تاریخ سیاست خارجی آمریکا (بخش سي و یکم)

حسن خدادی

در بررسی چگونگی، طبیعت و پیامدهای تعامل قوای مجریه و مقننه در فرآیند شکل‌گیری و پیاده‌سازی اهداف سیاست خارجی آمریکا با سه الگو (الگوی فیلادلفیا، الگوی ریاست‌جمهوری آشتی‌ناپذیر و الگوی کنگره امپراتوری) مواجه بودیم. پس از تبیین نقش و رویکردهای کنگره در حوزه سیاست خارجی (کنگره امپراتوری) که در مقاله شماره پیش بررسی شد، این پرسش اساسی به ذهن متبادر می‌شود که در اوضاع و احوال کنونی جهان و در حالی که جامعه بین‌المللی با چالش‌ها و نااطمینانی‌های گوناگون از حملات تروریستی 11سپتامبر 2001 به نیویورک و واشنگتن و بی‌ثباتی سیاسی و جنگ داخلی در سوریه و عراق و... روبه‌رو است و نیز در وضعیتی که به یکباره اولویت‌های دستور کار سیاست خارجی آمریکا دستخوش تغییر شده، جایگاه و نقش‌آفرینی کنگره در عرصه پر مخاطره چه خواهد بود؟ و یا تعاملات کنکره با کاخ سفید چه ویژگی‌هایی خواهد داشت؟ به نظر می‌رسد در قالب سه گرایش و ویژگی ذیل می‌توان پرسش‌های مذکور را به اجمال بررسی کرد:

تداوم تعاملات نیروهای گریز از مرکز و نیروهای تمرکزگرا در کنگره؛

حساسیت بیشتر کنگره نسبت به حوزه سیاست خارجی و امنیت ملی؛

همکاری بیشتر با رئیس‌جمهور در عرصه سیاست خارجی و امنیت ملی.

1- تداوم تعاملات نیروهای گریز از مرکز و نیروهای تمرکزگرا در کنگره

در مباحث پیشین چنین استدلال شد که کنگره از نظر تأثیر نیروهای گریز از مرکز بر فعالیت‌هایش (نیروهایی که دغدغه اصلی‌شان خدمت به منافع حوزه انتخابیه، گروه‌های ذی‌نفوذ و تمهید زمینه انتخاب دوباره نماینده است.) نهادی چندپاره و غیرمتمرکز و از نظر تأثیر نیروهای تمرکزگرا (حزب، رهبری و رئیس‌جمهور) بر این فعالیت‌ها، نهادی متمرکز محسوب می‌شود. اصلاحات کنگره در دهه 1970 نقش و موقعیت نیروهای گریز از مرکز را تقویت کرد. هر چند در موارد بحران‌های ملی، تمایل به پیروی از نیروهای تمرکزگرا نزد اعضای کنگره افزایش می‌یابد. اصلاحات کنگره در دهه 1970 که به پراکن��گی قدرت در کنگره و تضعیف نقش کمیته‌ها و نظام ارشدیت منجر شد، دلایل عمیق و اساسی داشت. این اصلاحات، نمایندگان را به قدرت خویش و تأثیرگذاری یکایک آنان بر فرآیند تصمیم‌گیری در کنگره و پیشبرد اهداف موردنظر خود بیشتر آگاه کرد. خدمت به منافع حوزه انتخابیه، بده‌و‌بستان با گروه‌های ذی‌نفوذ و تلاش برای انتخاب دوباره، به بخش جدایی‌ناپذیر از شیوه رفتاری نماینده (اعم از نماینده مجلس نمایندگان و سناتورها) تبدیل شده است.

