نیمه پر نفت ارزان‌ قیمت

پایگاه بصیرت

پایگاه بصیرت: روند کاهشی بهای نفت که از بیش از یک‌سال و نیم اخیر آغاز شده با نشست صد و شصت و هشتم کشورهای عضو اوپک به اوج خود رسید. بهای نفت اوپک روز دوشنبه با عبور از کف 11 ساله خود به قیمت‌های سال 2004 رسید. مطابق گزارش‌ها بهای نفت ایران به حدود 31 دلار رسیده که این قیمت نیز کف 11 ساله اخیر محسوب می‌شود. بر اساس این آمار قیمت نفت ایران در حال حاضر با قیمت‌های آخرین سال دولت اصلاحات برابری می‌کند. اگرچه برخی کارشناسان معتقدند کاهش قیمت این کالای استراتژیک موجب ایجاد شوک در دولت‌های نفتی می‌شود؛ اما تشدید تحریم‌ها و کاهش درآمدهای نفتی در دو سال گذشته باعث هضم این شوک در اقتصاد ایران شده است. بنابراین به نظر می‌رسد تاثیرپذیری اقتصاد ایران از این شوک کمتر از سایر کشورهای صادرکننده نفت باشد. فارغ از این پدیده بررسی‌های پژوهشی و مشاهدات تجربی نشان می‌دهد که می‌توان کاهش قیمت نفت را به‌عنوان یک مزیت در اقتصاد ایران تلقی کرد. مطابق بررسی «بهبود ساختار مالی دولت»، «کاهش رانت‌جویی»، «بهبود کیفیت نهادی» و «بهبود توان رقابتی‌پذیری از مسیر نرخ ارز» نیمه پر کاهش درآمدهای نفتی است که می‌تواند با مدیریت مناسب در این برهه، زمینه‌ساز رشد اقتصادی پایدار و تقویت توان صادراتی کشور شود.

آخرین آمارها نشان می‌دهد که قیمت نفت اوپک با ثبت رقم 5/ 32 دلار برای هر بشکه به کمترین مقدار طی 11 سال اخیر رسیده است. کاهش قیمت نفت، اثر قابل‌توجهی در نزول درآمدهای نفتی خواهد داشت و می‌تواند در کوتاه‌مدت، مسیر خروج از رکود را با مشکل روبه‌رو سازد. اما از سوی دیگر، این کاهش نرخ، می‌تواند با مدیریت مناسب سیاست‌گذاران در بلندمدت اثرات مثبتی را برای اقتصاد در پی داشته باشد. مطالعات و تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد که در زمان کاهش درآمدهای نفتی، تولید غیرنفتی از مسیر کاهش مخارج دولت و افت تقاضا، کاهش می‌یابد، اما در بلندمدت کاهش قیمت نفت می‌تواند با افزایش کیفیت نهادی، کاهش رانت‌جویی بهبود ساختار دولت و افزایش استقلال بودجه از نفت، زمینه بهبود رشد پایدار اقتصادی را فرآهم آورد. در این گزارش به بررسی روند کاهش درآمدهای نفتی در سال‌های گذشته و مکانیزم بهره‌گیری از این فرصت برای بهبود شرایط اقتصاد پرداختیم.

درآمدهای نفتی در اقتصاد ایران طی دهه‌های گذشته از روندی بسیار پر فراز و نشیب و پرنوسان برخوردار بوده است. در سال 1390 رکورد تاریخی درآمدهای نفتی کشور با رقم 118 میلیارد دلار ثبت شد. پس از آن به واسطه تحریم‌های اقتصادی و کاهش صادرات نفت، درآمدهای نفتی به حدود 65 میلیارد دلار در سال 1392 کاهش یافت. موج دوم نزول درآمدهای نفتی به واسطه کاهش قیمت نفت از پاییز سال 1393 آغاز شد و در پاییز سال جاری به حدود 35 میلیارد دلار کاهش یافته است که پایین‌ترین رقم از سال 1384 است. سوال مهم این است که پیامدهای این نزول تاریخی درآمدهای نفتی برای اقتصاد ایران چیست؟ برای پاسخ به این سوال، باید اثرات کاهش درآمد نفت را در دو افق زمانی کوتاه‌مدت و بلندمدت مورد بررسی قرار داد.

