الگوهای سیاست‌گذاری امنیتی

‌‌فرهاد درویشی

با هر رویکردی که به امر سیاست‌گذاری امنیتی نگریسته شود، نمی‌توان این واقعیت را نادیده گرفت که جهانی شدن، نه تنها امنیت به طور کلی و محیط امنیتی کشورها به طور خاص، بلکه روشها و الگوهای سیاست‌گذاری امنیتی دولتهای مدرن و ملی را نیز تحت تأثیر قرار داده است. تا پیش از این، سیاست‌گذاری امنیتی به منزله فرآیندی که هدف اساسی‌اش تأمین امنیت به عنوان یک کالای عمومی بود، در انحصار دولتهای ملی مبتنی بر نظام وستفالیایی قرار داشت، اما امروزه، به دلیل تحولاتی که جهانی شدن در جایگاه، کارکرد و اهداف دولتها پدید آورده، مفروض اساسی نظام وستفالیایی (دولت) زیر سؤال رفته است؛ بنابراین، پرداختن به سیاست‌گذاری امنیتی بدون توجه به تأثیراتی که جهانی شدن بر مفهوم و جایگاه دولت گذاشته، امر به غایت دشوار و پیچیده‌ای است.

دیوید هلد در بحث از دولت ملی، با توجه به فرآیندهای تاریخی تأسیس چنین نهادی، این طور نتیجه گرفته است که تأمین امنیت برای شهروندان مهم‌ترین کارویژه تأسیس نهاد مزبور بوده است؛ امنیتی که با توجه به گفتمان حاکم در آن زمان، به طور مشخص در نفی جنگ یا در صورت وقوع آن، پیروزی در جنگ معنا می‌داد. این معنا از امنیت با مفهوم منفعت ملی که شالودۀ اصلی سیاستهای ملی را در عصر حاضر شکل می‌دهد، ارتباط مستقیمی دارد. با این حال، همان‌طور که کلینتون، یکی از محققان معروف روابط بین‌الملل، نیز در کتاب دو رویه منفعت ملی اظهار کرده است، این تلقی از دولت ملی به زودی متحول می‌شود و ما طرح کارکردهایی را شاهدیم که با امنیت ملی در ذیل عنوان منفعت مخالف‌اند. غیر دموکراتیک بودن، غیر عقلایی بودن و انحصارگرایانه بودن سه شکل عمده‌ای هستند که کلینتون از زبان پیروان این رویکرد، نسبت به کارکرد امنیتی منفعت ملی نقل می‌کند و در نهایت، نتیجه می‌گیرد که منفعت ملی را باید مفهوم کهنه و منسوخی به شمار آورد که دیگر در سیاست‌گذاریهای جهان معاصر کارآمد نیست.

خلاصه کلام آنکه، کارویژه‌ امنیتی دولت مدرن، مطابق فرآیندهای تاریخی خاصی شکل گرفته و تعریف شده است و هم‌اکنون، به نظر می‌رسد که جهانی شدن، این کارویژه را از ابعاد مختلف نقد و متحول کرده است.

