آزادی اقتصادی و حکومت انتخابی

1. بذرهای نابودی
سی سال پیش من کتابی نوشتم1 که مخاطرات زاییدۀ گرایشهای جمعیِ آن روز از جهت آزادی فردی، در آن تشریح شده بود. به نظر خیلی از کسان، شرحی که داده بودم، بیش از حد نگرانی‌آور بود. خوشحالم که آن نگرانیها تاکنون به حقیقت نپیوسته، ولی تصور نمی‌کنم این امر ثابت کرده باشد که من اشتباه می‌کردم. نخست اینکه، برخلاف آنچه بسیاری از افراد از سخنان من بغلط تعبیر کردند، ادعای من این نبود که اگر حکومت اساساً دخالتی در امور اقتصادی بکند، بناچار یکسره به نظامی توتالیتر تبدیل خواهد شد. استدلالی که می‌خواستم بکنم این بود که، به قول معروف، «اگر اصولتان را ترمیم نکنید، کارتان ساخته است.»
در واقع، تحولات از زمان جنگ [جهانی دوم]، چه در بریتانیا و چه در بقیۀ جهان غرب، بمراتب کمتر در مسیری افتاده است که احتمال آن از آموزه‌های آن روز مکتب جمعی برمی‌آمد. در نخستین بیست سال پس از جنگ، شاهد تجدید حیات اقتصاد بازار آزاد به درجه‌ای بودیم که حتی پرحرارت‌ترین هواداران آن نیز نمی‌توانستند امیدوار باشند. البته میل داشتم به این نتیجه برسم که کسانی در این راه مؤثر بودند که در حوزۀ روشنفکری برای تحقق هدف مذکور زحمت کشیدند (و هَرولد وینکات2 که این سخنرانی به یاد او ایراد می‌شود یکی از آنهاست). ولی نمی‌خواهم در ارزیابی مناظرات روشنفکری غلو کنم. دست‌کم به همان درجه از اهمیت، تجربه‌هایی بوده است مانند تجربۀ آلمان که با تکیه بر اقتصاد بازار بسرعت به مقام نیرومندترین قدرت اقتصادی اروپا رسید، و همچنین تا حدی کوششهای عملی به منظور رفع موانع بازرگانی بین‌المللی، از قبیل «موافقتنامۀ عمومی تعرفه و تجارت» (GATT) و شاید تا اندازه‌ای، اگر نگوییم اقدامات، لااقل نیات «جامعۀ اقتصادی اروپا» (EEC).
نتیجه، «رونق بزرگ» بیست تا بیست و پنچ سال گذشته بوده است که، به گمان من، در آینده رویدادی همان قدر یکتا به نظر خواهد رسید که «رکود بزرگ» دهۀ 1930 اکنون به نظر ما می‌رسد. لااقل به من یکی آشکارا چنین می‌نماید که تا شش یا هشت سال پیش، این رونق تماماً ناشی از آزاد ساختن نیروهای خودانگیختۀ نظام اقتصادی بود، و نه همچون سالهای بعد، معلول تورم. چون این امر امروز غالباً فراموش می‌شود، اجازه دهید یادآوری کنم که در خیره‌کننده‌ترین موج رونق این دوره، یعنی در جمهوری فدرال آلمان، تا 1966 میانگین افزایش سالانۀ قیمتها کمتر از دو درصد بود.
به عقیدۀ من، حتی این تورم ناچیز برای تامین رونق ضرورت پیدا نمی‌کرد، و بواقع همگی آینده‌ای بهتر از جهت ادامۀ نعمت می‌داشتیم، اگر به آنچه بدون تورم به دست آورده بودیم قانع می‌شدیم و نمی‌کوشیدیم با سیاست گسترش اعتبارات تحرک بیشتری در آن ایجاد کنیم. این سیاست، در عوض، وضعی به وجود آورده که اِعمال کنترل ضروری انگاشته می‌شود و بنیادهای اصلی رونق و نعمت، یعنی بازار قادر به کار را نابود خواهد کرد. اقداماتی که عده‌ای آن را برای مبارزه با تورم ضروری تصور می‌کنند ـ گویی تورم چیزی است که به ما حمله‌ور می‌شود، نه چیزی که خودمان ایجاد کرده‌ایم ـ اکنون موجد این خطر شده است که اقتصاد را در آیندۀ نزدیک نابود کند.
به وضع سرگشتگی‌آوری دچار آمده‌ایم که پس از دوره‌ای که اقتصاد بازار بیش از هر زمان در گذشته به بالا بردن سریع سطح زندگی در جهان غرب کامیاب شده است، اکنون احتمال دوام آن، حتی برای چند سال آینده، ناگزیر بسیار ضعیف به نظر می‌رسد. حقیقت این است که من هرگز اینقدر مانند امروز دربارۀ احتمال حفظ یک اقتصاد کارآمد بازار ـ که در واقع به معنای احتمال حفظ نظام سیاسی آزاد است ـ بدبین نبوده‌ام. درست است که خطری که نهادهای آزاد را اکنون تهدید می‌کند از ریشه‌ای برمی‌خیزد غیر از آنچه من سی سال پیش دربارۀ آن نگران بودم، ولی امروز حتی از آن هنگام نیز حادتر شده است.
