شورای تشریفاتی

سید علی امامی
گروه اقتصاد - یک ماه پیش شورای اصناف یک‌سالگی خود را جشن گرفت. 22 دی ماه پارسال بزرگ‌ترین شبکه توزیع ایران اولین پارلمان صنفی خود را تشکیل داد. 144 نماینده نظام صنفی از سراسر ایران در شورای اصناف جمع می‌شوند تا بنابر فصل پنجم قانون نظام صنفی، پارلمانی را پایه‌گذاری کنند که براساس آن به موضوعات مربوط به اقتصاد ایران به خصوص بخش صنفی کشور رسیدگی کنند.
144 نماینده نظام صنفی کشور از حدود 000/759/1 واحد صنفی به شورای اصناف راه یافتند . در این واحدها بیش از 000/630/5 نفر مشغول به کارند که بر همین اساس بیشترین نیروی کار در این بخش فعالیت می‌کنند. حال چنانچه هر خانوار ایران را به طور متوسط چهار نفر در نظر بگیریم، بیش از 24 میلیون نفر جمعیت ایران از این راه ارتزاق می‌کنند. این ابعاد از افراد مشغول به کار در نظام صنفی بیانگر اهمیت و قدرت فوق‌العاده این بخش از اقتصاد است. سرمایه‌ای که در شبکه توزیع اصناف در چرخش است نیز در حدود 896 هزار میلیارد ریال تخمین زده شده که رقمی بسیار بالا به حساب می‌آید. با این اوصاف شورای اصناف که زاییده فکر محمد شریعتمداری است و در قانون نظام صنفی جدید که در 24 اسفند سال 82 وارد ادبیات کسبه شده است فقط جنبه مشورتی دارد. بدین معنا که مکانیزم‌هایی که برای آن تعریف کردند، هرگز قدرت اجرایی و قابلیت اعمال ندارد. بلکه فقط می‌تواند به نهادهای تصمیم گیرنده در عرصه اقتصاد مشورت و نظرات ارشادی به سیاستگذاران دهد. حال سؤال این است که بزرگ‌ترین شبکه توزیع کشور که در تمام نقاط ایران حضور دارد و بازارها، بازارچه‌ها، پاساژها، مجتمع‌ها و کوچه‌‌پس‌کوچه‌های کشور تحت تسلط آن است، چرا پارلمان آن در نظام اقتصادی کشور فقط جنبه مشورتی دارد.
تاریخچه
البته پیشینه تاریخی اصناف به قرن‌های گذشته برمی‌گردد. یعنی قرون پنجم و ششم که رونق تجارت و گسترش شهرنشینی وارد جوامع ایرانی شد و به تبع آن فعالیت اصناف نیز شکل حقیقی و واقعی گرفت. با این حال صنوف تا ابتدای دهه 40 هر چند نقش عمده‌ای در تجارت و کسب‌و‌کار و حتی امور سیاسی ایران داشتند ولی هرگز دارای قانون مدون و منسجمی نبودند و معمولاً مسایل حقوقی خود را با استعانت از سایر قوانین حل‌وفصل می‌کردند. قانون نظام صنفی اولین بار در سال 1340 در ایران تصویب شد و تا سال 59 این قانون تمام امور مربوط به کسبه و اصناف را پوشش می‌داد. در سال 59 این قانون توسط شورای انقلاب مورد بازبینی و بازنگری قرار گرفت. قانون نظام صنفی ایران تا قبل از سال 83 دوبار دیگر در سال‌های 67 و 74 الحاقات و اصلاحاتی داشت ولی قانون جدید نظام صنفی که در 24 اسفند 82 تصویب شد به طور همه جانبه تغییر کرد و در واقع با این قانون، نظام صنفی ایران زیرورو شد.