آیا آن چنان که برخی از محققان معتقدند، پدیده جهانی شدن، به طور کلی و ماهوی، مفهوم امنیت ملی و نحوۀ سیاست‌گذاری امنیتی را برای تمامی کشورها و واحدهای سیاسی متحول کرده است؟ در پاسخ به این پرسش‌، باری بوزان محقق روابط بین‌الملل و متخصص مسائل امنیت ملی اظهار می‌دارد که مفهوم امنیت ملی ناشی از نوع خاصی از سیستمهای سیاسی است که ما آن را دولتهای مدرن یا وستفالیایی می‌نامیم. اکنون، با تحولاتی که در عرصه جهان رخ داده است، به ویژه با پایان یافتن جنگ سرد، با مجموعه‌ها یا دولتهایی روبه‌رو هستیم که دیگر در آن چهارچوب حرکت نمی‌کنند و مفهوم امنیت ملی برای آنها کارکرد و معنای گذشته را ندارد. بوزان با تقسیم تمامی واحدهای سیاسی دنیا به سه دسته کلی دولتهای پست‌مدرن، مدرن و پیشامدرن، معتقد است که مفهوم امنیت به طور سنتی، تنها با کشورهای مدرن سازگاری دارد.1 وی2 با این تقسیم‌بندی، کشورهای اروپایی، آمریکا(1)و ژاپن را از جمله کشورهای پست مدرنی می‌داند که مفهوم امنیت ملی برای آنها اعتبار گذشته را ندارد و کشورهای آفریقایی و برخی از کشورهایی را در ردیف کشورهای پیشامدرن می‌داند که به دلیل عدم استقرار مفهوم دولت ملی، هنوز تلقی روشنی از مفهوم امنیت ملی ندارند. وی بقیۀ کشورهای دنیا را در ردیف دولتهای مدرنی قرار می‌دهد که امنیت ملی به مفهوم سنتی آن، هنوز برای آنها مهم و اساسی است. البته، این کشورها در برخورد با کشورهای پست مدرن و پیشامدرن، با مسائل خاصی روبه‌رو هستند که در سیاست‌گذاریهای امنیتی خویش باید آن را مد نظر داشته باشند.3 با توجه به این دیدگاه، که به نظر می‌رسد با واقعیتهای کنونی جهان سازگاری بیشتری دارد، سیاست‌گذاران امنیتی کشورهای مدرن، ضمن توجه ویژه به تأثیرات متغیر اساسی جهانی شدن، کم و بیش از روشها و رهیافتهای رایج در زمینه سیاست‌گذاری امنیتی بهره می‌گیرند که در ادامه، به دو نمونه از آنها اشاره می‌شود:

1) رهیافت هدف محور (مدل استراتژیک)

این نوع سیاست‌گذاری در تفکرات بعضی از مکاتب عصر جدید، چون تعقل‌گرایی(2) و مکتب تحصلی(3) ریشه دارد. در این مدل، سیاست‌گذاری مراحل زیر را شامل می‌شود:

1) شناخت و تهیه فهرستی از ارزشها و اهداف اصلی نظام که سیاست‌گذاری معطوف به تحقق آنهاست؛

2) تعیین خط‌مشیهای ممکن؛

3) پیش‌بینی هزینه و سود هر یک از خط‌مشیهای مزبور؛

4) تعیین ارزش هر یک از سیاستها با توجه به هزینه و نتیجه آنها؛ و

5) مقایسه ارزشهای به دست آمده و انتخاب بهترین خط مشی.4

در توضیح بیشتر مزیتها و ضعفهای چنین رهیافتی، ضروری است تا به طور کوتاه به برخی از نکات مهم اشاره شود:

الف) ارزشها و اهداف اصلی و حیاتی یک نظام کدام‌اند و مرجع تعیین آنها کیست؟ در پاسخ بدین پرسش رهیافت هدف محور که بر مکتب واقع‌گرایی مبتنی است این است که دولتها نماینده ملت خویش‌اند و بهترین مرجع برای تعیین اهداف و ارزشهای حیاتی نظام‌اند. در این زمینه، چند نکته در خور توجه وجود دارد: نخست، همان گونه که بوزان و آزرومون معتقدند، در این چهارچوب، بیش از آنکه امنیت ملی مد نظر باشد، امنیت حکومتی مورد توجه سیاست‌گذاران است؛ به عبارت دیگر، سیاست‌گذاران بیش از هر چیز، حفظ و بقای خویش را در رأس اولویتهای امنیتی نظام قرار می‌دهند.5 دوم آنکه، اجماع نظر در مورد این اهداف و ارزشها در میان بخشهای مختلف حکومتی و نیز بین مردم و نخبگان، مسئله مهم دیگری است که معمولاً در کشورهای در حال توسعه توافق در مورد آن به دشواری انجام می‌گیرد. شاید بتوان راه‌حل این معضل را در اهداف و آرمانهایی که در قوانین اساسی این کشورها به آنها اشاره شده است، جست‌وجو کرد و آنها را اصول راهنمایی دانست که دولتها و ملتها می‌توانند سیاستهای عمومی از جمله سیاستهای امنیتی خویش را در چهارچوب آنها طراحی و تدوین کنند.