به نظر من، تردید وجود ندارد که تعقیب منظم سیاستهای درآمدی به معنای تعلیق مکانیسم قیمتها و، هنوز دیری نگذشته، به معنای نشاندن اقتصاد مدیریت شده از مرکز به جای بازار است. در اینجا مجال نیست بحث کنم که از چه راههایی هنوز ممکن است از این امر بپرهیزیم، یا چه قدر احتمال دارد که هنوز بتوانیم چنین کنیم. گرچه معتقدم که مبارزه با تورم ـ و توضیحِ اینکه چرا تورمی که به زور از بروز آن جلوگیری شود حتی بدتر از تورم آشکار است ـ در حال حاضر بزرگترین وظیفۀ هر اقتصاددان است، اما می‌خواهم این سخنرانی را وقف هدفی دیگر کنم. آنگونه که من می‌بینم، تورم فقط جریان نابودی اقتصاد بازار را که به دلایلی دیگر ادامه داشته، تسریع کرده است، و لحظه‌ای را نزدیکتر ساخته که همه باید با دیدن پیامدهای اقتصادی و سیاسی و اخلاقی اقتصاد هدایت شده از مرکز، به این بیندیشیم که چگونه می‌توانیم اقتصاد بازار را بر شالوده‌ای استوارتر و پایدارتر دوباره بنیاد نهیم.
2. خطر حکومت نامحدود
من از مدتی پیش اعتقاد راسخ پیدا کرده‌ام که آنچه اقتصاد بازار را با خطر نابودی روبرو ساخته فقط کوششهای عمدی اقسام مختلف قائلان به مکتب جمعی برای آوردن نظامی برنامه‌ریزی شده به جای اقتصاد بازار نیست یا نتایج سیاستهای پولی جدید، بلکه نهادهای سیاسی مسلط در دنیای غرب ضرورتاً حرکتی در این جهت به وجود می‌آورند که تنها با تغییر آنها می‌توان آن حرکت را متوقف یا پیشگیری کرد. دیرتر از آنچه می‌بایست با یوزف شومپتر3 همعقیده شده‌ام که سی سال پیش استدلال کرد میان دموکراسی و سرمایه‌داری تعارضی آشتی‌ناپذیر وجود دارد ـ به استثنای اینکه هنوز معتقدم، حتی اگر اکثر مردم خواستار حفظ اقتصاد بازار باشند، آنچه به گسترش فزایندۀ کنترل حکومت بر زندگی اقتصادی می‌انجامد، خود دموکراسی نیست، بلکه شکلهای خاص تشکیلات دموکراسی است که اکنون تنها صور ممکن دموکراسی دانسته می‌شوند.
دلیلش اینکه اکنون مسلم فرض می‌شود که اختیارات اکثریت در دموکراسی باید نامحدود باشد، و حکومت برخوردار از اختیارات نامحدود مجبور به حصول پشتیبانی مداوم اکثریت خواهد بود و ناچار از اینکه از اختیارات نامحدود خویش در خدمت منافع ویژۀ برخی گروهها استفاده کند، مانند گروههای متعلق به پیشه‌ها و حرفه‌های خاص و ساکنان بعضی مناطق معین و جز اینها. به این موضوع به واضحترین وجه پی خواهیم برد اگر وضعی را در جماعتی در نظر بگیریم که تودۀ مردم در آن با نظام بازار موافق و با مدیریت حکومت مخالفند، ولی چنانکه معمولاً پیش می‌آید، اغلب گروهها می‌خواهند استثنایی به سود آنها گذاشته شود. در چنین شرایطی، حزی سیاسیی که به دستیابی و حفظ قدرت امیدوار است، چاره‌ای نخواهد داشت جز اینکه با استفاده از اختیارات خویش، پشتیبانی بعضی گروههای خاص را بخرد. این کار به این دلیل است که اگر حزب حاکم با وعدۀ مزایای ویژه، به خرید پشتیبانی گروههای خاص کامیاب نشود، اکثریت را از دست خواهد داد، نه به این دلیل که اکثریت طرفدار مداخله‌گری است. در عمل این امر چنین معنا می‌دهد که حتی سیاستمداری یکسره وقف نفع مشترک عموم شهروندان دائماً زیر بار این ضرورت خواهد بود که منافع ویژه را اجابت کند، زیرا تنها بدین‌ترتیب خواهد توانست از پشتیبانی اکثریتی برخوردار بماند که برای توفیق در آنچه واقعاً نزد او مهم است، بدان نیاز دارد.
پس ریشۀ شرّ، اختیار نامحدود قوۀ مقننه در دموکراسیهای امروزی است ـ اختیاری که اکثریت پیوسته مجبور به استفاده از آن به نحوی است که اغلب اعضا ممکن است حتی خواهان آن نباشند. بنابراین، آنچه نامش را ارادۀ اکثریت گذاشته‌ایم در واقع ساخته و پرداختۀ نهادهای موجود، بویژه قدرت مطلق قوۀ مقننه است که چون اختیاراتش حدودی ندارد، سازوکار فرایند سیاسی آن را به کارهایی سوق می‌دهد که بیشتر اعضا واقعاً نمی‌خواهند.
وسیعاً اعتقاد بر آن است که قدرت مطلق مجلس انتخابی قانونگذاری از صفات ضروری دموکراسی است، زیرا ارادۀ مجلس انتخابی را نمی‌توان با قرار دادن ارادۀ دیگری بالاتر از آن محدود ساخت. مکتب حقوقی اصالت وضع4 که در حال حاضر پرنفوذترین نظریۀ قانونشناسی است، بیش از همه این حاکمیت قوۀ مقننه را منطقاً ضروری جلوه می‌دهد. ولی عقیدۀ نظریه‌پردازان کلاسیک حکومت انتخابی به هیچ‌وجه چنین نبوده است. جان لاک کاملاً روشن کرده است که در کشور آزاد، حتی اختیار هیات مقننه باید به نحوی معین محدود باشد، یعنی محدود شود به گذرانیدن قوانین به مفهوم مشخص قواعد کلی حاکم بر رفتار عادلانه و متساویاً قابل اِعمال در مورد جمیع شهروندان. اصل اساسی لیبرالیسم بر این قرار گرفت که هرگونه الزام و اجبار تنها به شرطی مشروع است که به معنای اِعمال قواعد کلی قانونی بدین مفهوم باشد. از نظر لاک، و همچنین نظریه‌پردازان بعدی «ویگ» و هواخواه تفکیک قوا، آنچه اِعمال قوانین را با استفاده از قهر و اجبار توجیه می‌کند، بیش از آنکه منشا و منبع قوانین باشد، خصلت آنها به عنوان قواعد کلی حاکم بر رفتار عادلانه و متساویاً قابل اِعمال در مورد همگان است.