قانون جدید
قانون نظام جدید صنفی از کسبه شروع می‌کند «افراد صنفی موظفند قبل از تأسیس هر نوع واحد صنفی یا اشتغال به کسب و حرفه، نسبت به اخذ پروانه کسب اقدام کنند.» این ماده 12 قانون نظام صنفی است که آغاز فعالیت در این نهاد بزرگ غیر‌دولتی را منوط به کسب اجازه از اتحادیه می‌داند. از ماده 12 تا ماده 20 تماماً مربوط به فرد صنفی است که حدود و ثغور فعالیتش را تعیین می‌کند. اتحادیه‌ها اولین تشکل صنفی هستند که در هر شهرستان و بر حسب تشابه و همگنی فعالیت‌های صنفی تشکیل می‌شود. اتحادیه‌ها دارای شخصیت حقوقی و غیرانتفاعی هستند که پس از ثبت در وزارت بازرگانی رسمیت می‌یابند. آنچه در تشکیل اتحادیه‌ها بسیار مهم است تعداد صنوفی است که می‌توانند یک اتحادیه تشکیل دهند. در تهران باید حداقل 300 واحد صنفی همگن، در شهرهای بزرگ 200 واحد و در شهرستان‌های یک میلیونی 150 واحد و در شهرهای زیر یک میلیون 100 واحد صنفی همگن وجود داشته باشند تا اتحادیه صنفی تشکیل شود.
ماده‌های 21 تا 31 قانون نظام صنفی مربوط به اتحادیه‌ها است. شیوه اداره اتحادیه‌ها به صورت هیأت مدیره است که توسط اعضای اتحادیه انتخاب می‌شوند. هیأت مدیره اتحادیه‌های کمتر از 1000 واحد صنفی پنج نفر و بیشتر از آن هفت نفر و مدت مسئولیت هیأت مدیره نیز چهار سال است. هیأت مدیره اتحادیه از میان خود یک نفر رییس، یک نفر نایب رییس، یک نفر بازرس، یک نفر خزانه‌دار و یک نفر دبیر انتخاب می‌کند.
منابع مالی هر اتحادیه، حق عضویت دریافت وجه در ازای ارایه خدمات آموزشی و فنی، کمک‌های دریافتی از اشخاص حقیقی و حقوقی و در نهایت کارمزد وصول مالیات، عوارض و هزینه خدمات وزارتخانه‌ها، شهرداری‌ها و سازمان‌های وابسته به دولت می‌باشد. البته اتحادیه‌ها باید 20 درصد مبالغ دریافتی خود را به حساب مجمع امور صنفی واریز کنند. از ماده 32 تا 40 موضوعاتی است که قانون نظام صنفی به مبحث مجمع امور صنفی پرداخته است. مجمع امور صنفی ترکیبی از نمایندگان اتحادیه‌های تولیدی، توزیعی و مشترک است. هر شهرستان اگر 20 هزار واحد صنفی داشته باشد می‌تواند یک مجمع امور صنفی تولیدی- خدمات فنی و یک مجمع امور صنفی توزیعی- خدماتی تشکیل دهد؛ در غیر این‌صورت هر شهرستان یک مجمع امور صنفی مشترک صنوف تولیدی و توزیعی شکل می‌دهد.
مجمع امور صنفی به صورت هیأت رییسه و سه نفره اداره می‌شود. رییس، نایب رییس و دبیر، اعضای هیأت رییسه مجمع امور صنفی هستند که دو سال ریاست آنها ادامه دارد. مهم‌ترین وظایف مجمع امور صنفی ایجاد هماهنگی بین اتحادیه‌ها، رسیدگی به اعتراضات افراد صنفی و در نهایت تنظیم ساعت کار و ایام تعطیل واحدهای صنفی است که این وظایف به اضافه یکسری اقدامات دیگر توسط کمیسیون‌های مربوط به مجمع امور صنفی انجام می‌شود.
