ارزیابی توافق هسته‌ای با معیارهای حقوق بین‌الملل

*‌ توافقی که صورت گرفته یک اتفاق نادر در روابط بین‌الملل است زیرا کشورهایی که به نوعی ایران را تحریم کردند، به اتفاق تصمیم به لغو این تحریم‌ها گرفتند. نظر جنابعالی در این باره چیست؟

**‌ به طور کلی  با توجه به اوضاع و احوال بین‌المللی پس از جنگ‌های جهانی و جنگ‌های عمده منطقه‌ای، نتیجه مذاکراتی که در آن زمان صورت می‌گرفت، معاهدات صلحی بود که وضعیت و شرایط را در عرصه بین‌الملل دگرگون می‌کرد. به طوری که می‌توان از آنها به عنوان نقطه عطفی در تاریخ دیپلماسی یا حقوق بین‌الملل یاد کرد. معاهده صلح «وستفالی» که بنیان حقوق بین‌الملل است و یا معاهدات پس از جنگ جهانی اول و دوم نمونه‌هایی از این معاهدات هستند.  توافق ایران و 1+5 را می توان با این قسم اسناد بین المللی قیاس کرد. اما این توافق در عصر حاضر از آن منظر حائز اهمیت بوده و به عنوان نقطه عطفی در روابط بین‌الملل به شمار می‌رود که یک کشور در حال توسعه توانست در رابطه با یک معضل بین‌المللی، با جامعه بین‌المللی آن هم 5 قدرت بزرگ دنیا و اتحادیه اروپا پای میز مذاکره نشسته و در جایگاهی برابر با آنها تعامل داشته باشد، چانه زنی کند و  طرف مذاکره کننده هم رویکرد مثبتی در این خصوص داشته باشد. 

*‌ با توجه به اینکه همچنان برخی مواقع از سوی مسئولان امریکایی با این تهدید روبه‌رو می‌شویم که هر زمان که بخواهند می‌توانند تحریم‌ها را علیه ایران برگردانند آیا به نظر شما این تهدیدها از دیدگاه روابط بین‌الملل کار ساز خواهد بود یا خیر؟ ضمن اینکه به اعتقاد جنابعالی چشم‌انداز این توافق برای کشور چه خواهد بود؟

**‌ واقعیت این است که سندی که در چارچوب برجام تنظیم شده منعطف و از نوع حقوق نرم است که در حقوق بین‌الملل از آن یاد می‌شود. حقوق نرم از جمله حقوقی است که قالب الزام‌آور دارد ولی در محتوا و چگونگی اجرا منعطف و فاقد ضمانت اجرای حقوقی متعارف است. در حقیقت این یک رویکرد روابط بین‌الملل و نه حقوق بین‌الملل به مسائل بین‌المللی است. به عبارتی ساده‌تر می‌توان گفت که این سند پدیده نسبتاً جدیدی است به جای معاهدات  کلاسیک که طرفین، تعهدات محکم و قطعی می‌دادند و امکان داشت در عمل با مشکل روبه‌رو شوند. بنابراین رویکرد این بوده که مسأله را به عنوان یک معضل سیاسی حل کنند.

از این رو چنانچه فضا و شرایط سیاسی مساعد باشد و طرفین به تعهدات سیاسی خود پایبندی داشته باشند این سند می‌تواند اهداف و مسائلی را که در سند تعریف و پیش‌بینی شده در مواعد پیش‌بینی شده 8 الی 25 ساله‌ محقق نماید.  به طور نمونه قطعنامه های قبلی شورای امنیت که وضع تحریم کرده بودند، از تاریخ اجرای برجام لغو می شوند ولی به مدت 10 سال قابل بازگشت هستند.

اما از منظر حقوقی باید دقت داشت که اولاً قطعنامه شورای امنیت یک قطعنامه الزام‌آور برای همه اعضا است. ثانیاً یک سند حقوقی بین‌المللی است که البته محتوایی منعطف و به اصطلاح نرم دارد. این وضعیتی است که باید درک شود. یعنی طرفین دست‌شان را باز گذاشته‌اند که اگر خواسته‌ها، اهداف و الزامات پیش‌بینی شده رعایت نشود به وضعیت سابقی که داشتند باز گردند. به عبارتی ساده‌تر ساز و کارهای پیش‌بینی شده به نحوی است که این اجازه را می‌دهد تا یک عضو صاحب حق وتو شورای امنیت به دلایل سیاسی و غیره این چارچوب و توافق را بر هم زند. در مقابل ایران هم از لحظه‌ای که این اتفاق رخ می‌دهد این حق را دارد که تمام آن تعهداتی را که داده است پس بگیرد و آنها را اجرایی نکند.

