سازمان برنامه و بودجه: لایحه بودجه ۱۴۰۳ واقع‌گرایانه‌ترین بودجه در سال‌های اخیر است

در پی قرائت گزارش کمیسیون تلفیق بودجه 1403 و در پاسخ به ابهامات و ایرادات آن کمیسیون و به منظور تنویر افکار عمومی، سازمان برنامه و بودجه جوابیه‌ای را به شرح ذیل منتشر کرد.

1- ادعای وجود کسری بودجه
مطابق قانون اصلاح مواد 180 و 182 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی – مصوب 1401- از سال جاری برای اولین بار، شیوه ارائه لایحه و رسیدگی آن در مجلس شورای اسلامی تغییر اساسی کرده است که می‌تواند آثار بسیار مثبتی بر اصلاح ساختار بودجه و کاهش ناترازی بودجه داشته باشد. بر این اساس، لازم است دولت در بخش اول لایحه بودجه، منابع قابل تحقق را بر اساس روند عملکرد گذشته و مفروضات واقع‌گرایانه برآورد کند و سپس در بخش دوم لایحه مصارف بودجه را در سقف منابع مصوب در مرحله اول تدوین نماید.

این شیوه بر خلاف روش معمول در گذشته است که عمدتا برای هزینه‌ها و مصارف از پیش تعیین شده، منابع غیرقابل تحقق و بعضاً موهوم پیش‌بینی می‌شد و در نتیجه با انتساب هزینه‌های قطعی و غیر قابل اجتناب به منابع موهوم، ناترازی مزمن بودجه تشدید می‌گردید. رهبر معظم انقلاب (مدظله‌العالی) در بیانات مهم خود در خرداد 1401 با نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی تاکید فرمودند: «کسری بودجه ام‌ّالخبائث است؛ بسیاری از مشکلات بزرگ اقتصادی ما ناشی از کسری بودجه است». بنابراین، دولت در بخش اول لایحه بودجه ضمن اجتناب از بیش‌برآوردی یا کم‌برآوردی سقف منابع بودجه، نسبت به پیشنهاد منابع قابل حصول و واقع‌گرایانه اقدام نمود که متعاقبا در بخش دوم لایحه (بودجه تفصیلی)، مصارف در سقف منابع مصوب تقدیم خواهد شد به گونه‌ای که از هر گونه کسری بودجه پنهان در قانون بودجه سال آینده جلوگیری شود. از این جهت، لایحه بودجه 1403 را می‌توان همانگونه که اغلب کارشناسان اذعان داشته‌اند، واقع‌گرایانه‌ترین بودجه در سال‌های اخیر از منظر پیش‌بینی منابع دانست.

2- ابهام در فروض و مبانی تدوین بودجه
در گزارش کمیسیون تلفیق بودجه ادعا شده است فروض کافی برای امکان تحلیل و اظهارنظر درباره ارقام کلان در لایحه دولت ارائه نشده است. در این ارتباط باید گفت مفروضات پایه موردنیاز برای محاسبه هر یک از اجزاء منابع بودجه شامل قیمت هر بشکه نفت صادراتی (یورو)، نرخ تسعیر ارز (یورو به ریال)، مقدار صادرات نفت خام و میعانات گازی، مقدار و قیمت صادرات گاز طبیعی، ارزش کل واردات به کشور و واردات کالای اساسی و دارو (در سمت منابع) و همچنین فروض مصارف شامل نرخ رشد ضریب حقوق کارکنان و بازنشستگان، مربوط به مصارف در جدول شماره (6) بخش اول لایحه دولت ارائه شد. به علاوه، گزارش تکمیلی حاوی جزئیات و نحوه محاسبات هر یک از اجزاء منابع پس از تسلیم لایحه در اختیار کلیه نمایندگان قرار گرفت و در جلسات کمیسیون تلفیق با حضور وزرای محترم ذی‌ربط تشریح و مورد پرسش و پاسخ قرار گرفت. از این رو، مفروضات لایحه بودجه به طور کامل تبیین شده و از این جهت کاستی و نقصی متوجه لایحه نمی‌باشد. شایان ذکر است تمرکز اصلی در این مرحله بر روی برآورد واقع‌گرایانه و دقیق از منابع بوده است.