دمکرات‌ترین قانون نظام صنفی، شورای اصناف است که در فصل پنجم این قانون آمده است. این فصل هر چند مورد تأیید وزرای دموکرات خاتمی نبود و آنان با تشکیل شورای اصناف مخالفت می‌کردند اما با اصرار محمد شریعتمداری و موافقت شخص خاتمی این فصل از قانون در سال 81 به مجلس رفت و در سال 82 مجلسیان آن را تصویب کردند. البته فصل پنجم قانون نظام صنفی به خاطر آن که جنبه مشورتی دارد و هرگز در تصمیم‌گیری‌ها و تصمیم‌سازی‌های اقتصادی کشور نقشی ندارد مورد اعتراض کسبه است. علی فاضلی که هم‌اکنون رییس شورای اصناف کشور است و از معتمدین بازار، تقریباً در تمام مصاحبه‌های خود به کمرنگ بودن نقش شورای اصناف در تصمیمات اقتصادی کشور شدیداً معترض است.
ماده‌های 41 تا 47 مربوط به شورای اصناف است. این شورا بنا به قانون به منظور تقویت مبانی نظام صنفی تشکیل شده است. شورای اصناف کشور متشکل از نمایندگان هیأت رییسه مجامع امور صنفی شهرستان‌های کشورند؛ به طوری که استان‌هایی که جمعیت آنها تا یک میلیون نفر است، دو نفر عضو در شورا دارند. استان‌هایی که بین یک تا دو میلیون نفر هستند، چهار نفر عضو دارند. استان‌هایی که بین دو تا سه میلیون نفر هستند، شش نفر عضو دارند و استان‌هایی که بیشتر از سه میلیون جمعیت دارند، هشت عضو به شورا معرفی می‌کنند. تهران به تنهایی 12 نفر عضو دارد. نیمی از نمایندگان در هر مورد همواره از صنوف تولیدی- خدمات فنی و نیم دیگر از صنوف توزیعی- خدماتی خواهند بود. شورای اصناف نیز به طور هیأت رئیسه اداره می‌شود و از هفت نفر عضو هیأت رییسه، سه نفر از صنوف تولیدی- خدمات فنی و سه نفر هم از صنوف توزیعی- خدماتی هستند یک نفر باقی‌مانده نیز توسط وزارت بازرگانی و از بین افراد صنفی متعهد و آگاه تعیین می‌گردد.
در قانون نظام صنفی جدید برخلاف سایر موارد هیچ وظیفه‌ای برای شورای اصناف در نظر گرفته نشده است و آن را به تصویب آیین‌نامه منوط کرده است. همین مورد بود که در واقع شورای اصناف را از خاصیت انداخته و فقط در حد مشاور در نظام اقتصادی کشور نقش به آن داده است.
حاکمیت دولت بر اصناف
مهم‌ترین بخش قانون نظام صنفی از جنبه اختیارات قانونی مربوط به کمیسیون نظارت است. این کمیسیون در شهرستان‌ها و مراکز استان‌ها توسط مدیران کل یا رؤسای سازمان‌های بازرگانی، امور اقتصادی و دارایی، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، دادگستری، نیروی انتظامی، رییس شورای شهر، شهردار، رؤسای مجامع امور صنفی و نماینده مطلع و تام‌الاختیار استانداری تشکیل می‌شود. وظایف و اختیاراتی که به کمیسیون نظارت داده‌اند تقریباً آن قدر وسیع است که تمام اصناف تحت کنترل این کمیسیون قرار می‌گیرند.
کمیسیون نظارت می‌تواند اتحادیه‌ها را تقسیم یا ادغام کند، بر تمام انتخابات اتحادیه‌ها و مجامع امور صنفی نظارت دارد. وظیفه رسیدگی و بازرسی عملکرد اتحادیه‌ها و مجامع امور صنفی به عهده کمیسیون نظارت است. رسیدگی به بودجه، ترازنامه و صورت‌های مالی مجامع امور صنفی و تصویب آن از وظایف کمیسیون نظارت است و همچنین نرخ‌گذاری انواع کالاها و خدماتی واحدهای صنفی که تعیین نرخ ضرورت دارد، به عهده کمیسیون نظارت است و ...