از آنجا که بودجه دولت در ترکیب تقاضای کل اقتصاد دارای سهم بسزایی است، بنابراین بودجه دولت و هزینه‌های آن یکی از مهم‌ترین کانال‌های اثرگذاری شوک‌های نفتی بر تقاضای کل اقتصاد است. درآمدهای نفتی یکی از مهم‌ترین منابع درآمدهای دولت است. دولت در واکنش به نزول درآمدهای نفتی، به ناگزیر مخارج خود را کاهش خواهد داد. بار اصلی این کاهش مخارج نیز عمدتا بر دوش مخارج عمرانی خواهد بود. کاهش مخارج دولت به‌عنوان یک شوک منفی تقاضای کل، می‌تواند در کوتاه‌مدت تولید را با رکود مواجه کند و کاهش دهد. علاوه بر این کاهش درآمد نفت می‌تواند به کاهش عرضه ارز و به تبع آن افزایش نرخ ارز بینجامد. افزایش نرخ ارز نیز با توجه به افزایش هزینه واردات کالاهای واسطه‌ای، به افزایش هزینه‌های تولید و به دنبال آن تقویت رکود اقتصادی در کوتاه‌مدت می‌انجامد.

این فرآیندی است که اقتصاد ایران طی چهار سال اخیر تجربه‌ کرده است. در نتیجه کاهش شدید درآمدهای نفتی، مخارج دولت به شدت افت نموده و نرخ ارز افزایش شدیدی را تجربه کرده است. در نتیجه اقتصاد کلان از هر دو مسیر کاهش شدید مخارج دولت و افزایش شدید نرخ ارز با رکود و افت قابل‌توجه رشد اقتصادی مواجه شده است. بنابراین اقتصاد ایران در حال حاضر هزینه‌های کوتاه‌مدت کاهش شدید درآمدهای نفتی را پرداخت کرده است، اما سوال این است که پیامدهای میان‌مدت و بلندمدت کاهش درآمدهای نفتی چیست؟

برخلاف دوره کوتاه‌مدت که نزول درآمدهای نفتی به رکود تولید می‌انجامد، در میان‌مدت و بلندمدت به تدریج نزول درآمدهای نفتی از کانال بهبود ساختار مالی دولت، بهبود توان رقابت‌پذیری، کاهش رانت‌جویی در اقتصاد و بهبود نهادی، نیروهایی مثبت در اقتصاد خلق می‌کند که می‌تواند به رونق اقتصادی در بلندمدت بینجامد.

طی دهه هشتاد سهم درآمدهای ریالی نفت در بودجه با سیر نزولی مواجه بوده و از حدود 90 درصد به مرز 40 درصد کاهش یافته است، اما این امر تا سال 1390 عمدتا به دلیل ثبات نرخ ارز به وقوع پیوسته و با توجه به افزایش درآمدهای دلاری نفت حتی وابستگی واقعی بودجه به درآمدهای نفتی نیز افزایش یافته است. در این میان تنها کاهش سهم درآمدهای نفتی در بودجه از سال 1391 که ناشی از کاهش شدید درآمدهای دلاری (تحت تاثیر تحریم نفتی و سپس کاهش قیمت نفت) بوده است به کاهش وابستگی واقعی بودجه به نفت انجامیده است. در پایان سال 1394 سهم درآمدهای نفتی در بودجه دولت به پایین‌ترین سطوح خود در دوره پس از دفاع مقدس خواهد رسید. اگرچه کاهش سهم نفت در بودجه نه به دلیل برنامه‌ریزی خودخواسته دولت، بلکه به دلیل اجبار کاهش درآمدهای دلاری نفت رخ داده و هزینه‌های رکودی را در کوتاه‌مدت بر اقتصاد ایران تحمیل کرده است، اما در عین حال فرصتی تاریخی برای کاهش وابستگی ساختاری بودجه دولت به نفت فراهم کرده که می‌توان از آن بهره‌برداری کرد. در سال 1395 با وجود کاهش جاری قیمت نفت، افزایش صادرات نفت به دلیل لغو تحریم‌ها می‌تواند به افزایش درآمدهای نفتی بینجامد. در عین حال احتمال افزایش قیمت نفت در سال آینده نیز می‌تواند این مسیر را تقویت کند. اگر دولت بتواند در برابر وفور مجدد درآمدهای نفتی مقاومت کرده و از این فرصت برای کسب استقلال نسبی از درآمدهای نفتی بهره‌برداری کند، این زمینه فراهم خواهد شد که به دولتی کارآتر تبدیل شود. تکیه دولت به درآمدهای مالیاتی و ایجاد و تعمیق بازار بدهی می‌تواند راه دولت را در مسیر استقلال بودجه از درآمدهای نفتی هموار کند.