این برداشت قدیمتر لیبرالی از محدودیت هرگونه قدرت، اقتضا داشت که قوۀ مقننه نیز به قواعد کلّی ملتزم شود؛ ولی در طول قرن گذشته، بتدریج و به طور غیرمحسوس جای آن را برداشت متفاوتی گرفت که از برداشت پیشین به آسانی قابل تمیز نبود دایر بر اینکه قوۀ مقننه فقط کافی است به تائید و تصویب اکثریت مقیّد و محدود باشد. برداشت قبلی نه تنها به بوتۀ فراموشی رفت، بلکه دیگر حتی درک هم نشد. تصور بر این قرار گرفت که هرگونه محدودیت‌ ماهوی قوۀ مقنّنه، به محض اینکه قوۀ مزبور به دست اکثریت بیفتد، غیرضروری است، زیرا رأی مثبتِ اکثریت محک کافی و وافی عدالت است. ولی عقیدۀ اکثریت معمولاً فقط نمودار نتیجۀ مذاکره و معامله است، نه توافق واقعی بر سر اصول. حتی محتوای مفهوم خودسری تغییر کرد که حکومت دموکراتیک بنا بود از آن جلوگیری کند، زیرا آنچه ضدخودسری پنداشته می‌شد، تائید و تصویب فرمانها از جانب اکثریت بود (گویی ممکن نیست اکثریت خودسرانه با اقلیت رفتار کند)، نه برخلاف سابق، قواعد کلیِ متساویاً قابل اِعمال در مورد همگان.
3. اصل بنیادی
امروز دیگر بندرت کسی درک می‌کند که اصل بنیادی لیبرالیسم کلاسیک ـ یا شاید حتی بتوان گفت تعریف آن از آزادی ـ محدود ساختن هرگونه قهر و اجبار به اجرای قواعد کلی حاکم بر رفتار عادلانه بوده است. این امر عمدتاً نتیجۀ این واقعیت است که برداشت ماهویِ (یا «مادی») از قانون (به تفکیک از برداشت صوری یا شکلی محض) که شالودۀ قانون است و به تصوراتی مانند تفکیک قوا یا حاکمیت قانون یا حکومت تابع قانون معنا می‌دهد، بندرت در آثار نویسندگان کلاسیک بتصریح به قلم آمده و صرفاً به تلویح مسلم و مفروض گرفته شده است. کمتر البته در بعضی زمینه‌های محدود، برداشت سابق از قانون هنوز هست، ولی یقیناً دیگر درک نمی‌شود و، در نتیجه، دیگر محدودیت موثری برای قانونگذاری نیست سابقاً به موجب مفهوم نظری تفکیک قوا، منشا اختیار قوۀ قانونگذاری این بود که به قواعد کلی ملتزم باشد و فقط قواعد کلی وضع کند؛ ولی امروز هیچ حدودی وجود ندارد که آن قوه چه می‌تواند فرمان دهد و مدعی شود که فرمانش «قانون» است. روزگاری بنا بود اختیارش نه به عبارتی در نوشته‌های آنان در سده‌های هفدهم و هجدهم وجود دارد که بصراحت در آن گفته شده باشد مراد از «قانون» چیست. اما در بسیاری از موارد، کاربرد این اصطلاح تنها به شرطی معنا می‌دهد که منحصراً به قواعد کلی حاکم بر رفتار عادلانه تعبیر شود، نه هر جلوه‌ای از ارادۀ مجاز یک هیأت انتخابی.
اراده‌ای برتر، بلکه به اصلی عموماً شناخته شده محدود گردد؛ اما اکنون دیگر هیچ‌گونه حدودی نیست. بنابراین، دیگر دلیلی هم نیست که ائتلافیه‌هایی که منافع متشکلشان شالودۀ اکثریتهای حاکم است، بر ضد هر گروهی که وسیعاً از آن روی گردان باشند، دست به تبعیض نزنند. امروزه هرگونه تفاوتی از حیث ثروت، تحصیلات، سنت، مذهب، زبان یا نژاد ممکن است به بهانۀ اصل ظاهری عدالت اجتماعی یا ضرورت عمومی، علت رفتار تبعیضی قرار بگیرد. همینکه چنین تبعیضی مشروع دانسته شود، کلیۀ ضمانتهای آزادی فردی بر طبق سنت لیبرال به باد می‌رود. به فرض هم که هرچه اکثریت تصمیم بگیرد عادلانه باشد، و حتی آگر آنچه مقرر می‌دارد قواعد کلی نباشد و فقط شامل حال افراد خاص شود، باز هم انتظار گزافی است که باور کنیم حس عدالتخواهی، بلهوسی اکثریت را محدود خواهد ساخت. هنوز دیری نگذشته، هر گروهی معتقد می‌شود که آنچه می‌خواهد عادلانه است. از بیش از یکصد سال پیش، نظریه‌پردازان دموکراسی به اکثریتها آموخته‌اند که هرچه می‌خواهند عادلانه است. از این رو، نباید در شگفت شویم اگر اکثریتها دیگر حتی نمی‌پرسند که آیا تصمیماتشان عادلانه است یا نه. مکتب حقوقی اصالت وضع با ادعای اینکه قانون به عدالت وابسته نیست، بلکه خود تعیین می‌کند که چه چیزی عادلانه است، در این تحول سهم بسزا داشته است.
