بررسی لایحه بودجه سال 1396 از منظر اقتصاد سیاسی

(روزنامه مردم‌سالاري ـ 1395/11/12 ـ شماره 4244 ـ صفحه 13)

این واهمه از آنجا ناشی می‌شود که نظام بازار یک نظام غیرمتمرکز کثرت‌گراست که عاملان اقتصادی در یک بازی ساختار نیافته اما هدفمند، در پی اهداف شخصی خود، بخش‌هایی از بازار را پوشش می‌دهند.

بررسی لایحه بودجه سال 1396 از منظر اقتصاد سیاسی

قانون محاسبات عمومی‌ کشور، مصوب شهریورماه 1366 مجلس شورای اسلامی، بودجه کل کشور را چنین تعریف کرده است:

بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و متشکل از سه بخش به شرح زیر است:

1- بودجه عمومی‌دولت که شامل اجزای زیر است:

الف- پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تامین اعتبار که مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل گرفته می‌شود.

ب- پیش‌بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی، می‌تواند در سال مربوط انجام دهد.

2- بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمد و دیگر منابع تامین اعتبار

3- بودجه موسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه کشور منظور می‌شوند.

بنابراین، از منظر تعریف بودجه در متون قانونی و حقوقی کشور، بودجه سندی است که دارای سه جنبه مالی، سیاسی و برنامه‌ای است. این برنامه، یک برنامه سیاسی است از آن جهت که اولا، دخل و خرج‌های دولت (در اینجا با تعریف وسیع‌تر حاکمیت)، برای نیل به اهداف سیاستی مشخص است و ثانیا، لازم است به تصویب مجلس شورای اسلامی‌و تایید شورای نگهبان برسد که یقینا، سوگیری‌های سیاسی این دو نهاد، علاوه بر نهاد دولت، بر آن موثر است، ضمن آنکه، ساختار اقتصاد سیاسی ایران به گونه‌ای است که نه دولت و نه مجلس، به تنهایی و حتی با تشریک‌ مساعی با هم، قادر نیستند کلیه سوگیری‌های بودجه را تعیین کنند.

به عبارت دیگر، ساختار قدرت سیاسی در ایران، به عنوان یک قید همواره در تدوین و تخصیص منابع بودجه‌ای، نقش اساسی را ایفا می‌کند.

این ‌رویکرد سیاسی، تقریباً در بودجه سالانه تمام کشورهای دنیا قابل مشاهده است اما از آنجا که دولت (حاکمیت) در ایران، نقش‌هایی فراتر از وظایف کلاسیک دولت‌های متعارف برای خود چه در قانون اساسی، چه در قوانین عادی و چه در ساختار سیاسی روابط منطقه‌ای و بین‌الملل تعریف کرده است، جنبه سیاسی بودجه و بودجه‌ریزی در ایران، به مراتب پررنگ‌تر از اغلب کشورهای دنیاست.

در ادامه، ردیف‌های بودجه‌ای بودجه سالانه کشور را با نگاه ویژه به بودجه سال 1396، واکاوی خواهیم کرد که البته بودجه را می‌توان از دو جنبه، یکی از منظر شکلی با تکیه بر ساختار اقتصاد ایران و دیگری از جنبه‌های سیاسی و نگاه حاکم بر وظایفی که دولت (حاکمیت) در ایران فراتر از وظایف دولت‌های کلاسیک، برای خود تعریف کرده است، بررسی و تحلیل کرد که در این نوشتار، صرفاً جنبه اول آن، از منظر اقتصاد سیاسی، بررسی شده است.

از نظر شکلی، بودجه کل کشور مشتمل بر دو بخش بودجه عمومی‌دولت و بودجه شرکت‌های دولتی است:

1- بودجه عمومی‌دولت حاوی درآمدها و هزینه‌های دولت (قوه مجریه، قوه مقننه، قوه قضائیه و سایر نهادهای عمومی‌غیردولتی) است.