در کشورهای توسعه‌یافته، مالیات بیش از 25 تا 30 درصد تولید ناخالص داخلی است، این در حالی است که در اقتصاد ایران درآمدهای مالیاتی کمتر از هفت درصد تولید ناخالص داخلی است. در ایران، حدود 40 درصد اقتصاد زیر بار مالیات قرار دارد. حدود 40 درصد اقتصاد کشور نیز از پرداخت مالیات معاف است. اگر سهم اقتصاد زیرزمینی و غیرشفاف را مساوی 20 درصد از کل اقتصاد ایران در نظر بگیریم که این بخش نیز مالیاتی نمی‌پردازد. بنابراین عملا 60 درصد اقتصاد ایران در پوشش مالیاتی قرار ندارد. این امر نشان می‌دهد که دولت در اقتصاد ایران هم از مسیر افزایش نرخ مالیات و به ویژه از مسیر گسترش پایه مالیاتی ظرفیت بالایی برای جذب درآمدهای مالیاتی دارد. برنامه‌ریزی برای اتکای بیشتر دولت بر درآمدهای مالیاتی، از یکسو دولت را به این سمت هدایت خواهد کرد تا با تقویت نظام بوروکراتیک خود، به تقویت مالیات‌ستانی بپردازد که این امر خود به بهبود عملکرد دولت در تخصیص منابع خواهد انجامید. از سوی دیگر، اتکای بیشتر دولت بر درآمدهای مالیاتی، موجب تقویت ارتباط عملکرد دولت و عملکرد توليد داخلي خواهد شد و دولت تلاش خواهد کرد تا با ایجاد فضای مناسب برای رشد تولید، درآمدهای مالیاتی خود را افزایش دهد.

کاهش درآمدهای نفتی از کانال افزایش نرخ ارز، اگرچه از مسیر افزایش هزینه‌های تولید اثرات منفی رکودی در کوتاه‌مدت در بر دارد، اما در میان‌مدت و بلندمدت موجب افزایش قدرت رقابت‌پذیری تولیدکنندگان داخلی در برابر رقبای خارجی و تقویت تقاضا در بازارهای داخلي و صادراتی برای محصولات داخلی شده و به بهبود فرآیند تولید در بلندمدت می‌انجامد.

وجود درآمدهای هنگفت نفت و تبدیل دولت به کانون تخصیص‌دهنده و توزیع‌کننده رانت، دولت را به هدف اصلی و اوليه عوامل رانت‌جو تبدیل کرده است. تلاش عوامل رانت‌جو برای بهره‌برداری از فرصت‌های بالقوه کسب منفعت از دولت به‌عنوان منبع عظیم رانت، موجب نفوذ گسترده آنان به انحای متفاوت در دولت و تغییر ساختاری دولت در جهت تامین منافع عوامل رانت‌جو شده که این امر مشوق فعالیت‌های رانت‌جویی نامولد نسبت به فعالیت‌های اقتصادی مولد است. تحت چنین شرایطی دستیابی به چرخه رانت، نسبت به کارآیی تولید اهمیت بیشتری می‌یابد. در واقع انگیزه برای کارآفرینی در زمینه‌های تولیدی اقتصاد تضعیف شده و کارآفرینان اقتصادی ترجیح می‌دهند تا با سوء استفاده از نهادهای ضعیف، رانت بالایی را کسب کنند و از فعالیت‌های تولیدی که درآمد نسبی کمتری خواهند داشت، خارج شوند؛ بنابراین با وجود منابع عظیم رانت در دولت، به‌طور طبیعی بخشی از کارآفرینان اقتصادی ترجیح می‌دهند تا بخشی یا همه منابع کارآفرینی خود را به جای به کارگیری در فرآیند تولید، در راستای فعالیت‌های رانت‌جویی به کار گیرند.

اکنون سوال این است که تحت ساختار موجود اقتصادی، کاهش رانت نفت چه تاثیری بر تخصیص منابع کارآفرینی در بخش تولید و رانت‌جویی در بلندمدت خواهد داشت؟ با توجه به اینکه مهم‌ترین منبع رانت در دولت، درآمدهای نفتی است، کاهش رانت نفت موجب می‌شود تا بازدهی مورد انتظار کارآفرینان برای فرآیند رانت‌جویی نسبت به فرآیند تولید کاهش یافته و در نتیجه بخشی از کارآفرینان اقتصادی ترجیح دهند تا منابع کارآفرینی بیشتری را از فرآیند رانت‌جویی خارج کرده و در راستای تولید به کار گیرند. بنابراین در شرایط فعلی کاهش شدید درآمدهای نفتی پس از شوک منفی اولیه، به تدریج زمینه را برای تقویت تولید در برابر رانت‌جویی فراهم می‌کند. تداوم این مسیر می‌تواند به بهبود بلندمدت فرآیند تولید در اقتصاد کشور منجر شود.