بدبختانه، ما نه تنها در این امر کوتاهی کرد‌ه‌ایم که مجالس قانونگذاری را به حدودی محدود کنیم که از ذاتیات التزام آنها به قواعد کلی است؛ بلکه وظایفی به آنها سپرده‌ایم که فقط اگر بدین‌ترتیب محدود نشوند و در اعمال قهر و اجبار به نحو تبعیض‌آمیز و به منظور رساندن منافعی به بعضی افراد یا گروههای خاص آزاد باشند، در انجام آن موفق خواهند شد. به نام آنچه «عدالت اجتماعی» یا «عدالت توزیعی» خوانده می‌شود و عمدتاً جایگزین رفتار عادلانۀ فردی شده است، پیوسته از قوۀ مقنّنه می‌خواهیم که دست به چنین کارهایی بزند. اقتضای عدالت اجتماعی این است که نه فرد، بلکه «جامعه» برای تعیین سهم افراد در تولیدات اجتماعی عدالت به خرج دهد؛ و برای اینکه در هر مورد خاص، توزیع تولیدات اجتماعی عادلانه دانسته شود، ضرورتاً حکومت به افراد دستور دهد که چه باید بکنند.
واقع امر این است که در اقتصاد بازار که هیچ شخص یا گروهی به تنهایی تعیین نمی‌کند که به چه کسی چه می‌رسد، و سهم افراد همواره به بسیاری شرایط بستگی دارد که احدی نمی‌توانسته پیش‌بینی کند، مفهوم عدالت توزیعی یکسره پوچ و بی‌معناست. بنابراین، بر سر اینکه چه چیزی به این مفهوم عادلانه است، هرگز توافقی وجود نخواهد داشت. من مطمئن نیستم که حتی در یک اقتصاد هدایت شده از مرکز، عدالت توزیعی معنای معینی داشته باشد، یا در چنین نظامی مردم هرگز به توافق برسند که کدام توزیع عادلانه است. ولی یقین دارم که هیچ چیزی به قدر تکاپو برای رسیدن به سراب عدالت اجتماعی، ضمانتهای قضایی آزادی فردی را اینچنین نابود نکرده است. بدون شک، بحث کافی و وافی دربارۀ موضوع سخنرانی امروز مشروط به کالبدشکافی این آرمان است که بظاهر، به عقیدۀ همه کس، معنایی معین و محصَل دارد، ولی هرچه بیشتر بیندیشیم،‌ بهتر معلوم می‌شود که چنین معنایی ندارد. ولی محور سخنرانی فعلاً این است که چه باید بکنیم (البته اگر هرگز دوباره فرصتی دست دهد) برای متوقف کردن گرایشهای ذاتی نظامهای سیاسی موجود که ما را به سوی نظم توتالیتر می‌راند.
پیش از پرداختن به این مسألۀ اصلی، می‌خواهم سوءتعبیری بسیار گسترده را تصحیح کنم. اصل اساسی سنت لیبرالیسم دایر بر اینکه الزام و اجبار از جانب حکومت باید به اجرای قواعد کلّی رفتار عادلانه محدود شود، مانع از آن نیست که حکومت بسیاری خدمات دیگر نیز عرضه کند که مستلزم قهر و اجبار نباشد، مگر از جهت تأمین منابع مالی لازم. درست است که، در قرن نوزدهم، بسیاری از لیبرالها به علت بی‌اعتمادی عمیق ـ و نه یکسره ناموجه ـ به حکومت، میل داشتند آن را بمراتب بیشتر محدود و مهار کنند. ولی حتی در آن زمان نیز به بعضی نیازهای جمعی اذعان می‌شد که فقط دستگاهی دارای اختیار اخذ مالیات قادر به برآوردن آنها بود. من به هیچ‌وجه منکر نیستم که ثروت بیشتر و جمعیت انبوه‌تر به تعداد نیازهایی افزوده است که حکومت از عهدۀ برآوردن آنها می‌تواند و باید برآید. عرضۀ اینگونه خدمات دولتی ابداً منافاتی با اصول لیبرالیسم ندارد، تا هنگامی که:
1) حکومت ادعای انحصار نکند، و از روشهای جدید عرضۀ خدمات از طریق بازار (از قبیل آنچه فعلاً بیمه‌های اجتماعی عهده‌دار آنهاست) جلوگیری نشود؛
2) وسایل عرضۀ آن خدمات از راه اخذ مالیات بر پایۀ اصول یکنواخت فراهم آید، و از مالیات به عنوان وسیله‌ای برای توزیع مجدد درآمد استفاده نشود؛ و
3) نیازهای برآورده شده نیازهای جمعی همۀ جامعه باشند، نه صرفاً نیازهای جمعی بعضی گروههای خاص.
هر نیازی شایستۀ برآوردن نیست. ممکن است کفش‌‌دوزان کوچک بخواهند در برابر رقابت کارخانه‌های کفش‌دوزی حمایت شوند، که البته خواستشان بیانگر نیازی جمعی است، ولی نه نیازی قابل برآوردن در نظام اقتصادی لیبرال.
لیبرالیسم قرن نوزدهم عموماً می‌کوشید جلو رشد این فعالیتهای خدماتی حکومت را بگیرد از این طریق که چنین خدمات را به جای حکومت مرکزی، به حکومتهای محلی بسپارد، و امیدوار بود رقابت میان مراجع محلی گسترۀ آنها را محدود کند. فعلاً جای بحث نیست که این اصل تا چه حد می‌بایست رها شود، و من فقط از آن به عنوان بخشی از آموزۀ سنتی لیبرال که وجه عقلی‌اش دیگر مفهوم نیست ذکری به میان آوردم.