*‌ این توافق از چه ابعادی اهمیت دارد؟

**‌ به طور کلی قبل از مذاکرات در شرایطی قرار داشتیم که متهم به فعالیت غیر قانونی بین‌المللی بودیم. بنابراین باید به طریقی این اتهام بر طرف می‌شد و هیچ راهی هم وجود نداشت مگر اقدام نظامی از سوی امریکا که عاقبتش هم مشخص نبود و یا اعتماد سازی از جانب ایران که به هر صورت این شیوه دوم فائق آمد که به نظرم شیوه درستی بود. پس اگر این اعتمادسازی  واقعی و مستمر باشد بالطبع فضای روابط بین‌المللی کشور هم از بعد سیاسی و هم از بعد اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی به طور کامل دگرگون می‌شود و می‌تواند نقطه عطفی برای ایران در مناسبات بین‌المللی باشد.

*‌ این توافق با توافق‌های بین‌المللی پیشین چه تفاوت‌هایی دارد؟

**‌ به طور کلی این توافق دو ویژگی خاص و نوین دارد نخست نحوه الزام آور کردن برجام در حقوق بین الملل است و آن منضم نمودن آن به یک قطعنامه شورای امنیت که عمدتاً تحت فصل هفتم صادر گردیده و برای همه اعضای سازمان ملل لازم الاتباع است. جهت استحضار، قطعنامه‌های شورای امنیت ‌دو دسته هستند. نخست آنها غیرالزام‌آور هستند که به طور معمول از نوع غیر فصل هفتمی ‌هستند. یعنی تصمیم نیستند بلکه توصیه‌ای هستند. دوم قطعنامه‌هایی که بر اساس فصل هفتم صادر می‌شوند و براساس ماده 25 منشور سازمان ملل لازم الاتباع و فرا گیر هستند. به طوری که همه کشورها (چه آن کشوری که مورد خطاب قرار می‌گیرد و  چه سایر کشورها) موظف به رعایت آن هستند. بنابراین  همانطور که قبلاً اشاره شد، در عالم حقوق بین الملل قطعنامه 2231 که حاوی برجام نیز می باشد از زمان تصویب برای کلیه کشورها اعم از امریکا و ایران صرف نظر از تأیید مجالس داخلی الزام آور می باشد.

*‌ حال سؤالی که پیش می‌آید این است که اگر کنگره امریکا تصمیم گرفت توافق را نپذیرد وضعیت قطعنامه شورای امنیت چه خواهد شد؟

** به طور کلی از نظر حقوق بین‌الملل ما قائل به دو نظام مستقل حقوق بین‌الملل و حقوق‌های داخلی یا ملی هستیم که هر کدام مناسبات و منابع حقوقی خود را دارند. در حقوق بین‌الملل همانطور که اشاره شد قطعنامه های ‌شورای امنیت که حاوی تصمیمات این شورا در امور صلح و امنیت بین المللی است برای همه کشورها از جمله امریکا لازم الاجرا است. اما اگر مدتی بعد امریکا این توافق را نپذیرد یعنی در عمل  به این نتیجه رسیده که ایران پایبندی به این توافق ندارد و تخلف کرده است، این شیوه می‌تواند تنها توجیهی برای به هم زدن توافق باشد. البته این توجیه قابل قبول و معقولی هم نیست.

زیرا این قطعنامه بین‌المللی و نهایی است و هیچ کاری هم نمی‌توان کرد. مگر اینکه با تصمیم بعدی شورای امنیت ملغی شود. البته به احتمال زیاد امریکایی‌ها به این جمعبندی رسیده‌اند که با حق وتویی که اوباما در اختیار دارد هیچگاه این مسأله پیش نخواهد آمد. یعنی احتمالش بسیار ضعیف است که کنگره آن را تأیید نکند. پس به قطع باید گفت که کنگره آن را تصویب می‌کند و این اتفاق هم رخ می‌دهد اما اگر این تأیید صورت نگیرد بالطبع وارد عرصه سیاسی می‌شویم که باید با استفاده از روش‌های پیش‌بینی شده در مذاکرات میان 6 کشور حل شود.

دوم پیش‌بینی شیوه الغا و بی‌اثر کردن برجام و  قطعنامه (توافق) در خود مکانیزم حل اختلاف  است به طوری که اساساً تحت هیچ شرایطی مناسبات میان طرفین منتهی به اختلاف حقوقی نمی گردد و به تبع آن به یک مرجع قضایی نیز ارجاع نمی شود ، که این اساسا امر نادر و پدیده جدیدی است. به عبارتی پایبندی و اجرای تعهدات توسط طرفین ضمانت اجرای آن است و در صورت نقض جدی برجام و قطعنامه (توافق) ظرف مدت کوتاهی لغو و بلااثر می گردد. بر اساس بند 11 و 12  قطعنامه 2231 چنانچه مراحل پیش‌بینی شده طی شود و یکی از کشورهای صاحب حق وتو به این جمعبندی برسد که پایبندی از سوی ایران صورت نگرفته و تخلفی انجام داده است همه تحریم‌هایی که از سوی شورای امنیت لغو شده بود بلافاصله طی30 روز لازم الاجرا می‌شود.