ب) از آنجا که ارزشها و آرمانها معمولاً اموری کلی، ذهنی و نسبی هستند، لازم است تا سیاست‌گذاران در گذر زمان و تغییر مقتضیات زمانی، به طور مداوم، آنها را بازتولید کنند، یعنی براساس مقتضیات جدید و تأثیرپذیری از متغیرهای مختلف داخلی و بین‌المللی، تعاریف جدیدی را از آنها ارائه دهند. افزون بر آن، انطباق و هماهنگ کردن شیوه‌ها و ابزارهای مورد نیاز برای رسیدن به آن اهداف و ارزشها، وظیفه دیگری است که بر عهده سیاست‌گذاران امنیتی قرار دارد. به طور طبیعی، در بین نظامهای سیاسیی مختلفی که از این رهیافت برای سیاست‌گذاری امنیتی خویش استفاده می‌کنند، کشورهایی موفق‌ترند که بتوانند متناسب با سطح و گستره اهداف و آرمانهای خویش، ابزارها و منابع مورد نیاز را برای رسیدن به آنها فراهم آورند. در بین کشورهای مختلف جهان، معمولاً نظامهایی از این رهیافت بهره می‌گیرند که داعیه گسترش و ترویج ارزشهای خویش را در گستره‌ای فراتر از مرزهای ملی خویش دارند و از توان بسیج منابع مورد نیاز نیز برخوردارند.

ج) در این رهیافت، مناسب‌ترین الگو برای انتخاب خط‌مشیهای گوناگون، الگوی عقلایی است، یعنی صرفاً بر اساس مقایسه میزان هزینه‌ها و فواید هر خط‌مشی، یکی بر دیگری ترجیح داده می‌شود. البته، ناگفته پیداست که طبق دستگاههای فکری و مبانی معرفت‌شناسانه حاکم بر سیاست‌گذاران کشورهای مختلف، ممکن است که این محاسبات عقلانی صرفاً در چهارچوب منافع مادی و کمی انجام نشود. این رهیافت با وجود برخورداری از مزایایی همچون ابتکاری بودن (در مقابل انفعال) و پیشگیرانه بودن (در مقابل درمان)، ممکن است با خطرهایی، مانند بلندپروازانه بودن، عدم انطباق اهداف با ابزارها و شیوه‌ها و... روبه‌رو شود، ضمن اینکه چنین رهیافتی معمولاً برای رسیدن به موفقیت، به زمان طولانی‌تری نیاز دارد.

ه) جهانی شدن به منزلۀ متغیر مستقل، از زوایای گوناگونی بر این رهیافت تأثیر می‌گذارد، به گونه‌ای که سیاست‌گذارانی که برای تأمین امنیت نظام خویش از این الگو و رهیافت بهره می‌گیرند، به ناچار باید چنین تأثیرات و پیامدهایی را مد نظر خویش قرار دهند: نخست اینکه، آرمانها و اهداف مورد نظر این دسته از کشورها باید افزون بر افکار عمومی در داخل، مورد پذیرش افکار عمومی در سطح بین‌المللی نیز قرار بگیرد. به همین دلیل، به نظر می‌رسد که این کشورها می‌کوشند تا ارزشهای خویش را از حالت ایدئولوژیک و عقیدتی خارج کنند و آنها را با پوششی از آرمانهای انسانی و بشری آرایش‌ دهند؛ دوم آنکه، هرچند دولتها همچنان به منزلۀ مرجع نهایی تعیین اهداف و سیاستهای امنیتی شناخته می‌شوند، اما به‌هیچ‌وجه تنها مرجع تعیین‌کننده نیستند و مجبورند در تعیین ارزشها و سیاستها، از دیگر بازیگران عرصه عمومی کمک بگیرند؛ و سوم آنکه دولتهای مزبور باید از تکیه صرف بر منابع و شیوه‌های داخلی برای تحقق اهداف صرف نظر و به سوی بهره‌گیری از منابع و شیوه‌های جهانی حرکت کنند.

