قطعنامه 2231؛ چرخش بنیادی در رویکرد شورای امنیت

(روزنامه آفتاب يزد ـ 1394/07/06 ـ شماره 4437 ـ صفحه 1)

قطعنامه 1929 شورای امنیت سازمان ملل که در 19 خرداد 1389 (9 ژوئن 2010) به تصویب رسید اوج اقدامات شورای امنیت در زمینه برنامه هسته ای ایران بود. کمی بیش از پنج سال بعد و به دنبال پایان مذاکرات هسته ای ایران و 1+5 در وین و ثبت و ضبط توافق حاصل در قالب برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) در 23 تیرماه 1394 (14 جولای 2015)، شورای امنیت قطعنامه 2231 را در استقبال از برجام در 29 تیرماه 1394 (20 جولای 2015) از تصویب گذراند.

مقایسه این دو قطعنامه حاکی از «چرخش بنیادی» در نحوه بررسی موضوع هسته ای ایران توسط شورا و تمایل آن به ایجاد رابطه ای جدید با ایران است (جمله نهم دیباچه قطعنامه 2231). این چرخش بنیادی به چه معناست؟ رابطه تازه ای که شورای امنیت مشتاق ایجاد آن با ایران است چه رابطه ای است؟ چرخش بنیادی هر گونه تفسیر شود به معنای ادامه مسیر گذشته که مسیر تشدید اقدامات علیه ایران بود نیست. رابطه جدید هم معنایی جز عدول از رابطه گذشته و افتادن در مسیر تازه نیست. اما مسیر و رابطه گذشته و رویکرد قبلی شورا به موضوع هسته ای ایران بر کسی پوشیده نیست. این مسیر در واقع نردبانی با سه پله بود که شورای امنیت دو پله آن را پیموده بود و می رفت که از پله سوم بالا برود. این سه پله همان اختیارات شورای امنیت بر پایه فصل هفتم منشور سازمان ملل است که برای حفظ و اعاده صلح و امنیت بین المللی به این شورا تفویض شده است. این اختیارات را شورای امنیت پس از تشخیص تهدید صلح، نقض صلح و عمل تجاوز نظامی اتخاذ می کند (ماده 39 منشور) و کلیه کشورهای عضو سازمان ملل موظف به تبعیت از تصمیمات الزامی شورا در این زمینه هستند (ماده 25 منشور).

پله اول اقدامات شورای امنیت، توصیه یا اتخاذ اقدامات موقت است. این پله به نوعی زمینه ساز پله های دوم و سوم و به بیانی دیگر اقداماتی استمهالی بر اساس ماده 40 منشور است تا موضوع بدون توسل به اختیارات بعدی شورا فیصله یابد. شورای امنیت در قطعنامه 1696 مورخ 9 مرداد 1385 (31 جولای 2006) این مرحله را پیمود. شورا در این قطعنامه تعهداتی پایه و بنیادی همچون اجرای اقدامات درخواست شده از سوی شورای حکام آژانس بین المللی انرژی اتمی، تعلیق کلیه فعالیت های مرتبط با غنی سازی و بازفرآوری شامل تحقیق و توسعه، درخواست از ایران برای عمل مطابق پروتکل الحاقی و اجرای بدون تاخیر کلیه اقدامات شفاف سازی که آژانس ممکن بود درخواست کند وضع کرده بود. پله دوم، توسل شورای امنیت به اقدامات فروتر از توسل به زور نظامی است که در ماده 41 منشور پیش بینی شده و به تحریمهای اقتصادی معروف شده است. این پله را شورای امنیت در مورد ایران با قطعنامه 1737 در 6 دی 1385 (27 دسامبر 2006) که سرآغاز تحریم های شورای امنیت و مرجع و نقطه اتکای قطعنامه های بعدی و به عبارتی تعیین کننده رژیم اصلی تحریم های ایران است شروع به پیمودن نمود و با قطعنامه های 1737 (4 فروردین 1386، 24 مارس 2007)، 1803 (13 اسفند 1386، 3 مارس 2008) و 1929 به نقطه اوج رساند. و پله سوم، تصمیم شورای امنیت در قالب دستور یا تجویز اقدامات نظامی علیه کشور هدف است که ماده 42 منشور درنظر گرفته است. به این ترتیب، مسیر و رویکرد گذشته شورای امنیت در موضوع هسته ای ایران مسیری بود که یا به تسلیم ایران و تبعیت از قطعنامه های شورا یا به رویارویی مسلحانه منتهی می گشت.