2- بودجه شرکت‌های دولتی شامل درآمدها و مصارف شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌هاست.

از آنجا که اقتصاد ایران، یکی از بسته‌ترین و دولتی‌ترین اقتصادهای دنیاست، وجود ردیف‌های بودجه‌ای متناسب با این کارکرد، مانند بودجه شرکت‌های دولتی بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به آن، کاملاً عادی است به طوری که همواره نقش پررنگی را در کل بودجه ایفا می‌کند.

مطابق با لایحه بودجه تقدیمی‌دولت به مجلس در سال 1396، کل بودجه 10849 میلیارد ریال (معادل یک میلیون و 84 هزار میلیارد تومان) در دو بخش پیش‌گفته، که بخش اول آن شامل مصارف عمومی‌دولت (بودجه عمرانی دولت) و مصارف بودجه عمومی‌(بودجه جاری دولت) معادل 371 هزار میلیارد تومان و بخش دوم، شامل مصارف شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت است، معادل 756 هزار میلیارد تومان برآورد شده است که با کسر 43 هزار میلیارد تومان ارقامی‌که دو بار منظور شده‌اند، کل رقم بودجه، به 1084 هزار میلیارد تومان بالغ خواهد شد (با توجه به رقم تولید ناخالص داخلی ایران به قیمت جاری در سال 1395 که حدود 1200 تا 1300 میلیارد ریال برآورد می‌شود، بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی دولتی، حدود 60 تا 65 درصد از کل تولید ناخالص داخلی سال 1395 را شامل می‌شود که نشان از دخالت بسیار بالای دولت در اقتصاد است).

با احتساب این ارقام، بالغ بر 67 درصد از بودجه کل کشور در سال 1396، مانند سایر ادوار گذشته، در قالب بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، صرف می‌شود.

بررسی ردیف‌های بودجه نشان می‌دهد منابع و مصارف این گروه یعنی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، کاملاً تراز در نظر گرفته شده است. به عبارت دیگر، ستون منابع و مصارف این گروه، کاملاً مساوی است. یعنی دولت از این ساختار، هیچگونه اضافه یا کسری درآمدی را برای خود متصور نشده است!

راستی‌‌آزمایی این ادعای بزرگ، نیازمند یک بررسی دقیق و همه‌جانبه از تفریغ بودجه است که با یک مراجعه کوچک به عملکرد گذشته دولت، بطلان این ادعا نمایان خواهد شد چرا که دولت‌های گذشته در ایران، همواره به دلیل تراز نبودن دخل و خرج شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات دولتی، با استقراض و کسری بودجه، به تورم دامن زده‌اند.

اما بیایید تصور کنیم که این ادعا درست است. یعنی بودجه این بخش، تراز است. حال پرسش این است که وقتی تراز بنگاهداری دولت (حاکمیت) صفر است و هیچ‌گونه سود مالی از رهیافت مدیریت شرکت‌ها و بانک‌های دولتی، نصیب دولت نمی‌شود، اصرار بر مدیریت دولتی در اقتصاد ایران، چه مبنایی دارد؟آیا کارایی و بهره‌وری مدیریت اقتصادی بخش و بنگاه‌های خصوصی کمتر از دولت است و دولت نگران آن است که با واگذاری تصدی‌گری خود در حوزه بنگاهداری به بخش خصوصی، سرمایه‌های ملی اتلاف خواهد شد، رشد اقتصادی کاهش خواهد یافت، سطح رفاه نسبی شهروندان، درآمد ملی، درآمدهای دولت و به طور کلی، بهره‌وری ملی کاهش خواهد یافت؟

عملکرد دولت‌ها و به ویژه دولت‌های رانتی نفتی در بیش از نیم قرن اخیر، نشان داده است که قطعاً چنین نگرانی وارد نیست و نه‌ تنها عملکرد اقتصادی دولت‌ها بهتر از بخش خصوصی نبوده، بلکه این دخالت دولت در اقتصاد بوده که به اتلاف منابع، کاهش رشد اقتصادی، کاهش رفاه نسبی شهروندان و در کل، کاهش سطح تولید ناخالص داخلی، دامن زده است!