2) رهیافت معضل محور (مدل مرحله‌ای)

مدل مرحله‌ای با قرار دادن اعمال تصمیم‌گیران و مسئولان حکومتی در مرکز توجهات خود، نگاه متفاوتی به مسائل عمومی از جمله معضلات امنیتی دارد. کاربرد مدل مزبور که برای نخستین بار چارلز جونز، استاد آمریکایی علوم سیاسی، آن را ارائه کرد، بعدها از سوی دیگر کارشناسان سیاست‌گذاری عمومی توسعه پیدا کرد. در مدل جونز، عملکرد دولت و تصمیم‌گیران در بخشهای اصلی حکومت، به پنج مرحلۀ به هم وابسته به شرح زیر تقسیم می‌شوند:6

الف) مرحله شناخت مشکل و قرار گرفتن آن در دستور کار حکومت؛

ب) مرحلۀ ارائه راه‌حلها؛

ج) مرحلۀ تصمیم‌گیری؛

د) مرحلۀ اجرا؛

ه) مرحلۀ ارزیابی.

دو تن از کارشناسان برجستۀ سیاست‌گذاری عمومی، ایومفی و جان کلودتوینگ، براساس کتاب جونز، مدل او را به صورت زیر ترسیم کرده‌اند.7

در توضیح بیشتر این رهیافت و انطباق آن با مسائل امنیتی، توجه به نکات زیر ضروری است:

الف) نقطه عزیمت این مدل برای سیاست‌گذاری امنیتی، تشخیص معضل امنیتی و چگونگی راهیابی آن به دستگاه سیاست‌گذاری کشور است. در حقیقت، مراحل بعدی این رهیافت به نوعی در رهیافت قبلی نیز مورد اشاره قرار گرفته است و آنچه به طور ریشه‌ای این رهیافت را از مدل استراتژیک متمایز می‌کند، تأکید بر مسائل و معضلات به جای تأکید بر ارزشها و اهداف است؛ بنابراین، باید به جوانب گوناگون معضلات و مشکلات پرداخته شود.

ب) مسائل، معضلات، آسیب‌پذیریها و تهدیدهای امنیتی، همگی در طیفی قرار می‌گیرند که باید از سوی سیاست‌گذاران امنیتی مورد توجه قرار گیرند: هر اندازه از یک طرف طیف (مسائل امنیتی) به سمت دیگر طیف (تهدیدهای امنیتی) ‌حرکت می‌کنیم، اتخاذ سیاستهای امنیتی، از نظر اهمیت، از فوریت بیشتری برخوردار می‌شوند. به عبارتی، اگر سیاست‌گذاران امنیتی در حل مسائل و معضلات امنیتی، وقت بیشتری داشته باشند، نه تنها در مواجهه با تهدیدهای امنیتی فرصت کمتری دارند، بلکه باید برای حل آنها، جدیت بیشتری را نیز از خود نشان دهند. البته، ابزارها و شیوه‌های به‌کارگیری در حل آنها نیز متفاوت است، به گونه‌ای که هر اندازه به پایان طیف (تهدیدهای امنیتی) نزدیک می‌شویم، استفاده از راه‌حلها و ابزارهای نظامی نیز بیشتر می‌شود. افزون بر آن، جنبۀ پیشگیرانه سیاستها در آغاز طیف نسبت به جنبه درمان در پایان طیف‌ نمایان‌تر است.

ج) مسئله مهم دیگر در تشخیص نقطه آغاز این نوع سیاست‌گذاری امنیتی، عرصۀ شناختی است که سیاست‌گذاران امنیتی با آن سر و کار دارند؛ زیرا، از خلال این عرصه است که آنان، محیط پیرامون خویش را که متغیر، پیچیده و غیر قابل پیش‌بینی است، درک می‌کنند و براساس آن تصمیم می‌گیرند. افزون بر این، از آنجا که عرصۀ شناخت و جنبه‌های معرفتی سیاست‌گذاری امنیتی بسیار پررمز و راز است، سیاست‌گذاران امنیتی باید به ساده‌سازی و کاربردی کردن مفاهیم در این عرصه بپردازند، هرچند ممکن است این اقدام خطرهایی را نیز به دنبال داشته باشد. تعمیم تفسیرها و برداشتهای مشخصی به آنچه منبع تهدید تصور می‌شود، از جمله خطرهایی است که سیاست‌گذاری امنیتی را با مشکل روبه‌رو می‌کند و ممکن است به اتخاذ سیاستهای امنیتی ناکارآمد منجر شود؛ بنابراین، سیاست‌گذاران امنیتی باید در این زمینه دقت و وسواس بیشتری به خرج دهند. برآورد صحیح اطلاعات استراتژیک از مسائل و تهدیدهای امنیتی از جمله ابزارهای مهمی است که سیاست‌گذاران امنیتی برای بهبود شناخت خود از آن بهره می‌گیرند. استفاده از این ابزار زمانی امکان‌پذیر است که آنها با قرار دادن صافیهایی برخی از اطلاعات را جذب و برخی دیگر را طرد کنند، به نحوی که احتمال خطا و اشتباه در پایین‌ترین حد خود قرار گیرد.