به این نکات می‌بایست بپردازم تا روشن شود که آنگونه راههای مهار کردن فعالیتهای حکومتی که در بقیۀ این سخنرانی منحصراً به آنها خواهم پرداخت فقط به اختیارات حکومت برای الزام و اجبار مربوط می‌شود، نه به خدمات لازمی که امروزه انتظار می‌رود حکومت به شهروندان عرضه کند.
امیدوارم از آنچه تاکنون گفتم آشکار شده باشد که اگر بخواهیم کمر به تأسیس مجدد و حفظ جامعه‌ای آزاد ببندیم، آنچه باید در درجۀ اول بکنیم، کاری در قلمرو تعقل و روشنفکری است، و پیش‌شرط آن نه تنها بازیافت برداشتهایی است که عمدتاً از دست رفته و باید دوباره عموماً درک شود، بلکه همچنین طراحی وسایل نهادینۀ جدیدی است به منظور جلوگیری از تکرار فرسایش ضمانتهای ناشی از نظریۀ لیبرالی حاکمیت قانون و حفظ حقوق فردی.
4. تفکیک قوا
تدبیری که نظریه‌پردازان لیبرال حاکمیت قانون برای تضمین آزادی فردی و جلوگیری از خودسری اندیشیده بودند، تفکیک قوا بود. نظر این بود که اگر قوۀ مقننه فقط قواعد کلی متساویاً قابل اعمال در مورد همگان وضع کند، و اگر قوۀ مجریه فقط برای اجرای آن قواعد به جبر و الزام متوسل شود، آزادی فردی واقعاً تأمین خواهد شد. اما این امر مشروط به محدود شدن قوۀ مقننه به وضع قواعد کلی است، حال آنکه ما به جای محدود ساختن پارلمان به قانونگذاری به این مفهوم، هر چیزی را که آن قوه اعلام کند «قانون» می‌نامیم، و لذا به مجلس اختیار نامحدود داده‌ایم. در حال حاضر، قوۀ مقننه دیگر هیأتی نیست که قانون می‌گذارد، بلکه هر تصمیمی که بگیرد قانون است.
این وضع محصول از دست رفتن معنای قدیم «قانون» است و تمایل به اینکه اداره و کنترل حکومت را به دست مجالس قانونگذاری بسپاریم و از این راه حکومت را دموکراتیک کنیم. در نتیجه، دائماً از مجالس خواسته می‌شود اقدام به صدور انواع و اقسام دستورها کنند ـ یعنی فرمانهایی صادر کنند که قانون نامیده می‌شود، هرچند خصلتشان بکلی غیر از قانونهایی است که، به موجب نظریۀ تفکیک قوا، مجالس قانونگذاری فقط قرار بود به وضع آنها بپردازند.
طراحی و تأسیس نهادهای نو دشوار و تقریباً محال به نظر می‌رسد، اما از آن دشوارتر احیا و قابل درک کردن مفهوم از دست رفته‌ای است که دیگر حتی اسم روشن و خالی از ابهامی نیز برای آن نداریم. ولی، به هر حال، این کار باید، به رغم تعالیم مکتب مسلط قانونشناسی، به انجام برسد. من سعی خواهم کرد نخست ویژگیهای اساسی قانون به این مفهوم مشخص و مضیّق را بیان کنم، و سپس حکومت می‌سازد.
یکی از راههای خوب این کار این است که ببینیم قانون منبعث از رویۀ قضایی5 دارای چه خاصیتهای ویژه‌ای است که فقط از این جهت که قانون محصول مجالس قانونگذاری بخواهد به قانون منبعث از رویۀ قضایی تشبه بجوید به آن تعلق می‌گیرد. تصادفی نیست که این تصور از قانون در کشورهای دارای نظام حقوقی عرفی6 به مدتی به مراتب طولانیتر محفوظ مانده، و در کشورهای کلاً متکی به قوانین مدون و مصوب قوۀ مقننه بندرت درک شده است.
قانون منبعث از رویۀ قضایی در اساس عبارت از همان چیزی است که سابقاً به آن «قانون حقوقدان»7 می‌گفتند و در محاکم دادگستری اعمال می‌شود و می‌تواند بشود، و برای سازمانهای دولتی و اشخاص خصوصی متساویاً لازم‌الاتباع است، و چون از مرافعات مایه می‌گیرد، صرفاً به روابط اصحاب دعاوی مربوط می‌شود و ناظر به آنگونه اعمال فردی نیست که ربطی به دیگران پیدا نمی‌کند، و در مورد هرکس حدود حریمی را معین می‌کند که دیگران از تجاوز به آن ممنوعند. هدف از آن جلوگیری از تعارض میان کسانی است که به ابتکار خویش و نه به دستور یک مقام متبوع عمل می‌کنند، و بر پایۀ شناختهای خودشان به تعقیب مقاصد خویش مشغولند.