بنابراین، روشن است که نمی‌توان به آسانی این روند را معکوس کرد. اعضای کنگره آموخته‌اند که در چنین فضایی چگونه منافع خود را به حداکثر برسانند و نمی‌توان از آنها انتظار داشت تغییر در رویکرد و رویه‌های کنونی‌شان را بپذیرند. تأثیر گروه‌های ذی‌نفوذ بر اعضای کنگره بخشی از واقعیت انکارناپذیر چگونگی حیات سیاسی در اوضاع کنونی واشنگتن است. این گروه‌ها، نیروهای گریز از مرکز را در کنگره تقویت می‌کنند و این نهاد را به سمت گرفتن تصمیمات و اقداماتی که لزوماً اعتلای منافع ملی را برنمی‌تابد، سوق می‌دهند. فعالیت لابی رژیم صهیونیستی در کنگره، مصداق بارز چنین مدعایی است. از سویی، بدیهی است که نیروهای تمرکزگرا در کنگره نیز از اوضاعی همچون وقوع بحرانی‌های ملی، مانند وضعیتی که در پی حملات تروریستی 11 سپتامبر ایجاد شد، درصدد تقویت موقعیت خود برخواهند آمد، ولی این به آن معنا نیست که نیروهای گریز از مرکز بر هم خوردن تعادل را در کنگره به نفع نیروهای تمرکزگرا پذیرا شوند. کنگره دوران خودسری‌ها و یکه‌تازی‌های رؤسای‌جمهور را که متضمن سوءاستفاده گسترده از قدرت و نادیده‌گرفتن حقوق و مسئولیت‌های کنگره بود به‌خوبی به یاد دارد. در اوضاعی که اعضای کنگره بیش از هر زمانی به دامنه قدرت و اختیارات خود پی برده‌اند، بعید است که اجازه دهند چنین دورانی تکرار شود. به‌طور خلاصه، تنش و تعامل میان این دو نیرو همچنان واقعیتی پایدار و انکارناپذیر در فرآیند تصمیمات و اقدامات کنگره و حیات سیاسی آمریکا خواهد بود.

2- حساسیت بیشتر کنگره نسبت به حوزه سیاست خارجی و امنیت ملی

اصلاحات کنگره در دهه 1970 که با پایان جنگ ویتنام و رسوایی واترگیت همراه بود، زمینه قدرت‌نمایی بیشتر کنگره در حوزه سیاست خارجی را هموار کرد. افشاگری‌های مختلف درباره سوءاستفاده‌های رؤسای جمهوری از قدرت، کنگره را بیش از پیش به ایفای نقش فعال‌تر در این عرصه ترغیب کرد. کنگره از حافظه تاریخی دقیقی برخوردار است. اعضای کنگره بر این نکته آگاهی دارند که شاید بیشترین موفقیت دستگاه سیاست خارجی آمریکا، یعنی دکترین ترومن(1947)، طرح مارشال(1947)، تشکیل ناتو(1949)، معاهده کانال پاناما(1977) و جنگ دوم خلیج‌فارس(1991) پس از انجام بحث‌های گسترده و دقیق از سوی کنگره و تأیید این نهاد قانونگذاری به مرحله اجرا و عمل درآمد. از سویی آگاه هستند که عمده ناکامی‌های دستگاه سیاست خارجی آمریکا، یعنی عقد قراردادهای یالتا میان روزولت و استالین، تهاجم به خلیج خوک‌ها (1961) بود. جنگ ویتنام و قضیه ایران – کنترا (1986) دستاورد خودسری‌های رئیس‌جمهور و کاخ سفید و بی‌اطلاع نگه داشتن کنگره بود. در واقع، میراث جنگ ویتنام، قضیه کنترا، حوادث مشابه و فرهنگ حاکم بر کنگره، همگی بر حساسیت بیشتر کنگره نسبت به مسائل سیاست خارجی و تقویت نقش این نهاد دلالت دارد.

اینک اعضای کنگره با بهره‌گیری از ابزارهای مختلف تلاش دارند بر ضعف‌های خود در برابر رئیس‌جمهور، به‌ویژه درباره عدم دستیابی به اطلاعات لازم، به‌منظور مشارکت فعال‌تر در راهبری سیاست خارجی غلبه کنند. برخورداری از حمایت کارشناسان مختلف، نخبگان سیاسی، گروه‌های ذی‌نفوذ، رسانه‌ها و... از جمله ابزارهای مورد استفاده اعضای کنگره در این زمینه هستند. همچنین، گستره و تنوع منابع تهدیدکننده امنیت ملی به دنبال پایان جنگ سرد و فروپاشی شوروی سابق و حادثه 11 سپتامبر و تشکیل داعش انگیزه و مسئولیت‌پذیری اعضای کنگره را برای مشارکت در راهبری سیاست خارجی و داخلی تقریباً از میان برداشته است در واقع، دشوار است که بتوان درباره سیاست خارجی – بدون توجه به این مهم که بسیاری از مشکلات داخلی دارای ابعاد خارجی است – صحبت کرد. باران اسیدی که یکی از مشکلات جدی زیست محیطی جهان صنعتی است، نمونه روشنی از آمیختگی و در هم‌تنیدگی مسائل و امور داخلی و خارجی است. این مشکل، نه‌تنها بر روابط آمریکا و کانادا، بلکه بر وضعیت اقتصادی ایالت‌های واقع در میانه غربی آمریکا نیز تأثیر می‌گذارد. مواد مخدر، سیاست انرژی، افزایش دمای کره زمین، مهاجرت و ...، همگی از دیگر مسائل مهمی است که در حوزه‌های به هم مرتبط سیاست‌های داخلی و بین‌المللی قرار دارد.