د) هرچند دولتهای مدرن مورد اشاره بوزان، به دلیل آنکه، اختیار و کنترل دستگاههای اطلاعاتی و نیروهای مسلح را در دست دارند، عالی‌ترین مرجع تشخیص و تعیین تهدیدها و سیاستهای امنیتی هستند، اما نباید فراموش کرد که به دلیل تحول در مرجع امنیت، دست کم، در تشخیص و تعیین مسائل و معضلات امنیتی و راهیابی آنها به دستگاه سیاست‌گذاری امنیتی کشورها، مردم و گروههای اجتماعی نیز بسیار تعیین‌کننده هستند. به همین دلیل امروزه سیاست‌گذاران امنیتی ناچارند تا آن دسته از موضوعات و معضلات امنیتی را که توجه افکار عمومی را به خود جلب کرده‌اند، در دستور کار سیاست‌گذاری خویش قرار دهند. البته، با توجه به ساختار متفاوت اجتماعی کشورها، میزان تأثیرگذاری امنیتی افکار عمومی در داخل و خارج، نسبت به سیاست‌گذاری امنیتی آنها متفاوت است.

ه) چگونگی فرآیند ارائه راه‌حلها و انتخاب بهترین، کم‌هزینه‌ترین و پرفایده‌ترین آنها، به چگونگی ساختار اجتماعی جامعه، تمرکز یا عدم تمرکز قدرت در نظام سیاسی و شکاف یا عدم شکاف بین دولت و ملت بستگی دارد. برای نمونه، در نظامهای پلورالیستی و غیر متمرکز، امکان مشارکت مردم و گروههای اجتماعی در ارائه راه حل و انتخاب بهترین آنها بیشتر است.

و) انفعالی عمل کردن، کوتاه‌نگری و برخورداری از فرصت کوتاه برای اتخاذ سیاست، از معایب و واقع‌نگری و ثمره و نتایج سیاست را مشاهده کردن از محاسن سیاست‌گذاری امنیتی براساس این رهیافت است.

ز) جهانی شدن و پیامدهای آن بر این رهیافت از سیاست‌گذاری نیز به شکلهای مختلف تأثیر گذاشته است. تحول در مرجع امنیت و تفکیک بین امنیت مردم و امنیت دولت باعث شده تا دولتهای مدرن نسبت به گذشته با طیف بسیار وسیع‌تری از مسائل و معضلات امنیتی روبه‌رو شوند. افزون بر آن، کاهش اقتدار دولتها و نیز افول مشروعیت استفاده بی‌رویه از ابزارهای نظامی به لزوم استفاده از ابزارها و شیوه‌هایی منجر شده است که دولتها در گذشته، برای حل مسائل امنیتی خویش کمتر به آنها اعتنا می‌کردند. برای نمونه، با ایجاد ارتباط بین گروهها و جمعیتهای فروملی با نهادهای فراملی، دولتها قادر نیستند تا به راحتی مخالفان داخلی خویش را تهدیدات امنیتی بدانند و با آنها برخورد حذفی کنند.