این قواعد در شرایط پیش‌بینی‌ناپذیر اِعمال می‌شوند و، بنابراین، باید به نحوی طراحی شده باشند که با تعداد نامعینی از موارد آینده منطبق گردند. آنچه عرفاً خصلت «انتزاعی» این‌گونه قواعد نامیده می‌شود، ناشی از همین است. این نامگذاری چندان کمکی به فهم قضیه نمی‌کند، ولی مراد از آن، قابلیت اِعمال قواعد مذکور نه صرفاً در مورد اشخاص و گروهها و جاهای معین، بلکه در کلیه اوضاع و احوالی است که بعضی عوامل نوعی موجود باشند. قواعد مورد بحث هیچ‌گونه تکلیف یا هدف مشخصی به فرد تجویز نمی‌کنند، بلکه در اساس باید نهی‌هایی به شمار آیند برای امکانپذیر ساختن اینکه افراد برنامه‌های خویش را به نحوی با یکدیگر سازگار کنند که هر یک به احتمال قوی به هدف خود برسد. بدیهی است قوانین ناظر بر ماکلیت و حقوق قراردادها و شبه‌جرم8 و قوانین کیفریِ حافظ «حق حیات و حق آزادی و حق مالکیت» حدود حریم شخصی وافی به این مقصود را تعیین می‌کنند.
قواعد حقوقی به این معنای مضیّق را من قواعد رفتار عادلانه نامیده‌ام. کسی که موظف به اطاعت فقط از این‌گونه قواعد باشد، آزاد است به مفهوم اینکه قانوناً تابع فرمانهای هیچ‌کس نیست، و در حدودی شناخته شده می‌تواند وسایل و هدفهای فعالیتهای خویش را آزادانه برگزینند. منتها جایی که همه به این مفهوم آزاد باشند، همه کس دچار جریانی می‌شود که مهارش به دست هیچ‌کس نیست، و نتیجۀ آن برای هر یک از افراد تا حد زیادی پیش‌بینی‌ناپذیر است. پس آزادی و خطر از یکدیگر جدایی‌ناپذیر می‌شوند. همچنین نمی‌توان مدعی شد که سهم هرکس از درآمد ملی که به این همه شرایط ناشناخته بستگی دارد، عادلانه خواهد بود. در عین حال، نمی‌توان گفت که چنین سهمی عادلانه است. باید به همین خرسند باشیم که بتوانیم از تاثیر کارهای ناعادلانه در سهم افراد جلوگیری کنیم. البته در یک جامعۀ آزاد می‌توانیم خارج از بازار، برای همگان بیمه‌ای در برابر حوادث ناگوار فراهم سازیم، و بدین‌وسیله حداقلی تعیین کنیم که هیچ‌کس مجبور نباشد پایینتر از آن سقوط کند. در واقع، برای بهبود چارچوبی که بازار به طور سودمند در آن عمل کند، بسیاری کارها می‌توانیم بکنیم. اما نمی‌توانیم در چنین جامعه‌ای کاری کنیم تا توزیع درآمد با فلان معیار عدالت اجتماعی یا توزیعی منطبق گردد، و کوشش در این جهت، احتمالاً نظم بازار را نابود خواهد کرد.
ولی اگر، به منظور حفظ آزادی فردی، ناچار باشیم الزام و اجبار را تنها به قواعد کلی رفتار عادلانه محدود کنیم، چگونه می‌توانیم مانع از آن می‌شویم که مجالس قانونگذاری برای رساندن منافعی به گروههای خاص، اختیار الزام و اجبار تفویض کنند ـ‌ بویژه مجالسی که بر طبق خطوط حزبی سازمان می‌یابند؟ اکثریت حاکم غالباً به این جهت اکثریت است که وعدۀ چنین منافع خاصی را به برخی گروهها می‌دهد. بدون شک، حقیقت این است که مجالس به اصطلاح قانونگذاری هرگز به وضع قوانین به این مفهوم مضیّق محدود نبوده‌اند، گو اینکه در نظریۀ تفکیک قوا، همواره تلویحاً فرض بر چنین محدودیتی بوده است. بعلاوه، چون بتدریج پذیرفته شده که نه تنها قانونگذاری، بلکه ادارۀ فعالیتهای جاری حکومت نیز باید در دست نمایندگان اکثریت باشد، مدیریت حکومت به صورت وظیفۀ عمدۀ مجالس قانونگذاری درآمده است. در نتیجه، نه تنها فرق بین قانون به معنای قواعد کلی رفتار عادلانه و قانون به مفهوم فرمانهای معین و مشخص، یکسره محو و زائل شده است، بلکه مجالس نه به مناسبترین وجه به منظور قانونگذاری به معنای کلاسیک، بلکه به شیوۀ لازم برای حکومت کارآمد ـ یعنی، مهمتر از هر چیز، مطابق خطوط حزبی ـ سازمان‌یافته‌اند.
گرچه، به عقیدۀ من، حق با ماست که هم خواهان قانونگذاری به مفهوم قدیم هستیم و هم خواهان حکومت دموکراتیک، اما چنین به نظرم می‌رسد که سپردن این دو وظیفۀ متمایز به یک مجلس انتخابی، خطایی فاجعه‌آمیز، ولو به لحاظ تاریخی پرهیزناپذیر، بوده است. این امر تفکیک قانونگذاری از حکومت ـ و بنابراین، رعایت اصول حاکمیت قانون و حکومت قانونمند ـ را عملاً محال کرده است، و با اینکه احیاناً به تأمین این نظر کمک می‌کند که هر عمل حکومت موکول به تصویب مجلس انتخابی باشد، شهروندان را از اجبار و الزام موردی محفوظ نمی‌دارد. مجلسی که به شیوۀ لازم برای حکومت کارآمد سازمان یافته باشد، و هیچ‌گونه قوانین کلی بر آن کنترل نداشته باشد که مجلس نتواند تغییرشان دهد، بناچار به جایی می‌رسد که از اختیارات خود برای حفظ منافع فرقه‌ای استفاده کند.