واهمه دولت‌ها از واگذاری

واقعیت آن است که دولت‌ها، از واگذاری اقتصادی به بخش خصوصی و نظام بازار واهمه دارند. این واهمه از آنجا ناشی می‌شود که نظام بازار یک نظام غیرمتمرکز کثرت‌گراست که عاملان اقتصادی در یک بازی ساختار‌نیافته اما هدفمند، در پی اهداف شخصی خود، بخش‌هایی از بازار را پوشش می‌دهند.

این در حالی است که، سیاستمداران و نظام سیاسی، نه‌تنها علاقه‌ای به کثرت منابع قدرت ندارند، بلکه همواره در پی ایجاد تمرکز در تصمیم‌گیری هستند و از آنجا که نظام بازار به دلیل کثرت منابع قدرت خود، قادر است در بلندمدت نظام سیاسی را به چالش بکشد، این اقتصاد است که در گام نخست و به درجه اولی، باید تحت کنترل‌های متمرکز دولت قرار گیرد.

دولت‌های کنترل‌ گر در اقتصاد، همواره مدعی هستند که چنبره و کنترل آنها بر گلوگاه‌های اصلی اقتصاد به دلیل حمایت از گروه‌های کم‌درآمد، کاهش فقر و گسترش عدالت اجتماعی است اما واقعیت‌های پیرامون و پژوهش‌های متعدد در گوشه و کنار دنیا نشان داده است که رشد اقتصادی حاصل از گسترش نظام غیرمتمرکز بازار، بسیار بیش از حمایت‌های دولتی مانند پرداخت‌های انتقالی، یارانه‌ها و قوانین (ظاهراً) حمایتی مانند قانون کار، در کاهش فقر و افزایش رفاه نسبی شهروندان موثر بوده است، به گونه‌ای که چنانچه دولت‌ها، تصدی‌گری خود را در حوزه اقتصاد، به حداقل ممکن برسانند و حتی اغلبِ این ساختارهای حمایتی را تعطیل کنند، سرریز منافع نظام بازار برای همان گروه مورد حمایت، قابل مقایسه با وضعیت حمایت‌گرایانه نیست.

بنابراین، شعارهای عوام‌ گرایانه و به مفهوم دقیق‌تر، عوام‌فریبانه دولت‌ها در بیان چنین ادعاهایی، با انگیزه مدیریت متمرکز و واهمه از ایجاد مراکز قدرت موازی ناشی از گسترش نظام بازار است و نه نیل به آنچه ادعا می‌شود.

چرا که بنگاهداری دولتی بسیار ناکارآمد و زیان‌ده است و دولت ناچار است اغلب برای تامین هزینه‌های این بنگاه‌های غیرکارا، به استقراض و کسری بودجه متوسل شود که نتیجه تورم‌زای آن، در وهله اول، همان گروه به ظاهر مورد حمایت را، زمین‌گیر می‌کند.

وقتی وقت، هزینه و سرمایه چندین سازمان دولتی، وزارتخانه، مجلس و مراکز نظارتی برای تهیه و چانه‌زنی بر سر بودجه یک بانک یا بنگاه اقتصادی تلف می‌شود، چگونه می‌توان ادعا کرد کارایی دولتی که از منابع عمومی‌ارتزاق می‌کند و وظیفه ذاتی آن تنظیم روابط کلان در حوزه‌های مختلف است، بیش از یک بنگاه خصوصی است که ذاتاً در پی حداکثرسازی سود است؟ از این منظر، بودجه و نظام بودجه‌ریزی در ایران ابعاد سیاسی گسترده‌تری نسبت به کشورهایی که اقتصاد آنها بر مبنای نظام بازار شکل گرفته است، پیدا می‌کند

http://mardomsalari.com/4244/page/13/7115

ش.د9503684