بنابراین شاید بتوان گفت ویژگی‌ اخیر یعنی بازگشت خود به خودی قطعنامه های پیشین  و لغو  خود به خودی توافق در تاریخ حقوق بین الملل منحصر به فرد است.  

*‌ اگر ایران این قطعنامه را نپذیرد چه اتفاقی رخ می‌دهد؟

** اگر ایران این توافق را نپذیرد تمام تحریم‌ها به وضعیت قبل از مذاکرات باز خواهند گشت. با این تفاوت که افکار عمومی‌بین‌المللی هم علیه ایران شورانده خواهد شد. البته همین اتفاق هم درباره امریکا صدق خواهد کرد. از این رو خیلی بعید است که  ایران و امریکا با این توافق مخالفتی ‌کنند.

*‌ در چنین شرایطی وضعیت تحریم تسلیحات متعارف چه خواهد شد؟

** به طور کلی تحریم تسلیحات به میزانی که در قطعنامه‌های پیشین پیش‌بینی شده، برای یک دوره 5 تا 10 سال ادامه خواهند داشت ولی تابع وضعیت خاص اخذ مجوز قبلی شورای امنیت به صورت موردی است. بنابراین به طور موردی ممکن است با مجوز  شورای امنیت اعمال نگردند. موارد تحت الشمول، فروش و خدمات مربوط به اقلامی است که می‌تواند منتهی به ساخت موشک پرتاب کننده کلاهک اتمی گردد و همچنین تسلیحات سنگین نظیر تانک، نفر بر نظامی، هواپیما و هلیکوپتر جنگنده ...

*‌ در صورت رد متن برجام در کنگره و تصویب قطعنامه چه اتفاقی رخ خواهد داد؟

** قطعنامه که در شورای امنیت تصویب شده و همانطور که قبلاً توضیح دادم، برای امریکا الزام آور است و تصمیم کنگره اثری بر آن ندارد. اما به طور کلی ضمانت اجرای قطعنامه و برجام (توافق) اراده سیاسی کشورهای طرف توافق و سازمان ملل است که باید به تعهداتی که در قطعنامه و برجام آمده پایبند باشند. اما همانطور که اشاره شد ضمانت اجرای حقوقی محکمی‌ندارد. این سند یک سند سیاسی و یا سند حقوقی با محتوای بسیار منعطفی است که  طبق آن طرفین می‌توانند در صورت مشاهده تخطی از سوی طرف مقابل و یا اگر به هر دلیلی تمایلی نسبت به اجرای توافق نداشتند،  به پایبندی خود ادامه ندهند.

*‌ آثار و پیامد‌های بین‌المللی و داخلی این توافق چیست؟

** این توافق نقطه آغازی برای نقش‌آفرینی ایران در عرصه بین‌المللی است. یعنی در واقع شناسایی ایران به عنوان یک قدرت است که توان هسته‌ای دارد اما متعهد شده  تمام توانش را در چارچوب فعالیت های صلح آمیز به کار بندد که این تحول بزرگی است که با این توافق یک نوع بازگشت و حضور مؤثر و فعال در حوزه بین‌المللی برای کشور رقم خورده است. از این رو نگرانی‌های بین‌المللی که مرتبط با موضع و تهدید هسته‌ای است با این توافق منتفی می‌شود. به عبارتی دیگر در روابط بین‌الملل تصویر جدیدی که کشورها از ایران دارند بسیار متفاوت خواهد بود که این یک تحول و موفقیت برای ایران و جامعه بین‌المللی است.

اما از بعد داخلی، در روز اجرای برنامه برجام که در حدود 3 ماه آینده است قطعنامه‌های قبلی شورای امنیت ملغی و بی‌اثر می‌شود. اما بی‌اثر باقی ماندنش طی 10 سال آینده استمرار دارد و بالقوه می‌تواند در این مدت طبق همین ترتیباتی که توضیح داده شد برگشت داشته باشد. تحریم های امریکا و اتحادیه اروپا نیز چنین وضعیتی دارد. البته لازم به توضیح است که لغو تحریم های امریکا عمدتاً در برگیرنده «تحریم های ثانویه» است، اگرچه با مجوز موردی امکان عدم اعمال «تحریم های اولیه» در برخی معاملات پیش بینی شده است. یکی دیگر از آثار مثبت این توافق  شکسته شدن فضای ضدایرانی و بازگشت ایران به صحنه بین‌المللی و از همه مهمتر اقتصاد بین‌المللی است.