تصادفی نیست که بیشتر نظریه‌پردازان کلاسیکِ حکومت انتخابی و تفکیک قوا، از نظام حزبی تنفر داشتند و امیدوار بودند از تقسیم مجالس قانونگذاری مطابق خطوط حزبی اجتناب شود. دلیلشان این بود که معتقد بودند کار مجلس، قانونگذاری به معنای مضیّق قانون است، و این امکان هست که، مستقل از منافع خاص، عقیدۀ مشترکی در میان مردم دربارۀ قواعد رفتار عادلانه حکمفرما شود. با این حال، انکارپذیر نیست که حکومت دموکراتیک از سویی نیازمند پشتیبانی گروه متشکلی از نمایندگان است که به آن حزب می‌گوییم و متعهد به کاری معینی است، و از سوی دیگر محتاج گروه متشکلی از مخالفان که می‌خواهند حکومت دیگری به جای آن بیاورند.
چارۀ واضح مشکل ظاهراً این است که دو مجلس انتخابی متفاوت با تکالیف مختلف داشته باشیم: یک مجلس قانونگذاری حقیقی، و مجلس دیگری که سر و کارش با حکومت کردن به معنای اخص باشد، یعنی همه چیز به استثنای وضع قانون به معنای مضیّق. لااقل می‌توان تصور کرد که چنین نظامی ممکن بود در بریتانیا به وجود آید اگر در زمانی که مجلس عوام، با اختیار انحصاری در مورد لوایح پولی، عملاً کنترل حکومت را منحصر به خود کرد، مجلس اعیان [یا لردها] به عنوان بالاترین دادگاه، حق انشای قانون به معنای مضیّق را به انحصار خویش در آورده بود. ولی البته چون مجلس اعیان نمایندۀ یک طبقه بود نه عامۀ مردم، چنین تحولی امکان‌پذیر نشد.
همچنین با تأمل بیشتر پی می‌بریم که وجود دو مجلس انتخابی به جای یک مجلس به هر حال سودی نخواهد داشت اگر قرار باشد هر دو مطابق یک اصل انتخاب شوند و سازمان بیابند و، بنابراین، دارای همان ترکیب باشند. همان شرایط حاکم بر تصمیمات پارلمانهای امروزی بر هر دو مجلس حاکم می‌شد، و مواضعۀ بین آنها احتمالاً به تفویض همین‌گونه اختیارات برای کارهای دلخواه حکومت وقت می‌انجامید. حتی اگر فرض کنیم که قانون اساسی اختیارات مجلس قانونگذاری را (به تفکیک از مجلس حکومتی) به وضع قوانین به معنای مضیّق قواعد عمومی رفتار عادلانه محدود می‌ساخت، و یک دادگاه قانون اساسی بر اجرای مؤثر این محدودیت نظارت می‌کرد، باز هم سودی نمی‌داشت تا هنگامی که مجلس قانونگذاری می‌بایست خواستهای گروههای خاصی را اجابت کند که در پارلمانهای امروزی نیز چاره‌ای برای اکثریتهای حاکم باقی نمی‌گذارند.
ما برای مجالس حکومتی کمابیش خواهان همان‌گونه چیزهایی هستیم که برای پارلمانهای موجود می‌خواهیم. آنچه به تشکیلات و شیوۀ کار پارلمانهای موجود شکل بخشید، مقتضیات حکمرانی بوده نه قانونگذاری. برای یک مجلس قانونگذاری حقیقی، به چیزی بسیار متفاوت نیاز است. ما مجلسی می‌خواهیم که سر و کارش نه با نیازهای خاص گروههای خاص، بلکه با اصول کلی و پایداری باشد که فعالیتهای جامعه بناست برپایۀ آنها تنظیم شود. اعضا و تصمیمهای آن باید نمایندۀ عقیدۀ غالب دربارۀ رفتار عادلانه و ناعادلانه باشند، نه نمایندۀ گروههای معین و خواستهای خاص آنها. این مجلس هنگام وضع قواعدی که بناست مدتهای دراز در آینده همچنان به قوت و اعتبار باقی بمانند، باید نماینده یا نمونه‌ای از عقاید غالب و رایج دربارۀ حق و باطل باشد. اعضای آن نباید سخنگوی هیچ منافع خاص یا بیانگر «ارادۀ» هیچ مقطع خاصی از جمعیت درخصوص هیچ اقدام مشخص حکومت باشند. باید مردان و زنانی باشند که به دلیل خصایص و شخصیتی که در امور عادی زندگی به ظهور رسانده‌اند مورد اعتماد و احترامند و وابسته به تأیید هیچ گروه خاصی از رأی‌دهندگان نیستند. باید بکلی از گردن نهادن به آنگونه انضباط معاف باشند که برای حفظ انسجام تیم حکومتگر ضروری است ولی بوضوح در یک هیأت واضع قواعد محدودکنندۀ اختیارات حکومت، مطلوب نیست.
داشتن چنین مجلسی شدنی است اگر اولاً اعضای آن برای دوره‌های طولانی انتخاب شوند؛ ثانیاً اگر انتخابشان تنها برای یک دوره جایز باشد؛ و ثالثاً برای نوسازی آن هماهنگ با تغییر تدریجی افکار و عقاید رأی‌دهندگان، اعضا همگی یکباره انتخاب نشوند، بلکه عدۀ ثابتی از آنان هر سال در پایان دورۀ نمایندگی عوض شوند ـ یا، به عبارت دیگر، مثلاً برای پانزده سال انتخاب شوند و هر سال کسان دیگری جای 5/1 ایشان را بگیرند. بعلاوه، به نظر من، مصلحت این است که شرط کنیم در هر انتخابات، فقط یک گروه سنی نمایندگانی از همان گروه سنی برگزیند تا، بدین‌ترتیب، هر شهروند در طول عمر تنها یکبار ـ مثلاً در چهل و پنج سالگی ـ نماینده‌ای از گروه سنی خودش انتخاب کند.
