قوانین داخلی، پشتیبان عضویت ایران در «اف ای تی اف»

مبارزه با جرایم سنگین بین‌المللی از جمله اموری است که اجماع جهانی میان دولت‌ها در خصوص آن وجود داشته و می‌توان گفت هیچ دولتی نیست که اندک درنگ یا مخالفتی با این قضیه داشته باشد و بسیاری از دولت‌ها علاوه بر پذیرفتن همکاری‌های دوجانبه و چندجانبه و اقدام جمعی در قالب نهادها و سازمان‌های مختلف بین‌المللی و منطقه‌ای، تعقیب و مجازات این گونه اعمال را مشمول صلاحیت جهانی و فرامرزی دانسته‌اند و آن را در قوانین داخلی خود شناسایی کرده یا اینکه به موجب عضویت در نهادهای منطقه‌ای و بین‌المللی به آن متعهد شده‌اند. در این حوزه مخالفت و تفاوتی میان موضعگیری دولت‌ها مشاهده نمی‌شود. مشکل زمانی آغاز می‌شود که این جرایم و مصادیق این اعمال مجرمانه باید تعریف و تعیین شود.

آنگاه میان دولت های دارای منافع و مصالح متفاوت، بر سر تعریف و تعیین و احصاء مصادیق اعمال مجرمانه بین‌المللی و مشمول صلاحیت‌های مذکور اختلاف ایجاد می‌شود. جرایم تروریستی، پولشویی و برخی دیگر از جرایم سازمان یافته در این گروه جا می‌گیرند و همه دولت‌ها بر این باورند که باید با این گونه جرایم مبارزه شده و مورد تعقیب و محاکمه و مجازات قرار گیرند؛ اما از آنجایی که هیچ گونه اجماعی بر سر تعریف و تعیین حدود این جرایم و مصادیق آن وجود ندارد و با وجود تعیین مصادیق این جرایم و بویژه جرایم تروریستی در بسیاری از اسناد بین‌المللی و منطقه‌ای و حتی قوانین داخلی برخی از کشورها، می‌توان گفت که موضعگیری های متفاوتی در این زمینه وجود دارد.

FATF یا گروه ویژه اقدام مالی علیه پولشویی که تحت عناوین مختلفی در ایران در سطوح مختلف سیاسی و اجتماعی در میان اقشار مختلف در مورد آن بحث و تبادل نظر صورت می‌گیرد از جمله نهادهایی است که در خصوص مبارزه با پولشویی و جلوگیری از حمایت مالی تروریسم در سطح گسترده‌ای در سراسر جهان اقدام کرده است.

این کارگروه یا اتحادیه بین‌المللی از بدو تأسیس تاکنون روزبه‌روز توسعه یافته و توصیه نامه‌ها و دستورالعمل‌ها و گزارش‌های مختلفی را ارائه کرده و از دولت های عضو و دیگر سازمان‌ها و دولت‌های همکار خواسته است تا دستورالعمل‌ها و معیارهای این نهاد را در مبادلات بانکی و پولی خود به کار گرفته و از این طریق زمینه‌های تقویت جرایم تروریستی و موادمخدر و پولشویی را از میان بردارند. این گروه در گزارش‌های خود اقدام به تهیه فهرستی از دولت‌های دارای شرایط نامناسب برای سرمایه‌گذاری خارجی و حامی و تأمین‌کننده مالی تروریسم کرده و از دیگر دولت ها خواسته است تا با مدنظر قرار دادن این گزارش‌ها و فهرست‌ها با آنها معامله نکنند و گاهی نیز دولت‌ها را به مقابله با دولت‌های این فهرست فراخوانده است.

با توجه به اقدام دولت فعلی ایران در خصوص توافق با گروه مذکور و بازتاب آن در فضای سیاسی و اجتماعی و حقوقی کشور این نوشتار بر آن است تا با بررسی FATF از منظر حقوق بین‌الملل و تبعات حقوقی آن در صورت پیوستن یا نپیوستن به این گروه بپردازد.