نگاهی به لحن و شیوه عبارت پردازی قطعنامه های 1929 و 2231 چرخش بنیادی شورا از مسیر گذشته را آشکار می کند. در اینجا بی آن که بخواهیم به تحلیل محتوای این قطعنامه ها بپردازیم نکاتی را در خصوص لحن و شیوه نگارش آنها ذکر می کنیم:

1. قطعنامه 1929 لحنی «اتمام حجت» گونه دارد. این قطعنامه حاوی 23 عبارت یا جمله مقدماتی است که مبنای هنجاری و توجیهی بندهای اصلی یا اجرایی 38 گانه قطعنامه است. این عبارتهای مقدماتی یا دیباچه به سابقه موضوع و قطعنامه های قبلی شورا، پای بندی به معاهده منع اشاعه هسته ای (ان پی تی)، گزارش های مدیرکل آژانس در مورد عدم تعلیق کامل و پایدار همه فعالیت های مرتبط با غنی سازی و بازفرآوری و پروژه های آب سنگین، عدم از سرگیری همکاری ایران با آژانس مطابق پروتکل الحاقی، عدم همکاری با آژانس در رابطه با موضوعات باقی مانده محل نگرانی، عدم اتخاذ اقدامات درخواستی شورای حکام آژانس، عدم تبعیت از مندرجات قطعنامه های قبلی شورای امنیت، ابراز نگرانی شدید از نقش عناصری از سپاه پاسداران انقلاب اسلامی در فعالیت های هسته ای حساس به اشاعه و توسعه سامانه های پرتاب سلاح هسته ای، ابراز نگرانی شدید از ساخت تاسیسات غنی سازی در قم و نقض تعهدات ایران برای تعلیق کلیه فعالیت های مرتبط با غنی سازی و کوتاهی در اطلاع دادن به آژانس، یادآوری نگرانی شدید شورا از غنی سازی 20 درصد بدون اطلاع به آژانس در وقت مناسب، و موارد گوناگون دیگر به ویژه درخواست تصویب معاهده جامع منع آزمایش هسته ای توسط ایران می پردازد. این دیباچه آکنده از ابراز نگرانی شدید و القای تهدید صلح و امنیت بین المللی با برنامه هسته ای ایران است.

جمله آخر این دیباچه به گونه ای نگاشته شده است که شورای امنیت دریچه پله سوم را به روی کشورها می گشاید: "با تاکید بر این که هیچ چیزی در این قطعنامه کشورها را وادار نمی کند تدابیر یا اقداماتی خارج از قلمرو این قطعنامه، از جمله استفاده از زور یا تهدید به زور، اتخاذ نمایند." این عبارت دوپهلو می تواند به نحوی تفسیر شود که شورای امنیت در واقع مجوز استفاده از زور را به کشورها می دهد؛ شورا فقط آنها را مجبور به اتخاذ اقدام نظامی نمی کند! البته شورا در قسمت (ج) بند 37 دو جمله ذکر می کند که راه را بر چنین تفسیری می بندد: درصورتی که گزارش مدیرکل آژانس حاکی از عدم تبعیت ایران از قطعنامه های قبلی و قطعنامه 1929 باشد شورا اقدامات مقتضی بعدی بر اساس ماده 41 منشور را اتخاذ خواهد کرد و تاکید می کند که درصورت لزوم اتخاذ اقدامات اضافی باید تصمیمات بعدی توسط شورا گرفته شود. بنابراین کشورها نمی توانستند با تفسیر این قطعنامه و به بهانه اجرای آن دست به اقدامات نظامی بزنند.