نتیجه

به طور کلی، از مجموعه مباحث ارائه شده در مورد چگونگی تعامل جهانی شدن و امنیت می‌توان به نتایج زیر رسید:

1) جهانی شدن تحت هر عنوانی که تصور شود (فرآیند، پروژه، واقعیت، گفتمان و...) زمینه تغییرات ژرف و گسترده‌ای را در حوزه‌های گوناگون زندگی بشر از جمله حوزه و محیط امنیتی کشورها و جوامع فراهم آورده است؛ 2) امنیت به منزلۀ دغدغه دیرینه تجمعات گروهی انسانها و نیز به منزلۀ یک کارویژه اساسی دولتهای مدرن از آغاز تاکنون، تحولات ذهنی و عینی متعددی را پشت سر گذاشته که در چند سال اخیر، بسیار بیشتر بوده است؛

3) در بررسی چگونگی تعامل جهانی شدن و امنیت ملی، مفهوم دولت به معنای مدرن آن بسیار کلیدی است. در حقیقت، بدون توجه به تحولاتی که در این واژه و مفهوم در سالهای اخیر رخ داده است، نمی‌توان به میزان و چگونگی تأثیرات جهانی شدن بر امنیت ملی پی برد. به نظر محققی همچون بوزان، عبور برخی از مجموعه‌های کشوری از نظام وستفالیایی، باعث شده است تا مفهوم امنیت ملی برای این کشورها به کلی با معنای پیشین آن متفاوت باشد و حتی به عبارتی، به ‌کارگیری این مفهوم بی‌معنا باشد؛

4) علی‌رغم نکته مزبور، بیشتر محققان روابط بین‌الملل در این باره با یکدیگر اتفاق نظر دارند که دولتهای ملی کم و بیش به منزلۀ یکی از مهمترین بازیگران عرصه بین‌المللی به حیات خویش ادامه می‌دهند و به همین دلیل، کارویژه تأمین امنیت به صورت جدی برای آنها مطرح است البته، آنها می‌پذیرند که جهانی شدن بر کمیت و کیفیت منابع تهدید، ابزارهای تهدید و سازوکارهای پاسخگویی به تهدیدها و مسائل امنیتی از سوی این کشورها تأثیر گذاشته است؛

5) درک و برداشت نخبگان و سیاست‌گذاران یک کشور نسبت به دو مفهوم جهانی شدن و امنیت، تأثیر به‌سزایی در نگرش آنان به مسائل امنیتی و اتخاذ سیاستهای امنیتی خواهد داشت. هر اندازه که آنان موفق شوند از موضع ابتکار عمل به معماری حوادث اتفاقیه در محیط ملی و بین‌المللی بپردازند، توانایی بیشتری در راستای تأمین امنیت و منافع خویش خواهند داشت؛

6) به دلیل فاصله و شکاف عمیقی که بین کشورهای در حال توسعه و کشورهای پیشرفته صنعتی از نظر فناوریهای اطلاعاتی و نظامی وجود دارد، قوت و اقتدار کشورهای گروه نخست تا حد زیادی به میزان یکپارچگی و انسجام درونی آنها بستگی دارد. بی‌نظمی و درگیری در مسائل مختلف داخلی این کشورها، نه تنها بر ناامنی آنها، بلکه در تسری این ناامنی به کشورهای دیگر و نظام بین‌المللی مؤثر است و همین مسئله عاملی برای دخالتهای قدرتهای هژمون بین‌المللی در این کشورها خواهد بود؛

7) با توجه به تأثیرات غیر قابل انکار جهانی شدن بر ابعاد گونگون امنیت ملی کشورهای در حال توسعه، گفتمانهای امنیتی سنتی این کشورها که بیشتر بر مفاهیمی همچون دولت‌محوری، نخبه‌محوری، تکیه بر سخت‌افزار نظامی و حفظ مرزها و تمامیت ارضی متکی‌اند، کارآیی گذشته خویش را از دست داده‌اند؛ بنابراین، ضروری است تا این کشورها با اتکا بر مبانی معرفت‌شناسانه و روش‌شناسانه جدید، سیاستهای امنیتی جدیدی را اتخاذ کنند؛ و

8) علی‌رغم غلبه جنبه تهدیدآمیز پدیده جهانی شدن نسبت به جنبه فرصت‌خیز آن، کشورهای در حال توسعه باید با حداکثر توان از فرصتهای ناشی از جهانی شدن در راستای تأمین منافع و امنیت خویش بهره ببرند؛ امری که جز از راه شناخت دقیق و عملی این فرآیند و اتخاذ سیاستهای همگون با آن امکان‌پذیر نخواهد بود.