارد. داستان این است که اگر دولت‌ها در کشورهای در حال توسعه دخالت نکنند و اگر نهادهایی با مقیاس جهانی در جغرافیایی جهانی وجود نداشته باشند که در جهت رفع این شکاف‌ها تلاش بکنند، هیچ انتظاری از عملکرد خودکار نیروهای بازار نمی‌رود تا در جهت کاهش این شکاف عمل کنند.

اما نهادهای جهانی متغیری است که چندان در اختیار یک کشور نیست؛ بنابراین قسمتی از بحث مطوف به مساله داخل و نقش دولت می‌شود. دولت یک وظیفه انباشت سرمایه دارد که غیر از وظایف کلاسیک است. انباشت سرمایه نه فقط در آن حوزه‌هایی که بخش خصوصی تمایلی به انجام آن ندارد، بلکه شامل حوزه‌هایی نیز می‌شود که ممکن است بخش خصوصی به دلایلی چون توان مال و یا سازمانی و مدیریتی قدرت انجام دادن آن را ندارد. در چنین شرایطی دولت وارد می‌شود و در حوزه‌هایی که تصور می‌شود سرمایه‌گذاری‌ در آنها می‌تواند ضریب فناوری اطلاعاتی را در اقتصاد بالا ببرد، می‌تواند آثار اقتصادی و اجتماعی مثبتی بر حوزه‌های دیگر بگذارد و زمینه‌ساز رشد و گسترش فعالیت‌های خوشه‌ای شود، انباشت سرمایه می‌کند. اینجا، بد نیست اشاره‌ای به بحث‌های گرشنکرون و هیرشمن بکنم. گرشنکرون بحث صنعتی شدن دیررس را مطرح می‌کند. نقشی که دولت باید ایفا بکند تا آن فاصله از بین برود. وی وظیفه دولت را به نوعی در حد بانکدار صنعتی معرفی می‌کند؛ یعنی یکی از وظایفی که یک دولت در حال توسعه دارد این هست که توان تامین مالی انباشت سرمایه را به خوبی داشته باشد و با کاهش ریسک سرمایه‌گذاری زمینه را برای فعالیت بخش خصوصی فراهم بکند. هیرشمن بحث دیگری دارد؛ وی معتقد است از دولت فقط انتظار نمی‌رود که ریسک سرمایه‌گذاری را پایین بیاورد، بلکه این انتظار می‌رود که به عنوان یک کارآفرین جایگزین وارد عرصه عمل هم بشود. از نظر وی مشکلی که در کشورهای در حال توسعه وجود دارد فقط مشکل کمبود سرمایه نیست؛ خیلی جاها مشکل کارآفرین وجود دارد. در این حوزه‌ها هست که دولت باید دست به عمل بشود. حتی در بعضی جاها دولت باید با بر هم زدن تعادل‌های رایج، علائمی به بخش خصوصی ارسال کند تا آنها وارد حوزه‌هایی بشوند که از نظر توسعه‌ای مهم‌تر است. هیرشمن معتقد است دولت تعادل‌های موجود را باید به هم بزند تا در موقعیت‌های جدید، انگیزه برای بخش خصوص جهت سرمایه‌گذاری ایجاد شود و برای اینکه این اتفاق بیفتد باید خودش ابتدا به ساکن وارد عمل بشود. اگر دولتی به خوبی از عهده آنچه گفته شود برآید دولت کارآمدی است. برای اینکه بحث روشن  بشود لازم می‌بینم به بحثی اشاره بکنم که پیتر ایوانز درباره نقش‌های مختلف دولت مطرح می‌کند. بعد، اینکه معیارهای کارآمدی چیست بیشتر و بهتر معلوم می‌شود.