اما بندهای اجرایی قطعنامه 1929 حاوی رشته ای طولانی از تصمیم ها، تجویزها، تاکیدها، درخواست ها، یادآوری ها، نگرانی ها و تشویق ها است.در صدر این بندها آمده است که شورا بر اساس ماده 41 فصل هفتم منشور اقدام می کند. این عبارت حاکی از آن است که کل بندهای اجرایی یعنی کلیت قطعنامه تحت شمول ماده 41 منشور است. ماده 41 از دو جمله تشکیل شده است. در جمله اول آمده است که "شورای امنیت می تواند تصمیم بگیرد چه اقدامات غیرمتضمن استفاده از نیروی نظامی باید برای ترتیب اثر دادن به تصمیمات آن بکار گرفته شود و می تواند از اعضای ملل متحد بخواهد این قبیل اقدامات را اجرا کنند".در جمله دوم گفته شده است "این اقدامات می تواند شامل قطع کامل یا جزئی روابط اقتصادی و وسائل ارتباطی ریلی، دریایی، پستی، تلگرافی، رادیویی و سایر ابزارهای ارتباطی و قطع روابط دیپلماتیک شود". البته این بدان معنا نیست که یکایک بندهای قطعنامه 1929 که مطابق ماده 41 فصل هفتم صادر شده است حاوی تصمیم الزامی است. آن چه تعیین کننده الزامی بودن یا نبودن یک تصمیم است لحن و چگونگی عبارت پردازی آن است. روشن است که وقتی در یک بند شورای امنیت "درخواست می کند"، "یادآور می شود"، "تاکید می کند"، "تجویز می نماید"، "ابراز نگرانی می کند"، یا "تشویق می کند" تصمیمی الزامی اتخاذ نشده است.

تصمیم هایی که با لحن الزامی اتخاذ شده به تنگ تر کردن حلقه تحریمهای اقتصادی و گسترش آنها مربوط می شود و دربرگیرنده ممنوعیت ها و محدودیت های تجاری، مالی، بانکی و سرمایه گذاری، ورود یا گذر اشخاص معین، و مسدودکردن دارایی های اشخاص معین است. در 3 مورد از این تصمیم ها، مخاطب تصمیم ایران است (بندهای 5، 7 و 9). بند 8 این قطعنامه با لحن الزامی همه دولتها را متعهد می ساخت مانع عرضه، فروش یا انتقال تانکهای رزمی، ادوات زرهی رزمی، هواپیماها، هلیکوپترهای تهاجمی، کشتی های جنگی، موشکها و اقلام دیگری از تسلیحات متعارف به ایران شوند. بند 9 قطعنامه که در حال حاضر مورد بحث زیاد است باز با لحن الزامی ایران را متعهد می کند هیچ اقدام مرتبط با موشکهای بالستیک که قادر به پرتاب سلاح هسته ای باشد انجام ندهد. باری، این تصمیم ها شدیدترین تصمیم های تحریمی است که شورای امنیت تاکنون علیه یک کشور اتخاذ کرده بود.

2. لحن و محتوای قطعنامه 2231 کاملا متفاوت است. گویی شورای امنیت در سرزمینی با آب و هوایی دیگر گام برمی دارد. اثری از تهدیدها و ابراز نگرانی های شدید از برنامه هسته ای ایران نیست. در عبارات مقدماتی، شورای امنیت ضمن یادآوری سابقه موضوع و قطعنامه های قبلی و پای بندی به معاهده ان پی تی به مواردی چون اهمیت تلاشهای سیاسی و دیپلماتیک برای یافتن راه حل مورد مذاکره که تضمین کننده اهداف منحصرا صلح آمیز برنامه هسته ای ایران است، استقبال از تلاشهای دیپلماتیک 1+5، نماینده عالی اتحادیه اروپا و ایران برای رسیدن به راه حل جامع، درازمدت و درست موضوع هسته ای ایران، که اوج آن برجام بود، استقبال از تاکید ایران بر این که تحت هیچ شرایطی به جستجو، توسعه یا تحصیل سلاح هسته ای نخواهد پرداخت، تشویق همکاری دولتهای عضو با ایران در چارچوب برجام در حوزه استفاده های صلح آمیز از انرژی هسته ای، یادآوری اختتام مقررات قطعنامه های قبلی و دعوت دولتهای عضو به توجه به این تغییرات، تاکید بر ارتقاء و تسهیل مناسبات و همکاری عادی اقتصادی و تجاری با ایران از طریق برجام و تاکید بر متعهد بودن دولتها مطابق ماده 25 منشور به قبول و اجرای تصمیمات شورای امنیت می پردازد. بنابراین، در عبارات دیباچه اثری از لحن غلاظ و شداد قطعنامه 1929 نیست.