نگرانی‌های فزاینده ناشی از واگذاری صحنه رقابت در اقتصاد جهانی به رقبایی همچون؛ ژاپن، چین و اتحادیه اروپا نیز از دیگر واقعیاتی است که حساسیت بیشتر کنگره نسبت به حوزه روابط خارجی را برمی‌انگیزد و مشارکت بیشتر کنگره در این عرصه را به‌دنبال خواهد داشت. با این همه، شاید هیچ یک از مؤلفه‌های مذکور به اندازه پدیده تروریسم بین‌المللی القاعده و داعش و حملات تروریستی 11 سپتامبر سال 2001 به نیویورک و واشنگتن که شدت‌ آسیب‌پذیری آمریکا را در برابر این پدیده به نمایش گذارد، نتواند کنگره را به نقش‌آفرینی بیشتر در حوزه سیاست خارجی و امنیت ملی وادار کند. حوادث 11 سپتامبر 2001 و پیامدهای آن به تعبیری چهره سیاست بین‌المللی را دستخوش تغییرات شگرف کرد. این حوادث، احساس آسیب‌ناپذیری آمریکا را – که مبتنی بر موقعیت ابرقدرتی این کشور بود- به‌طور جدی متزلزل ساخت. پندارهای صلح پس از جنگ سرد، در پی حوادث مزبور در هم شکست و دنیا را با نااطمینانی‌های بسیاری نسبت به آینده مواجه کرد. بدیهی است تحت چنین اوضاع و احوالی، نگاه آمریکا به خود و جهان، دستخوش تغییراتی خواهد شد و ائتلاف‌ها و صف‌بندی‌های جدیدی در روابط بین‌الملل شکل خواهد گرفت. بی‌شک در چنین شرایطی، کنگره ناگزیر با حساسیت بیشتری مسائل سیاست خارجی و امنیت ملی را دنبال خواهد کرد و انتظار می‌رود این امر به همراه الزامات قانون اساسی آمریکا، نقش‌آفرینی‌های بیشتری را برای کنگره در این حوزه رقم بزند.

3- همکاری بیشتر با رئیس‌جمهور در عرصه سیاست خارجی و امنیت ملی

تاریخ معاصر آمریکا بر این امر گواهی می‌دهد که در موارد بروز بحران‌های ملی و جنگ، تمایل به همکاری و همفکری میان کنگره و رئیس‌جمهور در عرصه سیاست خارجی افزایش می‌یابد. اجماعی که فردای حمله ژاپن به پرل‌هاربور میان کنگره و رئیس‌جمهور تحقق یافت تا مدت‌ها پس از پایان جنگ جهان دوم ادامه پیدا کرد. بدون شک احساس مشترک نسبت به تهدید خارجی در ایجاد چنین اجماعی، سهم‌ بسزایی داشت. اینک در شرایطی که برخی تحلیلگران سیاسی حملات تروریستی 11 سپتامبر 2001 به خاک آمریکا را با واقعه تهاجم به پرل‌ هاربور قابل قیاس دانسته‌اند، آغاز فصل جدیدی از همکاری نزدیک بین کنگره و رئیس‌جمهور در حوزه سیاست خارجی، دور از ذهن نخواهد بود. در واقع کنگره در پی حملات تروریستی مزبور با اعلام حمایت قاطع از اقدامات جرج دبلیوبوش در مقابله با تروریسم بین‌الملل و تصویب قطعنامه‌ و لوایحی مهم در این زمینه در فاصله زمانی کوتاه و با میزان آرایی که بیشتر به اجماع نزدیک بود، عملاً آمادگی خود را برای شروع فصل تازه‌ای از همکاری با رئیس‌جمهور در زمینه مسائل مربوط به سیاست خارجی و امنیت ملی اعلام کرد.