ایوانز چهار نقش را برای دولت مطرح می‌کند که فکر می‌کنم چارچوب خوبی است برای تحلیل نقش دولت، اول اینکه به لحاظ روش شناختی، روشی را که وبر درباره انواع سلطه به کار می‌برد، وی نیز در مورد نقش دولت به کار می‌برد و این حسن را دارد که الگوی آرمانی را برای اینکه سنجش وضعیت دولت‌ها و اقتصادها به دست می‌دهد. این چهار نقشی که مطرح می‌کند لزوما در یک خط قرار نمی‌گیرند که به طور متوالی پشت سر هم اتفاق بیفتد؛ در هر اقتصادی ممکن است هر چهار نقش وجود داشته باشد ولی ترکیب این نقش‌ها هست که تعیین می‌کند کدام دولت، دولت کارآمدی است و کدام دولت، دولت کارآمدی نیست. مثل بحثی که وبر در مورد سلطه دارد. وبر سلطه را به سه نوع سلطه کاریزمایی، سلطه سنتی و سلطه قانونی تفکیک می‌کند. بعد بحث می‌کند که لزوما اینها در یک سیر تکاملی نیستند که پشت سر هم رخ بدهند؛ ممکن است در جامعه‌ای هر سه با هم وجود داشته باشد؛ مهم این است که ببینم کدام یک وجه غالب را دارد. سلطه قانونی همان دولت مدرن است؛ سلطه‌ای که بر مبنای عقلانیت اقتصادی ظهور پیدا می‌کند، دارای بوروکراسی قوی مستقل خارج از حوزه سیاست است که اجازه می‌دهد ضوابط کار کند نه روابط در حالی که در سلطه کاریزمایی یک نفر آن بالا وجود دارد که تعیین‌کننده همه چیز است؛ سلطه سنتی هم همان سلطه پدرسالارانه است که در آن سنت‌ها تعیین‌کننده هستند. در این دو نوع سلطه دوم و سوم، دولت به معنای دولتی که در سومی مد نظر وبر است. معنایی پیدا نمی‌کند. در جایی که سلطه از نوع کاریزماتیک یا سنتی باشد، دولت در هر دو نوعش دولتی است، تحت تاثیر روابط شخصی.

نقش‌هایی که ایوانز تعریف می‌کند عبارتند از: نقش تولی‌گری که دولت قوانین و مقررات را تعیین می‌کند. نقش تصدی‌گری؛ یک جاهایی است که دولت می‌آید و انجام بعضی کارها را بر عهده می‌گیرد؛ مثل همان وظیفه انباشت سرمایه را. در اینجا نقش متصدی را بر عهده دارد. در کنار این دو نقش سنتی و شناخته شده دو نقش دیگر وجود دارد: نقش قابلگی و نقش پرورش‌گری. این دو، نقش‌های مهمی است که در متون اقتصادی و توسعه‌ای بحث نشده و ایوانز آنها را بر مبنای تجربه کشورهای جنوب شرقی آسیا طرح می‌کند. نقش قابلگی چیست؟ از لابه‌لای پروژه‌های مشترکی که دولت با همکاری بخش خصوصی اجرا می‌کند، بنگاه‌ها و نهادهایی شکل می‌گیرند که هم روی پای خودشان می‌ایستند و هم نقش مهمی در تحولات توسعه‌ای دارند. در مورد کره جنوبی، ایوانز معتقد است که چائبول‌ها محصول همین اقدام و عمل جمعی، و اجرای پروژه‌های مشترک‌اند که نقش اصلی را در خلق و آفرینش آنها دولت داشته است؛ دولت شرایط را فراهم کرده که منجر به ظهور شرکت‌هایی شده که می‌توانند در مقیاس بالا با حداکثر کارآیی فعالیت بکنند. نقش پرورش‌گری چیست؟ این است که دولت بیاید همان شرکت‌ها را در مسیری هدایت کند که بتوانند در فضای اقتصاد جهانی رقابت بکنند. اگر این کار را دولتی بتواند انجام دهد در واقع دولت موفقی است. حالا ترکیب اینها هست که یک طیفی را به وجود می‌آورد که دولت‌ها کجا هستند. اگر کارآمدی را از صفر تا صد اندازه بگیریم بر مبنای ترکیبی که دولت‌ها از این نقش‌ها دارند می‌توانیم بگوییم که یک دولت چه نمره‌ای می‌گیرد و در کجای طیف قرار می‌گیرد.