همین عبارات نشان از چرخش بنیادی رویکرد شورای امنیت به موضوع هسته ای ایران دارد. بخش اجرایی این قطعنامه که در 30 بند تنظیم شده است مجموعه ای از تاکیدها، درخواست ها، تصمیم ها و تشویق¬هاست. گفتنی است که بندهایی که در آنها از فعل "تصمیم می گیرد" (decides) و در ادامه از فعل کمکی "shall" (که در متن های حقوقی به طور متداول برای بیان و وضع تعهد بکار می رود) استفاده شده بدون شک بر مخاطب یا مخاطبان آن تصمیم جنبه الزامی دارد و مشمول ماده 25 منشور می شود. این بندهای الزامی از آن جهت که به تشخیص شورا برای ترتیب اثر دادن به تصمیمات آن لازم است ذیل جمله اول ماده 41 هم قرار می گیرد.

3. نگاهی به قطعنامه 1929 نکات جالب و بحث انگیزی مطرح می کند. در این قطعنامه مجموعا 14 بار (بندهای 7، 8، 9، 11، 12، 13، 15، 16، 21، 22، 23، 25، 27 و 30) از فعل "decides" استفاده شده است. از این تعداد در 9 مورد (بندهای 7، 8، 9، 11، 12، 13، 21، 22 و 23) بعد از این فعل از فعل کمکی "shall" استفاده شده است.

همچنین، شورای امنیت در این بندها در 10 مورد گفته است که مطابق ماده 41 منشور عمل می‌کند (بندهای 7، 8، 9، 11، 12، 13، 16، 21، 22 و23). به جز یک مورد، در هیچ یک از این تصمیم ها، مخاطب ایران نیست و شورای امنیت تعهدی بر دوش ایران نمی نهد. در بند 3 پس از درخواست از مدیرکل آژانس برای انجام راستی آزمایی ضروری و نظارت بر تعهدات مرتبط با هسته ای ایران در دوره کامل این تعهدات در "برجام"، تاکید شده است که ایران باید (shall) به طور کامل مطابق درخواست های آژانس همکاری کند تا آژانس بتواند همه موضوعات باقی مانده را فیصله دهد. این تنها تعهدی است که بر دوش ایران قرار گرفته است که البته گفته نشده است این تصمیم مطابق ماده 41 منشور است و حتی گفته نشده است شورا چنین تصمیم می گیرد. در هر حال، در برخی از بندهای الزامی اختتام مقررات قطعنامه های قبلی (بند 7) یا خود قطعنامه 2231 (بند 9)، عدم اختتام مقررات قطعنامه های قبلی در صورت عدم تصویب ادامه اختتام (بند 9)، لازم الاجرا ماندن اختتام قطعنامه های قبلی در صورت حل اختلاف ناشی از تبعیت از "برجام" (بند 13) یا عدم وضع تدابیر دارای آثار عطف به ماسبق با بازگشت اجرای قطعنامه های قبلی (بند 15) پیش بینی شده است. حتی بعضی از بندها به خود شورای امنیت یا رئیس آن مربوط می شود: بند 16 که به بررسی توصیه های کمیسیون حل اختلاف توسط شورا، بند 11 رای گیری در مورد پیش نویس قطعنامه ادامه اختتام قطعنامه های قبلی یا تهیه قطعنامه پیش نویس توسط رئیس شورا برمی گردد.

