دست کوتاه قانون از فهرست اموال مسئولان

(روزنامه ايران ـ 1396/06/07 ـ شماره 6581 ـ صفحه 16)

بیش از یک سال از تأیید نهایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌گذرد اما تاکنون آیین‌نامه اجرایی آن ابلاغ نشده است. در نقدهای کارشناسی هشدار داده می‌شود قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران که به منظور افزایش اعتماد عمومی مردم به مقامات و ارتقای سلامت اداری به تصویب رسیده است، بواسطه بوروکراسی‌های اداری، نقایص و زمینه‌های لازم اجرای قانون ممکن است به قانونی متروک تبدیل شود. همچنین در این قانون هیچ ضمانت اجرایی برای تخلف از اجرای مفاد این قانون توسط مقامات و کارگزاران نظام جمهوری اسلامی ایران پیش‌بینی نشده بود و در چنین وضعیتی صرفاً می‌توان این قانون را دارای بعد نظارتی اما غیرقابل اجرا دانست؛ چرا که قانونگذار در خصوص افزایش نامتعارف اموال و دارایی‌های مقامات و وابستگانشان هیچ ضمانت اجرایی در قالب جرم‌انگاری و تعیین مجازات یا ضبط اموال پیش‌بینی نکرده بود. اکنون که همزمان با روی کار آمدن دولت دوازدهم، بحث شفافیت و اعلام دارایی مقامات ارشد دولتی ازسوی برخی نمایندگان مجلس و همچنین فعالان سیاسی مطرح شده است، جا دارد که دلایل اجرایی نشدن قانون فعلی بررسی شود.

حجت‌الاسلام حسن نوروزی سخنگوی کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس شورای اسلامی در مورد قانون رسیدگی به اموال مقامات، مسئولان و کارگزاران نظام به خبرنگار «ایران» می‌گوید: «این قانون مشتمل بر 14 ماده و 22 بند و یک تبصره است که در ماده 1 آن آمده است که مقامات تعیین شده در اصل 142 قانون اساسی، فهرست دارایی‌های خود، همسر و فرزندانشان را مطابق آیین‌‌نامه‌ای که توسط قوه قضائیه ذیل این قانون تهیه و ابلاغ می‌شود، در ابتدا و انتهای دوره مسئولیت به رئیس قوه‌ قضائیه گزارش می‌دهند و قوه قضائیه نسبت به رسیدگی به اموال آنان از برای بررسی عدم افزایش من غیر حق اقدام می‌کند. همچنین در ماده 2 نیز نوشته شده که به‌منظور افزایش اعتماد عمومی مردم به مسئولان جمهوری اسلامی ایران و ارتقای سلامت اداری از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، یکی از شرایط تصدی سمت‌های موضوع این قانون، تعهد به ارائه فهرست دارایی‌های خود، همسر و فرزندان تحت تکفل، در قالب خود اظهاری به قوه قضائیه است.»

این نماینده مجلس تصریح می‌کند: «در ماده 3 قانون نیز آمده که نمایندگان مجلس خبرگان رهبری، اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام، مقامات منصوب از سوی رهبری، اعضای شورای نگهبان، نمایندگان مجلس، معاونان رئیس قوه قضائیه و رؤسای سازمان‌ها و دستگاه‌های وابسته به این قوه، دادستان کل کشور، رئیس دیوان عالی کشور و رئیس دیوان عدالت اداری و رؤسای کل دادگستری استان‌ها و معاونان همه آنها و سایر دارندگان پایه قضایی و فرماندهان، مسئولان نیروهای مسلح از درجه سرتیپ تمام و بالاتر و همترازان آنها و غیره موظفند در اجرای این قانون، صورت دارایی خود، همسر و فرزندان تحت تکفل خود را قبل و بعد از هردوره خدمتی به رئیس قوه قضائیه اعلام کنند.

قانونی بدون آیین‌نامه اجرایی

به گفته سخنگوی کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس در تبصره 1 این قانون نیز نوشته شده که رئیس قوه قضائیه موظف است دارایی خود، همسر و فرزندان تحت تکفل خود را قبل و بعد از خدمت به مرجعی که رهبری تعیین می‌کند، اعلام کند.» وی می‌افزاید: «این قانون قوه قضائیه را موظف کرده که حداکثر ظرف مدت 6ماه پس از لازم ‌الاجرا شدن این قانون، آیین‌نامه اجرایی قانون را تهیه و پس از تأیید رئیس قوه قضائیه ابلاغ کند.

اما قوه قضائیه تاکنون آیین‌نامه اجرایی این قانون را ننوشته است.