ماهیت حقوقی FATF و قلمروی اقدامات آن

گروه ویژه اقدام مالی علیه پولشویی Financial Action Task Force) FATF) یک سازمان بین دولتی است که سال 1989 به وسیله وزیران کشورهای 7 قدرت برتر اقتصادی جهان به منظور پیگیری شفافیت مبادلات مالی برای مبارزه با پولشویی بویژه در زمینه مواد مخدر و مقابله با تأمین مالی تروریسم تأسیس شده است. این نهاد بین‌المللی در حال حاضر دارای 37 عضو بوده که 35 دولت و دو سازمان منطقه‌ای شورای همکاری خلیج فارس و کمیسیون اروپا در آن عضویت دارند.

بر اساس آنچه که در وبسایت رسمی این نهاد بین‌المللی اعلام شده است، این اعضا در کانون اصلی تلاش های جهانی برای مقابله با پولشویی و تأمین مالی تروریسم قرار دارند و همچنین 31 سازمان بین‌المللی و منطقه‌ای به عنوان همکار و وابسته و عضو ناظر با این نهاد همکاری دارند که در مجموع می‌توان گفت نزدیک به 200 دولت به طور مستقیم و به عنوان اعضای اصلی یا با واسطه و از طریق دیگر سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی در این گروه ویژه عضویت و همکاری دارند و این خود می‌تواند گویای قلمرو مکانی و جغرافیایی اقدامات این کارگروه ویژه باشد که خود را فقط در قلمرو سرزمینی و صلاحیت دولت‌های مؤسس محدود نکرده و گستره‌ای جهانی پیدا کرده است. تمام دولت‌های عضو به طور مستقیم و دولت های غیرعضوی که در سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای عضو گروه مالی هستند متعهد به همکاری و اقدام و مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم از طریق قوانین داخلی خود و دستورالعمل‌ها و توصیه‌ها و مقررات این کارگروه هستند.

این کارگروه یک نهاد بین‌المللی ویژه و دارای دستورالعمل‌ها و مقررات ویژه‌ای در خصوص مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم است که حدود مقررات آن از هر حیث تابع حقوق بین‌الملل معاهدات و قواعد عرفی بین‌المللی است. بنابراین قلمرو اجرای دستورات و توصیه‌ها و مقررات این گروه، قلمرو دولت ها و سازمان‌های عضو در چارچوب تعهدات و مقررات معاهداتی و عرفی است.

با توجه به دایره اشتغالات و اختیارات این گروه، گزارش‌ها و دستورالعمل‌های مختلفی توسط آن تصویب و صادر شده است که عواقب و آثار آن برای دولت‌های غیرعضو بوده است. فهرست اعلام شده توسط این کارگروه و قرار دادن ایران در کنار دولت های حامی تروریسم و تأمین‌کننده مالی این جرایم و همچنین دارای سیستم ناشفاف مالی و مبتنی بر پولشویی عواقب بدی را برای ایران به‌دنبال داشته و نظام اقتصادی و مبادلات پولی دولت جمهوری اسلامی ایران را با معضلاتی روبه‌رو کرده است.

این کارگروه یا گروه اقدام مالی که گاهی نیز اتحادیه خوانده می‌شود در ابتدا فعالیت های خود را بر مبارزه با پولشویی متمرکز کرده بود اما پس از حادثه 11 سپتامبر 2001 فعالیت های خود را گسترش داده و آن را متوجه تأمین مالی تروریسم کرد. در ابتدا دارای یک دستورالعمل 40 ماده‌ای بود اما 9 ماده دیگر نیز به آن افزوده شد که همه فعالیت‌های مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و مواد مخدر را دربر‌می‌گیرد.

سال 2009 این گروه معیارهایی را معرفی کرد که طی آن ضمن ارائه معیارهایی برای ارزیابی، فهرست سیاهی را نیز ارائه کرده بود که کشورهای پرخطر برای سرمایه‌گذاری به شمار می‌آمدند. این فهرست شامل کشورهایی بود که در مبارزه جهانی با تروریسم و پولشویی با جامعه جهانی همکاری نمی‌کردند. در این سال نام ایران در این فهرست سیاه منتشر شد و در سال‌های بعد در کنار کره شمالی در فهرست کشورهایی قرار گرفتند که بنا به توصیه گروه اقدام باید با آنها مقابله بشود. اوایل سال 2016 نیز این گروه اعلام کرد که نگرانی جدی و فوق‌العاده در مورد ایران در زمینه تأمین مالی تروریسم و پولشویی و تهدید یکپارچگی سیستم مالی بین‌المللی وجود دارد و همین امر تبعات ناگواری برای سیستم مالی و اقتصادی کشور به دنبال داشته است.