در بند 30 هم طبق معمول شورای امنیت تصمیم می گیرد تا خاتمه مقررات قطعنامه 2231 موضوع را در دستور داشته باشد. بندهای الزامی دیگر متوجه بقیه کشورها است یا به ترتیبات عملی ضروری توسط خود شورا در اجرای این قطعنامه یا به عدم ایجاد سابقه برای کشورهای دیگر یا اصول حقوق بین الملل و حقوق و تعهدات ناشی از معاهده ان پی تی مربوط می شود. گفتنی است که بندهایی متناظر برای بندهای 8 و 9 قطعنامه 1929 در قطعنامه 2231 وجود ندارد. این بندها با اصلاح و تعدیل هایی در ضمیمه ب "برجام" آورده شده است. این ضمیمه حاوی "بیانیه" 1+5 است که در آن دیدگاه این کشورها در خصوص "برجام" و مندرجات آن گنجانده شده و در واقع ضمیمه‌ی ضمیمه قطعنامه که "برجام" باشد است. بند 3 این ضمیمه که متناظر با بند 9 قطعنامه 1929 است با لحنی ملایم و احتمالا غیرالزامی می گوید که "از ایران خواسته می شود هیچ گونه فعالیت مربوط به موشک های بالستیک که طراحی شده اند برای این که قادر باشند سلاح هسته ای پرتاب کنند ... تا هشت سال بعد از روز پذیرش برجام یا تاریخ تسلیم گزارش آژانس که "استنتاج کلی تر" را تایید می کند، هر کدام که زودتر بود، انجام ندهد". در بندهای 5 و 6 (ب) که با بند 8 قطعنامه 1929 متناظر است محدودیت پنج ساله تسلیحاتی برای ایران وضع شده است به این معنا که با تایید مورد به مورد توسط شورای امنیت می توانند تسلیحات مذکور را به ایران عرضه کنند، بفروشند، یا انتقال دهند (بند 5) و همه دولتها باید اقدامات ضروری برای جلوگیری از عرضه، فروش یا انتقال سلاح یا مواد مرتبط از ایران اتخاذ کنند، مگر با تصمیم مورد به مورد شورای امنیت (قسمت ب بند 6).

اما آنچه جای مناقشه دارد این است که چرا بندهایی از قطعنامه 2231 بر اساس ماده 41 منشور صادر شده است در حالی که تقریبا هیچ بندی تعهدی الزامی بر ایران وضع نمی کند؟ آوردن عبارت "با اقدام مطابق ماده 41 منشور" به چه منظوری بوده است؟ ملاحظه کردیم که مخاطب یا مخاطبان این تصمیم ها اشخاص و موجودیت های متفاوتی هستند و حتی برخی از بندها بر خود شورای امنیت ایجاد الزام می کند. آیا عبارت یاد شده به این معناست که اگر این اشخاص تعهدات خود را انجام ندادند با تحریم های اقتصادی شورای امنیت روبه رو خواهند شد و حتی ممکن است زمینه توسل به ماده 42 و استفاده از زور علیه آنان فراهم شود؟ اگر خود شورای امنیت از این تصمیم ها پیروی نکند چه پیامدی خواهد داشت؟ پاسخ به این پرسش‌ها نیازمند تحقیقی مبسوط است ولی آنچه به اختصار می توان گفت این است که آوردن عبارت "با اقدام بر اساس ماده 41" در یک تصمیم به این معناست که تصمیم مزبور در چارچوب اختیار شورای امنیت برای اقدام در خصوص تهدید صلح، نقض صلح و عمل تجاوزکارانه صورت گرفته است و باید دید مخاطب آن تصمیم چه کسی است و تعهد وضع شده از چه نوع است.

بی شک اگر مخاطب تصمیم کشوری باشد که از مدتها پیش هدف تحریم قرار گرفته است عبارت یاد شده تبعات سنگینی برای آن کشور خواهد داشت. اما چنانچه مخاطب تصمیم شورای امنیت کشورهای دیگر، خود شورای امنیت یا حتی اعلام وضعیت خاص مثل اختتام مقررات قطعنامه های قبلی باشد عبارت مورد بحث فقط به این معنا خواهد بود که شورای امنیت تاکید دارد اقدامی که بر آن تصمیم می گیرد در جهت حفظ صلح و امنیت بین المللی است.

به این ترتیب قطعنامه 2231 چرخشی آشکار در رویکرد شورای امنیت به موضوع هسته ای ایران است و خوشبختانه این موضوع با اجرایی شدن "برجام" از فصل هفتم منشور سازمان ملل بیرون کشیده شده است.

http://aftabeyazd.ir/?newsid=14841

ش.د9402751