مشخص نیست چرا چنین قانون محکمی که هم مجلس تصویب کرده و هم شورای نگهبان اشکالاتش را برطرف ساخته و هم مجمع تشخیص مصلحت نظام مهر تأیید بدان زده است تاکنون عملیاتی نشده است.»

نوروزی ادامه می‌دهد: «اگر روند بدین منوال ادامه یابد باید کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس نامه‌ای به رئیس مجلس شورای اسلامی بنویسد تا رئیس قوه مقننه از رئیس قوه قضائیه درخواست تسهیل در اجرایی شدن این قانون داشته باشد. به نظرم یکی از اقدامات مهم قوه قضائیه علاوه بر صدور رأی و حل و فصل اختلافات اجرایی کردن این قانون است چرا که هم‌اکنون گاهی مواقع شاهد مشکلات مالی استانداران، شهرداران، فرمانداران، فرماندهان و غیره هستیم.»

سخنگوی کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس خاطرنشان می‌کند: «اگر قوه قضائیه این قانون را جدی گرفته و عملیاتی کند به طور حتم سبب شفاف‌سازی هر چه بیشتر عملکرد مدیران، مسئولان و کارگزاران نظام می‌شود که آن هم در نهایت منجر به مستحکم‌تر شدن پایه‌های نظام می‌شود. این قانون سبب قطع ید افرادی می‌شود که به صورت نامشروع از بیت‌المال ارتزاق کرده و چهره نظام را مخدوش می‌کنند و اگر کماکان اجرایی نشود، نگران‌کننده است. یک مثال بارز این امر تغییر و تحولی است که در شهرداری‌ها صورت گرفته است؛ اگر این قانون اجرایی شود؛ می‌توان با ظرافت علمی بیشتر به عملکرد شهرداران مناطق پرداخت و آنان را قضاوت کرد.»

همچنین ولی رستمی استاد دانشگاه نیز در همین زمینه به خبرنگار «ایران» می‌گوید: «این قانون نیاز به دستورالعمل‌های اجرایی دارد؛ یعنی باید شیوه کار- که به چه صورتی اموال مشخص شود - تعیین گردد.»

این استاد دانشگاه با اشاره به ابهامات این قانون ادامه می‌دهد: معلوم نیست که آیا فرمی وجود دارد که مدیر یا مسئول باید آن را جواب دهند؛ یا باید درخواستی ارائه شود یا اینکه الزامی بر اساس قانون باشد که افراد و کارگزاران فرمی را پاسخ داده و به قوه قضائیه ارسال کنند. اعلام میزان اموال و دارایی‌ها توسط مسئولین، صرفاً در قالب خوداظهاری بود و برعهده خود آنها گذارده شده است و در قانون مرجعی برای کشف واقع مورد پیش‌بینی قرار نگرفته است.

قوه قضائیه نیز در صورتی مجاز به رسیدگی به موضوع میزان اموال است که مقامات و مسئولان اقدام به اعلام میزان اموال و دارایی‌های خودشان کرده باشند و در غیر این صورت مجوزی برای ورود به موضوع و بررسی آن ندارد.» وی در مورد روند نظارت بر قانون نیز می‌افزاید: «این مبحث را باید قوه قضائیه پاسخگو باشد چرا که افراد و شهروندان عادی که نمی‌روند اموالشان را اعلام کنند و از روند این امر آگاه شوند. البته بنده این قانون را طی چند وقت اخیر با دقت نخوانده‌ام اما واقعیت این است که بعضی واژه‌ها وجود دارند که ابهام در آنان وجود دارد؛ مثلاً می‌گویند اگر فلان کار بشود؛ برخورد می‌شود اما حقیقت این است که این کلمه عامی است و منظور از برخورد می‌شود، مشخص نیست که چگونه و به چه طریق و از چه راهی و با چه میزانی انجام می‌شود.»

ابهامات اجرایی

بهمن کشاورز رئیس اتحادیه سراسری کانون‌های وکلای دادگستری (اسکودا) نیز به خبرنگار حقوقی «ایران» می‌گوید: «در جمهوری اسلامی ایران به موجب اصول 19 و 20 تساوی حقوق بین مردم برقرار است و حتی بالاترین مقامات این جمهوری نیز به تصریح قانون اساسی از این حیث و برابری در برابر قانون، هیچ تفاوتی با مردم عادی ندارند.