همان‌طور که مشاهده می‌شود تمام اختیارات مهم قانون نظام صنفی را به کمیسیونی داده‌اند که تقریباً تماماً دولتی است و دولتی‌ها برای بزرگ‌ترین نهاد غیردولتی و در واقع بزرگ‌ترین تشکیلات بخش خصوصی تعیین تکلیف می‌کنند و همین موضوع است که همیشه کسبه را دلخور می‌کند و تقریباً نسبت به سرنوشت تشکل خود بی‌تفاوت می‌باشند.
هیأت عالی نظارت که متشکل از وزیران بازرگانی، فرهنگ، کشور، بهداشت، دادگستری، امور اقتصادی، صنایع و معادن و فرماندهی نیروی انتظامی، شهردار تهران، رییس شورای اصناف کشور و رؤسای مجامع امور صنفی شهرستان تهران است عالی‌ترین گروه در قانون نظام صنفی کشور است. هیأت عالی نظارت می‌تواند انتخابات اتحادیه‌ها، مجامع امور صنفی شهرستان‌ها، شورای اصناف کشور را ابطال کند. حتی می‌تواند هیأت رییسه اتحادیه‌ها، مجامع امور صنفی و شورای اصناف را عزل کند. هیأت عالی نظارت همچنین دستورالعمل نظارت بر چگونگی صدور پروانه کسب در سطح کشور، دستورالعمل نظارت بر حسن انجام کار و ایجاد هماهنگی بین کمیسیون‌های نظارت، اتحادیه‌ها و مجامع امور صنفی و شورای اصناف را تدوین می‌کند.
درگیری‌های شورای اصناف
آنچه گفته شد شمایلی کلی بود از قانون قدیمی‌ترین نهاد مدنی ایران. با این حال نظام صنفی ایران پس از یک سال تشکیل شورای اصناف درگیر همان مباحثی است که از ابتدای انقلاب با آن رو‌به‌رو است. شورای اصناف که در واقع یکی از مدرن‌ترین انواع اداره یک تشکل کشوری است با موضوعاتی دست و پنجه نرم می‌کند که در طول 30 سال پیش با آن رو‌به‌رو بوده است.
شورای اصناف که قرار است به صورت گروهی و بر اساس خرد جمعی اداره شود هم‌اکنون به سمتی میل می‌کند که بسیاری از کسبه و نمایندگان مجامع اخطار می‌دهند که شورا فردگرا شده است. در آیین‌نامه مربوطه اداره شورای اصناف به عهده مجمع عمومی و کمیسیون‌های 9 گانه است و هیأت رییسه بیشترین فعالیت خود را در حوزه هماهنگی و نظارت متمرکز می‌کند اما در عمل تمام اختیارات در دست رییس شورا و هیأت رییسه می‌باشد. این سخنان را بیشتر نمایندگان مجامع امور صنفی شهرستان‌ها که هم‌اکنون در شورا هستند عنوان می‌کنند. آنان به این استدلال که وقتی کمیسیون هست پیشنهاد تشکیل معاونت‌های مختلف به چه معناست؛ خصوصاً آن که افراد مورد نظر این پست‌ها از بیرون شورای اصناف متصدی پست معاونت می‌شوند. این موضوع غیر از آن است که رییس شورا خود می‌خواهد تصمیم‌گیر باشد. در واقع همان نگاه شهرستانی و تهرانی که در بسیاری از موارد آفات تشکل‌های کشوری است، در شورای اصناف ایران نیز وجود دارد. شهرستانی‌ها به خاطر آن که اختیارات کمتری در شورای اصناف دارند و کمتر می‌توانند در عرصه تصمیم‌سازی حضور داشته باشند، بر هیأت رییسه خرده می‌گیرند که شما عنایتی به خرد جمعی ندارید و فقط در پی آن هستید که رابطه خود را با دولت مستحکم‌تر کنید. البته هیأت رییسه دلایل بسیاری برای رد این ادعا دارد ولی به هر حال شورای اصناف ایران یک سال است که تشکیل شده است و تا قبل از آن هر چند انتخابات در سطوح مختلف نظام صنفی کشور وجود داشته با این حال به دلیل حاکمیت تفکر استاد و شاگردی در اصناف کشور و احترام به ریش‌سفیدها معمولاً انتخابات در اصناف جنبه دموکراتیک نداشته و معمولاً توافقی، رییس مشخص می‌گردید و حال همان تفکر به شورای اصناف سرایت کرده است. البته تمرین‌های بسیاری باید کرد تا شیوه انتخابات دمکراتیک در این شورا نمایان شود.