نتیجه، مجلسی خواهد بود مرکب از افرادی بین چهل و پنج و شصت ساله که پس از اثبات توانایی خویش در زندگی عادی برگزیده شده‌اند (و احتمالاً میانگین سنشان قدری پایینتر از اعضای پارلمانهای موجود خواهد بود). شاید همچنین مطلوب باشد که کسانی که پیشتر شاغل سمتهایی در مجلس حکومتی یا تشکیلاتی احزاب سیاسی بوده‌اند فاقد صلاحیت اعلام شوند. از این گذشته، باید اطمینان حاصل کرد که برگزیدگان، پس از پایان دورۀ نمایندگی، به شغلی محترم با استفاده از حقوق و دارای بازنشستگی منصوب شوند.
مزیت انتخاب برحسب گروههای سنی، و در سنی که فرد فرصت داشته در زندگی عادی از خویش توانایی نشان دهد، این است که عموماً همسالان هرکس بهتر از دیگران می‌توانند دربارۀ شخصیت و لیاقت او داوری کنند؛ بعلاوه، از میان عدۀ نسبتاً قلیل شرکت‌کنندگان در هر انتخابات، نامزدان بیشتر احتمال دارد شخصاً نزد رأی‌دهندگان شناخته و مورد احترام باشند ـ بویژه اگر، چنانکه محتمل و درخور تشویق است، پیش‌بینی این وظیفۀ مشترک به تشکیل باشگهایی مرکب از افراد همسن برای بحث دربارۀ مسائل اجتماعی و همگانی بینجامد.
5. مزایای تفکیک قانونگذاری
غرض از اینها همه البته ایجاد مجلس مقننه‌ای است که مطیع و فرمانبردار حکومت نباشد و فوراً هر قانونی را که حکومت به منظور رسیدن به مقاصد آنی خود بخواهد، از تصویب نگذراند ـ یعنی مجلسی که به یاری قانون، حدودی دائمی برای اِعمال قوۀ جبریۀ حکومت مقرر بدارد، حدودی که حکومت ناچار باشد در داخل آن حرکت کند و حتی یک مجلس حکومتی منتخب به شیوۀ دموکراتیک نیز نتواند پا از آن بیرون بگذارد. مجلس حکومتی کاملاً در تعیین تشکیلات حکومت و کاربرد وسایل در اختیار حکومت و نوع خدماتی که حکومت باید عرضه کند آزاد خواهد بود؛ اما خودش هیچ اختیاری برای اجبار و الزام شهروندان نخواهد داشت. اختیارات آن، از جمله اختیار اخذ مالیات به منظور تأمین منابع مالی لازم برای خدماتی که حکومت باید عرضه کند، محدود به اجرای قواعد رفتار عادلانه خواهد بود که وضع آن را مجلس قانونگذاری برعهده دارد. در برابر هر تخطی و تجاوز حکومت (یا مجلس حکومتی) از حدود یاد شده، موضوع علناً به دادگاه قانون اساسی ارجاع خواهد شد که برای رسیدگی به موارد تعارض میان مجلس قانونگذاری به معنای اخص و سازمانهای حکومتی، صلاحیت خواهد داشت.
یکی دیگر از نتایج مطلوب چنین ترتیبی، برخورداری مجلس قانونگذاری از وقت کافی برای رسیدن به وظایف خاص خودش خواهد بود. اهمیت این نکته از اینجاست که در دوران معاصر، مجالس قانونگذاری غالباً تمشیت اموری را که امکان داشته با اِعمال قواعد کلی حقوقی صورت بگیرد، به حیطۀ دستورهای اجرایی حتی به طور موردی احاله کرده‌اند، زیرا آنقدر گرفتار کارهای حکومتی بوده‌اند که دیگر وقت و علاقۀ کافی برای قانونگذاری به معنای اخص نداشته‌اند. همچنین نباید از نظر دور داشت که انجام وظایف مذکور نیازمند دانش کارشناسانه‌ای است که احتمالاً نمایندگان دارای سوابق طولانی در مجلس به کسب آن کامیاب می‌شوند، ولی احتمال ندارد سیاستمدار پرمشغله‌ای از آن بهره‌مند باشد که می‌خواهد پیش از انتخابات بعدی نتیجۀ کارهای خود را به رخ حوزۀ انتخابیه‌اش بکشد. یکی از پیامدهای شگفت تفویض اختیار نامحدود به مجالس انتخابی این بوده است، که چنین مجالسی دیگر عامل عمدۀ تعیین‌کننده در شکل دادن به قانون نیستند، زیرا این وظیفه را به طور روزافزون به دستگاه دیوانسالاری سپرده‌اند.
بیش از این نمی‌خواهم با پیگیری جزئیات این «ناکجا آباد» حوصلۀ شما را به سر برم ـ هرچند باید اعتراف کنم که کاوش در فرصتهای زاییدۀ تفکر دربارۀ امکان تفکیک مجلس قانونگذاری حقیقی از مجلس حکومتی، برای خودم مفتون‌کننده و آموزنده بوده است. البته حق دارید بپرسید که فایدۀ ساختن چنین «ناکجا آباد»ی چیست اگر با این نامی که به آن می‌دهم، خود معترف باشم که به تحقق آن در آیندۀ قابل پیش‌بینی معتقد نیستم. پاسخ را می‌توانم در قالب این عبارات از دیوید هیوم بدهم که نوشت: «در همۀ موارد، لاجرم شناختن آنچه در نوع خود از همه کاملتر است سودمند است تا بتوانیم هر قانون اساسی یا شکل حکومت واقعی را به وسیلۀ تغییرات و ابداعاتی که بیش از حد جامعه را مختل نمی‌کند، حتی‌الامکان نزدیکتر کنیم.»