اما به یک نکته باید توجه کرد و آن اینکه مردم عادی و کسانی که مستقیماً یا غیر مستقیم به وسیله مردم برای اداره کشور برگزیده نشده‌اند از نظر مالی و مادی کافی است قوانین را رعایت کنند، مالیات دولت را بدهند، رقابت مکارانه و اقدامات مجرمانه مالی را انجام ندهند و به عبارتی دیگر به طور مشروع به کسب و کار مشغول باشند که اگر چنین کردند؛ هیچ‌کس نمی‌تواند در مورد اینکه چرا چنین و چنان ثروت و دارایی دارند؛ مزاحم آنان بشود.» وی ادامه می‌دهد: «اصل 22 قانون اساسی و همین‌طور اصل 46 و 47 این معنا را اعلام و تضمین کرده است و ماده 530 قانون مجازات اسلامی نیز ضمانت اجرای این ضوابط است. اما کسانی که به شکلی مستقیم یا غیرمستقیم از جانب مردم گروه اول برای اداره جامعه برگزیده می‌شوند و به اصطلاح دولتمرد به معنای اعم محسوب می‌شوند؛ وضع دیگری دارند. آنان در کسب مال و ثروت مانند گروه اول آزاد نیستند و باید محدودیت‌هایی را تحمل کنند. این وضعیت مختص جمهوری اسلامی نیست بلکه در رژیم سابق نیز قانون معروف به «از کجا آورده ای؟» را داشتیم که به نظر ما بعد از انقلاب نیز قابل اجرا بود (ولی هرگز اجرا نشد) و قانون موسوم به منع مداخله را داشتیم که هنوز هم اجرا می‌شود. با توجه به این تفاوت، قانونگذار قانون اساسی در اصل 142 این قانون مقرر کرده «دارایی رهبر، رئیس جمهوری، معاونان رئیس جمهوری، وزیران و همسر و فرزندان آنان، قبل و بعد از خدمت توسط رئیس قوه قضائیه رسیدگی می‌شود که برخلاف حق افزایش نیافته باشد.» کشاورز یادآور می‌شود: «به لحاظ فقدان ضمانت اجرا برای اصل 142 و اینکه دامنه شمول آن محدود بود؛ مجلس شورای اسلامی اقدام به بررسی طرح قانونی «رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران» کرد که با مخالفت شورای نگهبان مواجه شد و نهایتاً به مجمع تشخیص مصلحت ارسال و در سال 1394 تصویب شد.

این قانون در واقع راهکار اجرایی اصل 142 را به شکلی پیش‌بینی و تعداد مشمولان آن را در 24 بند به میزان بسیار قابل ملاحظه‌ای افزایش داده به نحوی که هیچیک از دولتمردان خرد یا کلان از دامنه شمول آن بیرون نمی‌مانند. با اینکه این قانون که از طریق اجرای تبصره ماده یک قانون مدنی به وسیله رئیس مجلس (و نه رئیس جمهوری) منتشر و بعداً به دولت ابلاغ شد اما تا آنجا که ما می‌دانیم تاکنون اجرایی نشده است.»

این حقوقدان و استاد دانشگاه خاطرنشان می‌کند: «شنیده شده است که علت عدم اجرا را کثرت تعداد مشمولان قانون و فراهم نبودن امکانات و زیرساخت‌های لازم ذکر کرده‌اند. در عین حال حتی در این قانون نیز نواقص و مشکلاتی به چشم می‌خورد؛ به طور مثال هر چند قانون مقرر کرده یکی از شرایط تصدی سمت‌های موضوع این قانون تعهد به ارائه فهرست دارایی‌های شخص در قالب خوداظهاری به قوه قضائیه است اما مشخص نیست اگر فردی چنین تعهدی کرد و بعد خلف وعده کرد؛ تکلیف چیست! و کسی را که به اصطلاح سوار کار شده چگونه باید پایین آورد! و یا اینکه به طور کلی در این قانون ضمانت اجرای جدی برای عدم اجرای آن پیش‌بینی نشده است. به همین علت قانونگذار در برنامه ششم توسعه اقتصادی و اجتماعی مجازاتی برای عدم اعلام اقلام دارایی، تعیین کرد که عبارتند از: مجازات درجه 6 که محرومیت از حقوق اجتماعی به مدت 6 ماه تا 5 سال است.» وی تأکید می‌کند: «واضح است ضمانت اجرایی از اینگونه با توجه به وجود پدیده‌ای که «رانت» نامیده می‌شود چندان خاصیتی ندارد، زیرا در متن قانون ناظر به اصل 142 قانون اساسی و به‌عنوان مکمل آن سخن از آن است که باید به این اموال رسیدگی شود که من غیر حق یا برخلاف حق افزایش نیافته باشد.