در واقع کشورهایی که تمایل به همکاری اقتصادی با ایران دارند می‌توانند بعد از اجرایی شدن توافق، برنامه همکاری اقتصادی خود را آغاز کنند که این نیز باعث تغییر و تحول در کشور بخصوص اشتغالزایی و فعال شدن و یا رونق اقتصادی در کشور خواهد شد که بالطبع تولیدکنندگان داخلی در عرصه رقابت آزاد بین‌المللی نیز مجبور هستند تا کیفیت محصولات خود را بالا ببرند که این می‌تواند در ارتقا و پیشرفت اقتصادی کشور و رفاه اجتماعی، بسیار مؤثر باشد.  از این رو  جای امیدواری است که در جامعه بین‌المللی بتوان به جایگاه واقعی که طی10 سال گذشته از ما دریغ شده است برسیم.

*‌ اجرا نشدن حتی یک بند از قطعنامه چه تأثیری بر کل توافق خواهد داشت؟

** در قطعنامه پیش‌بینی شده که اگر اختلاف نظر و یا نگرانی به وجود آمد ابتدا از طریق کمیسیون مشترکی به موضوع رسیدگی شود. البته در صورت بروز اختلاف و یا تفاوت دیدگاه نسبت به اجرای برجام یک نهاد دیگر که متشکل از 3 عضو است که دو عضو آن معتقد به بررسی موضوع هستند و یک عضو دیگر مستقل است نظر مشورتی می‌دهند که موضوع در کمیسیون 8 نفره رسیدگی شود یا خیر؟ اما اگر مسأله در این سطح حل نشد شکایت عضو شاکی (که می تواند یکی از اعضای 1+5 باشد) در شورای امنیت مطرح می شود. طی مدت 10 روز عضو شاکی، باید پیش‌نویس قطعنامه‌ای جهت توقف لغو تحریم ها تهیه ‌کند. در غیر این صورت  رئیس وقت شورای امنیت این پیش‌نویس را تهیه می کند.

محتوای این قطعنامه‌ این خواهد بودکه آیا این تخلفی که منجر به شکایت شده، ویژگی نقض جدی را دارد یا خیر؟ این قطعنامه به رأی گذاشته خواهد شد و امکان اعمال حق وتو در اینجا وجود دارد. اگر قطعنامه با 9 رأی موافق بدون اعمال حق وتو تصویب شود، لغو قطعنامه‌های قبلی که طبق بند 7 و 8 قطعنامه‌ 2231 انجام شده است  همچنان استمرار می‌یابد. در واقع همانند این است که هیچ اتفاقی رخ نداده است.

اگر آن طرفی که شکایت کرده به ادعای خود اصرار ورزد  و سایر کشورها آن را نپذیرند و لذا قطعنامه‌ای به تصویب نرسد و یا قطعنامه‌ مورد حق وتو  یکی از 5 کشور صاحب حق وتو قرار گیرد و در نهایت قطعنامه‌ای به تصویب نرسد طی 30 روز پس از اعلام شکایت عضو  شاکی، به صورت خودکار تمامی‌ قطعنامه‌های قبلی  دوباره لازم الاجرا می‌شود و همانند این می‌ماند که تمام ترتیباتی که توافق شده خاتمه می‌یابد و باز می‌گردیم به نقطه قبل از قطعنامه و توافق. 

البته  ایران در این توافق اعلام کرده است چنین اتفاقی به منزله نقض توافق از جانب طرف‌های دیگر تلقی می‌شود و ایران هیچ گونه الزامی‌ برای اجرای تعهد و پایبندی به آن  ندارد. بنابراین همانطور که ملاحظه می‌شود این توافق یک سند سیاسی مبتنی بر معیارهای سیاسی است و بالطبع منافع و اراده سیاسی کشورها می‌تواند این توافق و هماهنگی را جلو ببرد و یا اراده سیاسی یکی از اعضای صاحب حق وتو می‌تواند مانع استمرار این توافق شود.

اما در پایان باید بگویم که مردم نباید فکر کنند که با اجرایی شدن توافق همه مسائل مملکت یک شبه حل خواهد شد. به هر صورت موفقیت یک قوم، یک فرد و یا یک کشور مستلزم کار و تلاش مستمر و حضور عالمانه در صحنه‌های اجتماعی و در هر فعالیتی است و باید یاد بگیریم که برای رقابت در صحنه بین‌المللی کار و تلاش بسیار داشته باشیم و عاقلانه رفتار کنیم. آن زمان است که نسل‌های بعدی ما می‌توانند نتایج مثبت‌تری از این تحولات را داشته باشند. اما اینکه فکر کنیم توافق صورت گرفته تحولی سیاسی است که بسرعت انجام می‌شود و بلافاصله به نتیجه می‌رسد و نگرانی‌ها حل می‌شود، فکری اشتباه است.