دومین موضوعی که شدیداً شورای اصناف را تهدید می‌کند، بودجه ناچیزی است که ادامه حیات را برای آن به سختی مقدور ساخته است. کل بودجه‌ای که برای شورای اصناف در نظر گرفته‌اند 300 میلیون تومان است که از قرار فقط هشت میلیون تومان آن را در اختیار شورا گذاشته‌اند. این بودجه فقط 10 تا 15 درصد اهداف مورد نظر شورای اصناف را محقق می‌سازد. قرار است که شورای اصناف در امور صنفی اقدامات زیربنایی و آموزش انجام دهد و با افزایش سطح آگاهی و علمی کسبه راه را برای ورود به دنیای جدید کسب و کار باز کند. اما بودجه هشت میلیونی تنها کاری که می‌تواند بکند این است که شورا بودجه دارد، البته شورای اصناف نباید چشمی به دخل دولت داشته باشد؛ چرا که بزرگ‌ترین ویژگی آن مدنی و غیردولتی بودن آن است هم‌اکنون هم که تقریباً تمام اختیارات‌شان را دولتی‌ها قبضه کردند و اگر قرار باشد بودجه آنان را هم دولت تأمین کند عملاً اعضای شورای اصناف کارمندان دولت می‌شوند.
چالش دیگر شورای اصناف اختلاف همیشگی توزیعی‌ها و تولیدی‌ها است. اصناف در واقع بیشتر در قالب خدمات توزیعی فعالیت دارند و به همین خاطر هم که قوی‌ترین افراد از جنبه‌های اقتصادی و سیاسی در این بخش قرار دارند و تولیدی‌ها به خاطر کوچک بودن فعالیتشان و کارگاهی بودن آن عملاً از جنبه‌های سیاسی و اقتصادی نمی‌توانند عرض اندامی در مقابل توزیعی‌ها داشته باشند، لذا این موضوع همیشه موجب نزاع و درگیری بین آنان است. بر همین اساس هم تولیدی‌ها همیشه از این موضوع شکایت دارند که جایگاه مناسبی در عرصه تصمیم‌گیری در حوزه اصناف به آنها داده نمی‌شود هر چند که در قانون اصناف، نیمی از اعضای شورا، تولیدی هستند و حق رأی برابر هم دارند با این حال لابی‌های موجود همیشه به نفع توزیعی‌ها تمام می‌شود.
البته تمام نکات بالا قابل حل است. تمرین و ممارست در امور شورایی و رفع مشکلات آن در قالب اصلاح قانون و فرهنگ‌سازی در خصوص جمعی فکر کردن راهکاری است که در یک دوره زمانی چند ساله مشکلات شورای اصناف را برطرف می‌کند آنچه باقی می‌ماند حضور نامیمون دولت در بزرگ‌ترین شبکه توزیعی کشور است که موجب بی‌رغبتی دست‌اندرکاران این حوزه شده است.
تشکلی که در تمام اقصی نقاط کشور حضور دارد و بیش از 6/5 میلیون نفر در آن کار می‌کنند و 24 میلیون نفر نیز از آن نان درمی‌آورند، گرفتار دولت‌هایی است که اجازه نمی‌دهند در صحنه اقتصادی حضوری در شأن خود داشته باشد و در قانونی هم که برای آن می‌نویسد تمام اختیارات را در چنته خود نگه داشته و حضوری سمبلیک و مشورتی به آن می‌دهد. به همین سبب است که صنوف رغبتی برای تعیین سرنوشت ندارد و آفت بی‌تفاوتی در پیکره اجتماعی- سیاسی‌شان کاملاً سرایت کرده است و برای رفع بی‌تفاوتی آنها چاره‌ای نیست مگر این که خود دولت چاره‌اندیشی کند.