رانت خواران ماهرو متبحر معمولاً شخصاً یا از طریق بستگان نزدیک اقدام به رانت خواری نمی‌کنند (مگر آنانی که بی‌تجربه و بی‌احتیاط باشند) و از آنجا که به حق بودن یا ناحق بودن افزایش ثروت وقتی از طریق رانت خواری ظریف و ماهرانه باشد بسیار سخت و دشوار قابل تشخیص است نتیجه این است که بسیاری از کسانی که مصداق دارا شدن غیرعادلانه یا اکل مال به باطل هستند؛ مصون از تعرض می‌مانند. در متن قانون مقرر بوده قوه قضائیه ظرف 6 ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون آیین‌نامه آن را تهیه و پس از تأیید رئیس قوه قضائیه، ابلاغ نماید تا آنجا که ما می‌دانیم این آیین‌نامه تنظیم و ابلاغ نشده است و اگر شده اثری از اجرا نمی‌بینیم. به هر حال بهانه حاضر نبودن زیرساخت‌ها و کثرت تعداد مشمولان قانون برای عدم اجرای آن مسموع و شنیدنی نیست.»

رئیس اتحادیه سراسری کانون‌های وکلای دادگستری اظهار می‌دارد: «قانون دسترسی آزاد به اطلاعات و قانون دیوان محاسبات و خلاصه کلیه قوانین مربوط به امور نظارتی می‌تواند، ابزار اجرای این قانون باشد و مسلم این است که صرف الزام دولتمردان به تسلیم فهرست دارایی خود و فرزندانشان می‌تواند نوعی عامل بازدارنده از فساد باشد. در عین حال با توجه به وجود ضوابط بسیار محکم برای محرمانه ماندن این اطلاعات، مشمولان قانون را از حیث افشای اسرار زندگی خصوصی‌شان نیز چیزی تهدید نمی‌کند. گمان می‌رود اگر حرکت در راستای اجرای قانون آغاز نشود این قانون نیز در کنار قانون از کجا آورده‌ای، به بایگانی تاریخ سپرده خواهد شد.

به نظر می‌رسد وقتی امکان اجرای پیگیرانه قوانینی همچون مجازات نگاهداری لوازم دریافت از ماهواره و برخی از قوانین مشابه که مستلزم صرف هزینه و نیروی انسانی فراوان است وجود دارد، قانون مورد بحث ما نیز که اجرای آن قدم اول مبارزه با فساد است می‌تواند –و باید- اجرا شود.»

اصل 142 همچنان روی کاغذ

حسین سیمایی، قائم مقام معاون حقوقی رئیس جمهوری در همین زمینه به خبرنگار «ایران» می‌گوید: «در ابتدا پاسخ به این سؤال ضروری است که چرا مقامات و مسئولان نسبت به سایر شهروندان از یک تکلیف اضافی برخوردار هستند. مگر مقامات حریم خصوصی ندارند؟ مگر حریم خصوصی آنان محترم نیست یا مگر اموال آنان نباید مشروع تلقی بشود؟ قانون اساسی اصل را بر حرمت و مشروعیت همه اموال گذاشته است. در پاسخ به این سؤالات به نظرم باید بدانیم که مقامات در مظان دو خطر هستند: اولاً در مظان لغزش هستند و ثانیاً در مظان اتهام. به سبب موقعیت و قدرت در مظان لغزش و به همین سبب در مظان بدبینی و اتهام مردم.به خاطر همین دو خطر برای پیشگیری از فساد، ارتقای سلامت اداری و افزایش اعتماد عمومی، نظام حقوقی ایران، نظام‌های حقوقی خارجی و حتی اسناد بین‌المللی، مقامات را ملزم به افشای دارایی و گزارش آنها کرده‌اند.

در اسناد بین‌المللی مثل ماده 52 کنوانسیون بین‌المللی برای مبارزه با فساد و ضمیمه قطعنامه 51/59 سازمان ملل متحد مصوب سال 1996 میلادی، مقامات کشورها در راستای شفافیت باید دارایی‌های خودشان را افشا کنند؛ در سایر کشورها هم این تکلیف برای مسئولان وجود دارد.