کاهش رانت نفت در عین حال می‌تواند به تضعیف تلاش‌های گروه‌های رانت‌جو برای گسترش نفوذ و بهره‌برداری از منابع رانت بینجامد که این امر در نهایت به تقویت ساختار و ارتقای کیفیت نهادی خواهد انجامید. بررسی تجربی رابطه میان کیفیت نهادی و درآمدهای نفتی در اقتصاد ایران نیز اثر مثبت کاهش درآمدهای نفتی بر نهادها را تایید می‌کند. بررسی رابطه شاخص کیفیت نهادی و درآمدهای نفتی طی دوره 1375 تا 1390 نشان می‌دهد که تغییر درآمدهای نفتی، به‌طور میانگین اثر معکوس بر کیفیت نهادی داشته است. به بیان دیگر افزایش درآمدهای نفتی به کاهش کیفیت نهادی و در مقابل کاهش درآمدهای نفتی به افزایش کیفیت نهادی منتهی شده است. بنابراین افزایش کیفیت نهادی در اثر کاهش درآمدهای نفتی نیز یکی دیگر از مسیرهای مهم اثرگذاری مثبت درآمدهای نفت بر فرآیند تولید در بلندمدت است.

بررسی اثرات درآمد نفت بر عملکرد اقتصاد ایران در کوتاه‌مدت و بلندمدت نشان می‌دهد نزول درآمدهای نفتی در کوتاه‌مدت از مسیرهای مختلف مانند کاهش مخارج دولت، کاهش تقاضای کل اقتصاد و افزایش هزینه‌های تولید ناشی از افزایش نرخ ارز به رکود موقت اقتصادی می‌انجامد، اما در پی آن و با گذشت زمان به تدریج خالق اثرات مثبتی در اقتصاد از مسیرهای دیگر مانند بهبود ساختار مالی دولت، بهبود توان رقابت‌پذیری اقتصاد، کاهش رانت‌جویی و بهبود کیفیت نهادی خواهد بود. برخی مطالعات تجربی در مورد اقتصاد ایران نیز این موضوع را تایید می‌کنند. نتایج مطالعه طیب‌نیا، زمان‌زاده و شادرخ (1393) براساس یک الگوی تعادل عمومی نشان می‌دهد یک شوک منفی درآمد نفت، تولید غیرنفتی را در کوتاه‌مدت از مسیر کاهش مخارج دولت و کاهش تقاضا کاهش می‌دهد، اما در بلندمدت به مرور اثرات مثبت ناشی از افزایش کیفیت نهادی و کاهش رانت‌جویی در اقتصاد ظاهر می‌شود. این اثرات مثبت در حدی است که در نهایت به افزایش تولید غیرنفتی می‌انجامد؛ بنابراین می‌توان نتیجه گرفت پس از رکود اقتصادی ناشی از نزول شدید درآمدهای نفتی، به تدریج زمان بهره‌برداری از پیامدهای مثبت آن فرارسیده است.

اقتصاد ایران طی دو دهه گذشته سه شوک منفی درآمد نفت را تجربه کرده است. اولین شوک منفی مربوط به سال 1376 و 1377 است که در آن درآمد نفتی کشور از حدود 20 میلیارد دلار به کمتر از 10 میلیارد دلار کاهش یافت اما مدیریت مناسب اقتصادی در دولت هفتم موجب شد رشد اقتصادی در محدوده 3 تا 4 درصد حفظ شود. در پی این شوک بود که حساب ذخیره ارزی برای مقابله با شوک‌های منفی نفت در برنامه سوم توسعه تشکیل شد. شوک منفی دوم درآمدهای نفتی در سال 1387 و در پی بحران مالی جهانی رخ داد که طی آن دولت نهم با وجود موجودی مناسب حساب ذخیره ارزی نتوانست اثرات منفی شوک نفتی را به خوبی مدیریت کند و در نتیجه آن رشد اقتصادی در سال 1387 به حدود 5/0 درصد کاهش یافت اما شوک سوم درآمد نفت نسبت به دو شوک قبلی هم از شدت بیشتری برخوردار بود و هم طی دوره طولانی‌تری به وقوع پیوست. این شوک درآمدی از اواخر سال 1390 و در پی تحریم نفتی آغاز شد و در سال 1393 و در پی کاهش شدید قیمت نفت تشدید شد که همچنان نیز تداوم یافته است. از آنجا که این شوک منفی درآمد نفت با تحریم‌های اقتصادی همراه بود، اثرات منفی آن تشدید شد به نحوی که در سال آخر دولت دهم یعنی سال 1391 رشد اقتصادی به منفی 8/6 درصد کاهش یافت. با وجود اینکه رشد اقتصادی در سال 1393 رو به بهبود بود و به 3 درصد افزایش یافت، تشدید شوک درآمد نفتی بار دیگر رشد اقتصادی را به حدود یک درصد کاهش داده است.