در اقدام اخیر با توجه به گام‌های برداشته شده توسط دولت در راستای همکاری با این گروه، خواسته شده است که اقدامات گروه به‌مدت یکسال در مقابل ایران تعلیق شود. حال با توجه به اقداماتی که توسط این گروه علیه دولت جمهوری اسلامی ایران صورت گرفته و همچنین گام‌هایی که دولت در سطح داخلی و بین‌المللی در این زمینه برداشته است ضروری است که از نظر حقوق بین‌الملل مورد ارزیابی قرار گیرد که آیا اگر با این گروه همکاری شود و دولت به این گروه ملحق شود و به عضویت آن درآید دارای چه تبعاتی خواهد بود؟ در داخل کشور چه اقداماتی باید صورت بگیرد؟ اگر با آن همکاری نشود دارای چه تبعاتی خواهد بود؟ همکاری با این گروه از لحاظ حقوقی با چه موانعی روبه‌رو است؟

همکاری یا همکاری نکردن؟

از لحاظ حقوقی همکاری با هر نهاد بین‌المللی یا عضویت در آن مستلزم وجود زمینه‌های قانونی در داخل و حذف کلیه موانع حقوقی است. قطع یقین عضویت در هر سازمان بین‌المللی با توجه به حقوق داخلی ایران مستلزم تصویب اجازه الحاق به آن یا عضویت در آن توسط مجلس شورای اسلامی است. با توجه به اصول 77 و 125 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تمامی عهدنامه‌ها، مقاوله نامه‌ها، قراردادها و موافقتنامه‌های بین‌المللی میان دولت ایران با سایر دولت‌ها و همچنین پیمان‌های مربوط به اتحادیه‌های بین‌المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.

این اصول بیانگر این هستند که معاهدات بین‌المللی تحت هر عنوانی که باشند باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند. از لحاظ حقوقی هر آنچه که برای دولت در سطح بین‌المللی تحت عنوان یک معاهده بین‌المللی ایجاد تعهد می‌کند باید به تصویب مجلس برسد. این تصویب می‌تواند پس از امضای معاهده بین‌المللی توسط دولت اتفاق بیفتند یا اینکه دولت از قبل مجوز آن را از مجلس دریافت کرده باشد و نوع و عنوان معاهده هیچ تفاوتی ایجاد نخواهد کرد. به صرف ایجاد تعهد حقوقی بین‌المللی، ضرورت تصویب وجود خواهد داشت.

عضویت در FATF یا هر گونه همکاری با آن در چارچوب دستورالعمل‌ها و توصیه‌ها و مقررات این گروه در بردارنده یک تعهد حقوقی به همکاری و ارائه اطلاعات و اقدام داخلی و تسهیل در همکاری بین‌المللی و استرداد اموال و افراد خواهد بود که بدون شک تعهدی حقوقی است و الزام بین‌المللی را به دنبال دارد. بنابراین فراهم ساختن زمینه‌های حقوقی در داخل کشور در این زمینه ضرورت دارد. می‌توان گفت تصویب قوانین مربوط به مبارزه با پولشویی، مبارزه با تأمین مالی تروریسم و همچنین تصویب کنوانسیون سازمان ملل متحد در خصوص مبارزه با فساد توسط مجلس شورای اسلامی زمینه‌های این امر را فراهم کرده و از لحاظ حقوقی تصویب همکاری با این نهاد بین‌المللی یا عضویت در آن مانع حقوقی چندانی ندارد.