جالب است که قبل از انقلاب هم در سال 1337 هجری شمسی دولت وقت، قانونی با عنوان رسیدگی به دارایی وزیران و کارمندان دولت را به تصویب رساند. وی می‌افزاید: بعد از انقلاب برای نخستین بار در اصل 142 قانون اساسی این تکلیف بر عهده مقامات گذاشته شد؛ منتهی تجربه نشان داد که افشای دارایی مقامات مشمول این اصل کافی نیست و باید آن را به دیگر مقامات تسری داد. به همین دلیل بارها مجلس شورای اسلامی در صدد وضع قانون برآمد.اما شورای نگهبان مقاومت می‌کرد چون تسری مقررات اصل 142 به دیگر مقامات را مخالف قانون اساسی می‌دانست؛ به اعتقاد شورای نگهبان این اصل دارای حصر است و فقط مقامات مذکور در این اصل مکلف به افشای دارایی هایشان هستند؛ به همین دلیل بود که طرح قانونی که بتواند سایر مسئولان را ملزم به افشای دارایی هایشان کند حدود 10 سال در رفت و آمد بین مجلس وشورای نگهبان بود و بالاخره در سال 94 با تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام، رفع اختلاف شد و قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران نظام به تصویب رسید. این یک پیشرفت بود که علاوه بر دارایی‌های رهبر، رئیس جمهوری و معاونانش، وزیران و همسر و فرزندان آنان، سایر مقامات هم ملزم به افشای دارایی‌هایشان شدند لیکن نباید از نقاط ضعف مهم این قانون غافل شد. دانشیار دانشگاه شهید بهشتی تصریح می‌کند این قانون، عدم اعلام دارایی یا گزارش ناقص را جرم انگاری کرده اما ضمانت اجرایی برای عدم انجام این تکلیف مقرر نکرده است. البته می‌توان از فشار افکار عمومی برای رفع این نقیصه کمک گرفت؛ البته باید اضافه کنم که خوشبختانه در قانون برنامه ششم توسعه کشور در ماده 115 یک ضمانت اجرایی نسبتاً ضعیف برای عدم اعلام دارایی یا کتمان و گزارش ناقص دارایی پیش‌بینی شده است.

دکترسیمایی خاطرنشان می‌سازد: «یک نقطه ضعف دیگراین است که در این قانون پیش‌بینی نشده در صورتی که بین منافع خصوصی مقامات، با منافع عمومی تضاد و تعارض باشد، چه باید کرد؟

متأسفانه در بسیاری از مواقع مقامات، تصمیماتی اتخاذ می‌کنند که جامعه متوجه تأثیر آنها بر دارایی، امکانات و امتیازات‌شان نمی‌شود؛ در حالی که آن تصمیم در عین تأمین منافع شخصی در تضاد با منافع عمومی است.

متأسفانه این فساد ممکن است در دولت، مجلس، شوراهای عالی، نهادهای عمومی و هر مرجع وضع قانونی دیگری شکل بگیرید.

مصادیق فراوانی داریم که افراد با سوء‌استفاده از مقام و موقعیت برای خودشان قاعده‌گذاری کرده و هنجار حقوقی ایجاد می‌کنند یا یک قاعده‌ای را صرفاً برای تأمین منافع خصوصی‌شان رد کرده و تغییرش می‌دهند. برای پیشگیری از این فساد که از فساد دارا شدن بلاجهت کمتر نیست در اسناد بین‌المللی، مقامات علاوه بر اعلام دارایی، باید هر وقت که تصمیم‌شان مغایر با منافع عمومی و در راستای تأمین منافع خودشان یا در معرض چنین اتهامی هستند؛ افشا کنند. و مشخص کنند که دلایل اتخاذ تصمیم چه بوده است. خوشبختانه هم‌اکنون لایحه‌ای تحت عنوان «تعارض منافع» در معاونت حقوقی دولت تهیه شده و در کمیسیون دولت در حال بررسی است و بزودی به مجلس شورای اسلامی ارسال می‌شود. رئیس جمهوری بارها به تدوین این قانون افتخار کرده و البته خودشان هم بانی تهیه و تدوین این قانون مهم و ضد فساد بوده‌اند. اگر این لایحه به تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان برسد گام بزرگی در راستای مبارزه با فساد برداشته می‌شود. همچنین نقطه ضعف دیگر این قانون این است که قضات در قانون افشای دارایی ذکر نشده‌اند. در حالی که نسبت به خیلی از افرادی که در این قانون ملزم به افشای دارایی هستند قضات اولی هستند.

معتقدم تا زمانی که همین قانون ناقص اجرا نشده و به افکار عمومی اعلام نشود که چه کسانی دارایی هایشان را اعلام کرده یا نکرده اند؛ صرف وضع قانون ما را به اهداف آن نمی‌رساند.

http://www.iran-newspaper.com/newspaper/BlockPrint/197568