نقش پرورش‌گری نقش مهمی است که از عهده هر دولتی هم بر نمی‌آید. چرا مهم است؟ برای اینکه در ارتباط با بحثی است که اول مطرح کردم: توسعه و نظام اقتصاد جهانی. در اقتصاد جهانی سلسله مراتبی دارد و هر کشوری یک جایگاهی را اشغال کرده است؛ برای اینکه کشوری بتواند جایگاه خودش را تغییر بدهد باید به این نقش پرورش‌گری برسد. اگر نرسد در تقسیم کار اولیه ترسیم شده، برای مثال به عنوان تولیدکننده کالاهای اولیه با فناوری پایین، باقی می‌ماند؛ و بنابراین در نیل به توسعه دچار مشکل خواهد شد. ما توسعه را بر مبنای یک شاخص هم می‌توانیم تعریف کنیم و آن اینکه کشوری بتواند جایگاه خودش را در اقتصاد جهانی به سمت بالا ارتقا بدهد، بتواند از آن سلسله مراتبی که قبلا در آن قرار داشت به سطوح بالاتر حرکت کند. برای اینکه این کار را انجام بدهد باید تولیدکننده کالاهایی باشد که ارزش افزوده بیشتری دارند؛ مبتنی بر فناوری دانش برتر هستند.

برای اینکه این کار انجام شود، دولت علاوه بر نقش قانونگذاری و تصدیگری، باید واجد دو ویژگی مهم دیگر باشد: یکی قابلگی و دیگری پرورشگری. یعنی صرف اینکه دولت بیاید انباشت سرمایه بکند کافی نیست. در چارچوب این بحث می‌توانیم بحث بکنیم که چرا یک دولتی آمده انباشت سرمایه کرده، اما موفق نبوده است. برای اینکه نقش او در حد تصدیگری باقی مانده است؛ برای اینکه برنامه و استراتژی مشخصی نداشته که اگر در حوزه خاصی مزیت بالقوه‌ای وجود دارد این مزیت بالقوه را به مزیت بالفعل تبدیل بکند.

دولت همان طوری که در مقیاس جهانی در خلا عمل نمی‌کند و تا حدی تحت تاثیر اقتصاد جهانی است، در جغرافیای ملی هم در خلا عمل نمی‌کند؛ یعنی دارای استقلال کامل نیست. تحت تاثیر ساختارهای اجتماعی است. اما، این به این معنا هم نیست که کاملا تحت تاثیر ساختارهای اجتماعی با روندهای تاریخی گذشته است. یعنی فرض را بر این می‌گذاریم که دولت دارای یک استقلال نسبی است؛ از یک طرف ویژگی‌های اساسی دولت تحت تاثیر ساختارهای اجتماعی است. برای مثال، در تحلیل اینکه دولت بعد از انقلاب چرا اینگونه شکل گرفت بخشی از تحلیل برمی‌گردد به ساختار اجتماعی که چنین می‌خواست. اما این به این معنا نیست که سلب مسوولیت بشود از دولت، دولت دارای درجه‌ای از استقلال بود که اگر می‌خواست می‌توانست ساختار اجتماعی را در جهت مطلوب تغییر بدهد، در جهتی که همراه و همگام با فرآیند تحولات توسعه‌ای باشد. به همین دلیل هم است که می‌توانیم دولت‌ها را مورد نقد و مواخذه قرار بدهیم؛ می‌خواهیم بگویم برخلاف تحلیل‌های مارکسیستی راسخی‌گرا اینگونه نیست که دولت‌ها کاملا آلت دست یک طبقه یا یک کمیته اداره کنند امور عمومی (طبقه بورژواها) هستند؛ این طور نیست. دولت‌ها دارای درجه‌ای از استقلال هستند.

در اقتصادهایی مثل اقتصاد ایران این بحث که دولت دارای درجه‌ای از استقلال است به این معناست که از دولت انتظار می‌رود الگوی حامی‌پروری آن به گونه‌ای باشد که در جهت حمایت از نیروهای اجتماعی پشرو باشد نه در جهت حمایت از نیروهای اجتماعی پسرویی که مانع پیشبرد تحولات توسعه‌ای می‌شوند. خلاصه کنم؛ 1- به توسعه پایدار نیازمندیم، در غیر این صورت حداقل موقعیت منطقه‌ای را از دست خواهیم داد؛ 2- برای دستیابی به چنین توسعه‌ای، باید نهادهای لازم به رهبری و مسوولیت دولت و همکاری و تلاش جامعه مدنی صورت گیرد؛ در غیر این صورت به تعبیر مرحوم عظیمی در چنبره «مدارهای توسعه‌نیافتگی» و عقب‌ماندگی تمدنی باقی خواهیم ماند.