شاید بیشترین تردید در این زمینه در مورد مصادیق اعمال تروریستی و تعریف این جرم باشد که موجبات نگرانی داخلی را فراهم می‌سازد. اما از آنجایی که FATF فقط به مبارزه با تأمین مالی تروریسم پرداخته و توصیه‌های 49 ماده‌ای وی فاقد تعریفی از تروریسم و تعیین مصادیق آن است در این خصوص تعریف جرم تروریستی و مصادیق آن به دیگر اسناد بین‌المللی و حقوق داخلی دولت ها واگذار شده است و همچنین از آنجایی که قانون مبارزه با تروریسم در مجلس به تصویب رسیده است و مصادیق این جرم در قانون مذکور به نسبت با مصادیق آن در اسناد بین‌المللی هماهنگ است می‌توان گفت که از این حیث نگرانی جدی نمی‌تواند وجود داشته باشد. با این اوصاف دولت هنگام پیوستن به این گروه می‌تواند تعریف و درک و برداشت خود از ترور و مصادیق آن و همچنین تفکیک اعمال تروریستی از اعمال گروه‌ها و جنبش های آزادیبخش را به عنوان شرط بیان دارد. در قوانین مذکور تعقیب و همچنین همکاری بین‌المللی در خصوص جرایم فوق شناسایی شده است.

پیوستن به این گروه الزام بین‌المللی را به همکاری با آن طبق قوانین و مقررات معاهداتی گروه به دنبال داشته و دولت متعهد به ارائه گزارش و همکاری در چارچوب آن قوانین خواهد بود. این امر می‌تواند از جهتی مثبت و از جهتی نیز منفی باشد. می‌تواند به شفاف‌سازی مالی حتی در داخل بینجامد و از طرفی نیز می‌تواند دولت را متعهد به ارائه اطلاعاتی بکند که خلاف منافع ملی تعریف و تعیین شده باشد. اما بر اساس یک اصل کلی که حتی در اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی هم به رسمیت شناخته شده است دولت‌ها می‌توانند از ارائه اطلاعاتی که امنیت ملی آنها را به خطر می‌اندازد به دیوان خودداری کنند. این امر در مورد دیوان کیفری بین‌المللی که صلاحیت رسیدگی به جنایات شنیع بین‌المللی را به عهده دارد به رسمیت شناخته شده است.

بدون شک با توجه به روح حاکم بر روابط بین‌المللی در جهان امروز نیز می‌توان گفت که با وجود توسعه انسان محوری در حقوق بین‌الملل و تضعیف دولت محوری، باز امنیت ملی دولت‌ها هنوز به عنوان یک اصل جدی به قوت خود باقی است. بنابراین دولت ها آنجا که خطری جدی امنیت ملی آنها را تهدید کند می‌توانند تعهدی به همکاری نداشته نباشند. اما تعریف امنیت ملی و تعیین حدودها و تهدیدات آن و همچنین مرجع تشخیص و احراز آن می‌تواند مورد بحث و چالش باشد.

با توجه به اصل نسبی بودن آثار معاهدات می‌توان گفت عضویت نداشتن دولت ایران در FATF هیچ تعهدی از جانب این گروه برای دولت ایجاد نمی‌کند. بر اساس این اصل می‌توان گفت ایجاد تعهد برای ثالث بدون رضایت وی طبق کنوانسیون حقوق معاهدات وین مقدور نیست. بنابراین دولت ایران هیچ تعهدی به این گروه و همکاری با وی نخواهد داشت و طبق همین اصل نیز FATF نمی‌تواند هیچ تکلیف و تعهدی را برای ایران ایجاد کند. اما مسأله این نیست که دولت عضو این گروه نباشد و تعهدی برای خود ایجاد نکند. همکاری نکردن با FATF تعهدی را برای دولت ایجاد نمی‌کند. در صورت همکاری نکردن ایران با FATF، این گروه اعضای خود را ملزم به ایجاد موانع و محدودیت‌های مالی و اقتصادی برای ایران یا حتی اقدام مقابله‌ای می‌کند.