3-ابهام در جهت‌گیری لایحه در حوزه انرژی
در خصوص ناترازی تولید و مصرف انرژی در کشور به ویژه در بخش‌های برق، گاز طبیعی و سایر حامل‌های انرژی، احکام لازم در لایحه برنامه هفتم ارائه و به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. مهمترین موضوع بودجه‌ای در طرف منابع بودجه در حوزه انرژی، تغییر در نحوه رابطه بین دولت و نفت و صندوق توسعه ملی در برنامه هفتم است که این امر به تفصیل در تبصره 4 لایحه بودجه پیش‌بینی شده است. مصارف انرژی اعم از بودجه عمومی و هدفمندسازی یارانه‌های انرژی در بخش دوم لایحه منعکس خواهد شد. لازم به ذکر است هر گونه تصمیمات قیمتی در حوزه انرژی، به دلیل ابعاد اجتماعی و اقتصادی آن مستلزم بررسی‌های دقیق و اجماع لازم در سطح حاکمیت است و فراتر از ظرفیت لایحه بودجه می‌باشد.

4- درج اقلام فرا بودجه‌ای
با توجه به اینکه در سال‌های گذشته همواره بودجه تقویت بنیه دفاعی و هدفمندسازی یارانه‌ها به صورت فرا بودجه‌ای دیده شده و در سقف منابع و مصارف بودجه عمومی منعکس نمی‌شده است، برای ایجاد قابلیت مقایسه بین بودجه سال‌های مختلف، در لایحه بودجه 1403 نیز بطور مشابه عمل شده است.

5- ارتباط لایحه بودجه با برنامه هفتم
در خصوص نسبت لایحه بودجه با برنامه هفتم، باید گفت قانون برنامه هفتم هنوز مراحل نهایی تصویب و ابلاغ را طی نکرده است و توسط شورای محترم نگهبان و هیأت‌عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام درحال رسیدگی است. از این‌رو، در تدوین لایحه بودجه قدر متیقن احکام که مورد توافق دولت و مجلس بوده، مد نظر قرار گرفته است.

6- درخواست مجوز جابجایی ردیف‌ها
با توجه به اینکه تصویب اصلاحیه بودجه و اخذ مجوز‌های لازم برای ایفای تعهدات اجتناب‌ناپذیر در طول سال بسیار دشوار است و برخی مصارف اجتناب ناپذیر باید به طور منظم پرداخت شود، اجرای بودجه مستلزم اختیارات لازم برای تامین و پرداخت هزینه‌های اجتناب ناپذیر مانند حقوق و دستمزد و یارانه نقدی خانوار‌ها از هر محل ممکن است که این امر در بند الف تبصره 3 لایحه بودجه پیش‌بینی شده است. طبعا، در صورت مخالفت مجلس شورای اسلامی، این تمهیدات در زمان رسیدگی به بودجه قابل حذف است.

7- ابهامات بودجه شرکت‌های دولتی
سازمان برنامه و بودجه طبق تبصره (5) ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، گزارش تفصیلی بودجه شرکت‌های دولتی را برای رسیدگی و اعلام نظر لازم توسط کمیسیون برنامه و بودجه و دیوان محاسبات کشور قبل از ارسال لایحه بودجه، برای مجلس شورای اسلامی ارسال کرد. طبعا ارزیابی بودجه شرکت‌های دولتی بر مبنای گزارش عملکرد آن‌ها در شش ماهه اول سال جاری آنگونه که در گزارش کمیسیون تلفیق آمده است چندان موجه نیست، چراکه گزارش‌های عملکرد شش ماهه متکی بر صورت‌های مالی حسابرسی شده نیست و به علاوه بخش عمده‌ای از منابع شرکت‌ها در نیمه دوم سال محقق خواهد شد. به علاوه، تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی بر اساس پیش‌فرض زیان ده بودن آن‌ها و هدفگذاری زیان برای این شرکت‌ها در لایحه بودجه وفق پیشنهاد کمیسیون تلفیق موجه به نظر نمی‌رسد و در سال‌های قبل نیز معمول نبوده است، چراکه رویکرد مهم در تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی تاکید بر افزایش بهره‌وری شرکت‌ها و تلاش برای سودآوری بیشتر آن‌ها است. لازم به ذکر است در لایحه تقدیمی دولت، بودجه شرکت‌های دولتی 29.7 درصد افزایش یافته است که حاکی از افزایش گردش مالی این شرکت‌ها می‌باشد.
در خصوص سرمایه‌گذاری‌های شرکت‌های دولتی باید گفت سازوکار سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی از اختیارات مجامع عمومی شرکت‌ها به عنوان بالاترین رکن شرکت می‌باشد و سازمان برنامه و بودجه صرفاً نسبت به جمع‌بندی مصوبات مجامع عمومی شرکت‌ها جهت درج در لایحه بودجه اقدام می‌کند. با توجه به اهمیت استقرار حاکمیت شرکتی و اجرای سایر قوانین مربوطه در شرکت‌های دولتی، سازمان برنامه و بودجه کشور به عنوان یکی از اعضای مجامع عمومی شرکت‌های نسل اول، از طریق وضع سازوکار‌های مختلف در مجامع عمومی در زمینه انتظام بخشی شرکت‌های دولتی نسبت به نظارت بر حسن اجرای برنامه‌ها و بودجه شرکت‌ها از جمله تحقق کامل سرمایه‌گذاری‌ها اهتمام جدی دارد.