آمادگی کنگره برای حمایت از رئیس‌جمهور در مقابله با تهدیدات تروریسم بین‌الملل، خودآگاهانه، وحدت‌گرایانه و در عین حال با رعایت احتیاط به‌منظور پایین آوردن امکان سوء‌استفاده قوه مجریه از اختیارات اعطایی در این زمینه بوده است. برای نمونه، سناتور ریچارد گپهارد، رهبر اقلیت دموکرات سنای آمریکا پس از تصویب قطعنامه مشترک کنگره، متضمن تخصیص چهل میلیارد دلار برای جبران خسارات ناشی از حملات تروریستی به آمریکا و تمهید اقدامات مربوط به مبارزه علیه تروریسم، گفت که هیچ اختلاف و شکافی در این باره میان احزاب جمهوریخواه و دموکرات وجود نداشت. از سویی برخی از اعضای کنگره از هر دو حزب مزبور پس از تصویب قطعنامه مشترک کنگره در زمینه صدور مجوز استفاده از زور و قوه قهریه علیه تروریست‌ها و حامیان آنها تصریح کردند که کنگره کاملاً مراقب بود که این قطعنامه، اختیارات نامحدود به رئیس‌جمهور برای مبادرت به اقدام نظامی اعطا نکند. در واقع، مفاد قطعنامه مذبور، ملهم از اصول لایحه معروف اختیارات جنگی مصوب سال 1973 است که اختیارات محدودی به رئیس‌جمهور برای استفاده از زور و قوه قهریه در وضعیت‌های ویژه می‌دهد و گسترش اقدامات نظامی به جنگ تمام‌عیار کسب مجوز دیگری از کنگره را ایجاب می‌کند.

به هر روی، کنگره آگاه است که تحت اوضاع و احوال جاری حاکم بر روابط بین‌الملل، نقش رئیس‌جمهور به دلیل ساده تأمین امنیت، نافذتر و مهم‌تر می‌شود و امکان تحدید آزادی‌های مدنی فراهم می‌شود، کمااینکه تصویب قانون ضدتروریسم در کنگره این بیم را نزد برخی از اعضای کنگره و انجمن‌ها و گروه‌های طرفدار حقوق‌‌بشر و آزادی‌های مدنی در آمریکا ایجاد کرد. با این همه، به نظر نمی‌رسد که اینگونه نگرانی‌ها به دلایلی چند، مانعی در راه همکاری بیشتر میان کنگره و رئیس‌جمهور در زمینه راهبری سیاست خارجی و امنیت ملی در اوضاع جدید بین‌المللی فراهم کند. نخست آنکه، اقدامات رئیس‌جمهور به عبارتی، قوه مجریه در مبارزه با تروریسم بین‌المللی، نیازمند تخصیص بودجه‌های کلان است که این امر در حیطه اختیارات کنگره قرار دارد. کنگره با استفاده از این ابزار قانونی، نظارت و اعمال‌نظرهای لازم را به هنگام بررسی لوایح مطروحه در حوزه سیاست خارجی و امنیت ملی به عمل خواهد آورد. دوم آنکه، رئیس‌جمهور با تهدیدات و مسائلی بی‌سابقه و نااطمینانی‌های بسیار در زمینه امنیت ملی و سیاست خارجی روبه‌رو شده که می‌تواند هرگونه اقدامی را با مخاطرات بسیار همراه سازد. از این نظر در چنین اوضاعی، رئیس‌جمهور ترجیح می‌دهد که اقدامات و تصمیمات خود را با کسب مشروعیت‌های لازم نافذتر کند. روشن است که این امر اساساً گرایش رئیس‌جمهور را به جلب‌نظر کنگره و کسب حمایت‌های لازم از این نهاد افزایش می‌دهد. برای نمونه می‌توان به تفاوت رویکرد بوش پدر و پسر در قبال جنگ عراق و کویت و جنگ علیه نیروهای طالبان در افغانستان اشاره کرد.

بوش پدر پس از تهاجم عراق به کویت برای مدتی طولانی از رجوع به کنگره در حمایت از اقدامات جنگی علیه عراق خودداری کرد، حال آنکه بوش پسر بلافاصله پس از حملات تروریستی 11 سپتامبر به خاک آمریکا، از کنگره خواستار صدور مجوز استفاده از زور و قوه قهریه علیه تروریست‌ها شد. سوم آنکه، حافظه تاریخی کنگره معاصر موارد متعدد سوءاستفاده رؤسای جمهور از قدرت در حوزه سیاست خارجی و امنیت ملی را در دهه‌های اخیر کاملاً به یاد داشته و از دهه 1970 به بعد با بیداری خاصی به دفعات در برابر فزون‌طلبی‌های رئیس‌جمهور در این زمینه از خود مقاومت نشان داده است. حضور نیروهای گریز از مرکز در کنگره – که اینک بیش از همیشه به قدرت تأثیرگذاری خود در فرآیندهای سیاست‌گذاری ارائه لوایح و تدوین قوانین آگاهی دارند – عامل بازدارنده مهمی در راه تکرار دوران خودسری‌ها و یکه‌تازی‌های رئیس‌جمهوری و نادیده گرفتن نقش کنگره در این حوزه خواهد بود.