تعهدی که اعضای FATF با عضویت در گروه به آن رضایت داده‌اند. با این اوصاف عضویت نداشتن و همکاری با این گروه می‌تواند عواقب بسیار شدیدتری از همکاری را به‌دنبال داشته باشد. در صورت همکاری و عضویت در این گروه، تعهد به همکاری با دولت‌های عضو بر اساس ماده 34 دستورالعمل FATF به صورت ترتیبات و معاهدات دیگری است که دولت می‌تواند در انعقاد آن معاهدات مصالح و منافع ملی را از نظر تبادل اطلاعات و ارائه اطلاعات مالی و بانکی مدنظر داشته باشد. بر اساس ماده ۳۴ چارچوب عمومی دستورالعمل FATF همکاری بین‌المللی کشورها باید توسط شبکه‌ای از توافق‌ها و ترتیبات دوجانبه یا چندجانبه مبتنی بر مفاهیم حقوقی مشترک در راستای ایجاد ابزارها و معیارهای مؤثر بر وسیع‌ترین طیف از کمک‌های دوطرفه، حمایت شود.

این نوع همکاری و تعهد در قالب کنوانسیون مبارزه با فساد از قبل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. می‌توان گفت که تعهد به مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در قوانین و تعهدات دیگر دولت ایران وجود دارد و همکاری با FATF در راستای همان قوانین و تعهدات قبلی است.

نتیجه

با عنایت به گستردگی قلمرو جغرافیایی FATF و عضویت بسیاری از دولت‌ها و سازمان‌های عضو و همکار و وابسته به این گروه و در رأس همه اینها قدرت های برتر و دارندگان قوی‌ترین اقتصاد و ثروت جهانی و همچنین کنترل اعضا بر نظام بانکی و پولی جهانی و همچنین توانایی آنها در ایجاد محدودیت برای نظام بانکی و مبادلات اقتصادی با وجود نگرانی‌های محدودی که وجود دارد، همکاری با FATF از لحاظ حقوقی با مانعی جدی روبه‌رو نبوده و همکاری نکردن با آن می‌تواند تبعات سنگین تری را به‌دنبال داشته باشد.

بیشتر نگرانی‌ها که مربوط به تأمین مالی تروریسم است در قوانین داخلی ایران نیز قانونگذاری شده و به‌عنوان بخشی از نظام حقوق داخلی وجود دارد و با توجه به اینکه تعریف واحد و هماهنگ و مورد توافقی از تروریسم و مصادیق آن در سطح بین‌المللی وجود ندارد و هر دولتی هم به زعم خویش اعمال و گروه هایی را در فهرست تروریسم قرار می‌دهد از این حیث هیچ دولتی نمی‌تواند تعریف و مصادیق مدنظر خود را از لحاظ حقوقی بر دیگر دولت‌ها تحمیل کند بنابراین چنین تعریفی از لحاظ عملی طبق حقوق داخلی کشورها انجام شده و مورد استفاده قرار می‌گیرد. اگرچه عضویت نداشتن در FATF نمی‌تواند بدون رضایت دولت تعهدی را برای وی ایجاد کند اما تعهدی را برای دولت‌ها و سازمان‌های عضو خود ایجاد می‌کند که می‌تواند محدودیت‌های جدی و شدیدی را در پی داشته باشد.

ارائه اطلاعات در چارچوب FATF به موجب معاهدات و توافق‌های بعدی خواهد بود که اعضا با هم به صورت دویا چندجانبه خواهند داشت و این امر دست دولت را باز می‌گذارد که تا هنگام انعقاد معاهدات بعدی موارد مدنظر خود را اعمال کند.

عضویت نداشتن در اتحادیه‌های بین‌المللی شاید دایره اطمینان دولت‌ها را از لحاظ حقوق و سیاست داخلی قوی جلوه بدهد اما با توجه به فضای زیست بین‌المللی امروزه چنین امری به هیچ وجه مقدور نبوده و حضور نداشتن در چنین نهادهایی باعث طرد و منزوی شدن دولت شده و ابتکار عمل را از وی خواهد گرفت. این در حالی است که حضور در چنین نهادهایی می‌تواند به صورت عینی و حقوقی و فعال زمینه‌های تقویت ظرفیت های بین‌المللی خود و حفظ منافع ملی را در این مجامع فراهم بیاورد و خلاصه سخن اینکه نپذیرفتن همکاری با FATF آثار حقوقی و سیاسی و اقتصادی به مراتب شدیدتری از همکاری با این گروه را در پی دارد.

http://www.iran-newspaper.com/newspaper/page/6316/16/151370/0

ش.د9501881