8- عدم توجه به تقویت منابع سرمایه‌گذاری در کشور
در دو سال اخیر روند نزولی تشکیل سرمایه در دهه 1390 بهبود یافته است. رویکرد دولت به خصوص توجه به دو مولفه مهم شامل ثبات اقتصاد و ایجاد انگیزش لازم به صورت اهرمی برای توسعه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و تعاونی در قالب تبصره 18 قانون بودجه گذشته و تبصره 2 لایحه حاضر (حداقل 310 هزار میلیارد ریال که با تلفیق منابع بانکی به بیش از 650 هزار میلیارد ریال خواهد رسید)، و موارد مرتبط با توسعه مشارکت عمومی و خصوصی در لایحه بوده است. دولت تلاش کرده از ایجاد انتظارات تورمی در لایحه تقدیمی اجتناب نموده و همچنان بر ثبات اقتصادی بعد از تکانه‌های چند سال اخیر تاکید نماید. ذکر این نکته ضروریست که در اقتصاد ایران بالغ بر 70 درصد سرمایه‌گذاری‌ها توسط بخش خصوصی و نهاد‌های عمومی غیر دولتی و سایر نهاد‌ها انجام می‌شود و منابع بودجه جنبه اهرمی برای سایر منابع دارد. تداوم سقف اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با لحاظ تحقق‌پذیری بیشتر در تخصیص مورد توجه دولت قرار دارد که در بخش دوم لایحه، جزئیات آن ارائه می‌شود.

9- پیش‌بینی منابع کافی برای یارانه دارو و پرداخت بدهی‌های دولت
منابع پیش‌بینی شده برای مصارف بودجه ازجمله یارانه دارو و نان در سقف منابع هدفمندی در نظر گرفته شده و در بخش دوم لایحه بودجه به آن پرداخته خواهد شد. در خصوص پرداخت سایر بدهی‌های دولت ازجمله سازمان تأمین اجتماعی، نیز در بخش دوم لایحه و در سقف منابع قابل تحقق لحاظ شده و با درنظر گرفتن اولویت‌ها و سیاست‌های کلان اقتصادی دولت، پیش‌بینی‌های لازم انجام خواهد شد. ضمناً سازوکار‌های لازم به منظور تأدیه بخشی از بدهی‌های دولت به صندوق توسعه ملی در مفاد بند (ب) ماده (3) برنامه هفتم پیشرفت به صورت فرابودجه‌ای پیش بینی شده است و نیازی به درج آن‌ها در احکام لایحه بودجه نمی‌باشد.

10- رشد حقوق کارکنان و بازنشستگان
رشد حقوق کارکنان و بازنشستگان همواره مورد توجه دولت بوده است، اما همانگونه که در اعلام نظر کمیسیون تلفیق آمده مقوله‌ای چالشی است. یقیناً این اقدام باید در حدود منابع قابل تحقق و به گونه‌ای صورت گیرد که با اتخاذ شیوه‌های تامین تورمی منابع، تاثیر آن خنثی نشود و چه بسا قدرت خرید این قشر کاهش بیشتری نیابد. در خصوص متناسب سازی حقوق بازنشستگان عزیز، دولت اعتبارات لازم را در سقف منابع پیشنهادی لحاظ کرده که در بخش دوم لایحه بودجه (مربوط به مصارف بودجه)، ارائه خواهد شد.