برجام چگونه سندي است و در صورت نقض احتمالي آن چه مي‌توان کرد؟

(روزنامه شرق - 1396/06/02 - شماره 2945 - صفحه 7)

هم‌زمان با افزايش تهديدات ترامپ، ازجمله مبني بر خودداري از تأييد پايبندي ايران نسبت به برجام در سررسيد بعدي يعني در مهرماه، برخي از رسانه‌هاي داخلي اقدام به انتشار برخي بررسي‌ها و اظهار‌نظرها درباره راه‌هاي مقابله با چنين احتمالي کرده‌اند. در اين بررسي‌ها و اظهارنظرها به طيفي از اقدامات نظير طرح دعوا در ديوان بين‌المللي دادگستري و شکايت به شوراي امنيت اشاره شده و نيز برجام در چارچوب کنوانسيون قانون معاهدات ١٩٦٩ بررسي و با عهدنامه مودت ١٩٥٤ بين ايران و آمريکا مقايسه شده‌ است.

نظر به اينکه با توجه به تهديدات ترامپ، برجام در حال نزديک‌شدن به يک نقطه عطف مهم در تاريخ خود است و وزير خارجه نيز از آن به‌عنوان يک اولويت اصلي سياست ‌خارجي اسم برده، قاعدتا راه‌هاي مواجهه با مخاطرات پيشِ‌رو بايد يکي از مهم‌ترين موضوعات مورد بحث در همه محافل، اعم از دانشگاهي، رسانه‌اي، پارلماني و دولتي باشد. بنابراین انجام بحث‌هاي جدي در ارتباط با ابعاد حقوقي، ديپلماتيک و سياسي برجام از ضرورت بسياري برخوردار است؛ خاصه آنکه با توجه به برخي نظرات مورد اشاره، به‌نظر مي‌رسد هنوز آشفتگي‌هاي بسياري در ارتباط با ماهيت برجام در داخل کشور وجود دارد.

برجام چگونه سندي است؟

براي پاسخ به اين سؤال که در صورت نقض برجام از سوی دولت آمريکا چه مي‌توان کرد، نخست بايد به اين سؤال که برجام چگونه سندي است، پاسخ داده ‌شود. آيا برجام يک معاهده يا يک موافقت‌نامه بين‌المللي الزام‌آور است که از سوی برخي دولت‌ها امضا ‌شده يا صرفا حاوي مجموعه‌اي از تعهدات سياسي داوطلبانه است که در قالب يک «برنامه‌ عمل» تنظيم شده ‌است؟ در حقوق بين‌الملل و نيز حقوق داخلي کشورها، معاهده يا پيمان يا کنوانسيون به گونه‌اي از ابزارهاي حقوقي گفته مي‌شود که پس از مذاکره با ديگر کشورها به تصويب مجالس ملي قانون‌گذاري مي‌رسد و از جهت الزام‌آوربودن در داخل کشور هم‌تراز قوانين مصوب داخلي است.

معمولا اولين نکته‌اي که در ابتداي هر مذاکره بين‌المللي بايد مشخص شود، اين است که قصد طرف‌هاي مذاکره از نقطه‌نظر خروجي مذاکرات چيست. آيا قصد اين است که يک معاهده يا توافق‌نامه حقوقي الزام‌آور منعقد شود يا يک سند غيرالزام‌آور که فقط گوياي اراده سياسي طرف‌هاي ذي‌ربط به انجام برخي اقدامات باشد. از آنجا که يک معاهده بايد به تصويب مجلس ملي برسد و نه‌تنها براي دولت وقت، بلکه براي دولت‌هاي بعدي نيز الزام‌آور باشد، اساسا نحوه برخورد کشورها از ابتدا با چنين مذاکراتي متفاوت است و اراده سياسي ويژه و کسب آمادگي‌ها و مقدمات متفاوتي را ايجاب مي‌کند.

با توجه به اينکه ايران و آمريکا طرف‌هاي اصلي برجام هستند، اشاره‌اي مختصر به سنت حقوقي در اين دو کشور از نظر پذيرش تعهدات خارجي ضروري است:

در آمريکا توافقات بين اين کشور و کشورهاي خارجي به‌طور کلي به سه دسته، شامل معاهده، موافقت‌نامه اجرائي و توافقات غيرحقوقي که بيشتر به «تعهدات سياسي» مشهورند، تقسيم مي‌شوند. يک معاهده (treaty) بعد از اينکه به‌عنوان معاهده و با علم به خروجي الزام‌آور آن مورد مذاکره قرار گرفت، بايد مطابق قانون اساسي آمريکا مورد تأييد (advice and consent) کنگره قرار گيرد و متعاقبا به «تصويب» رئيس‌جمهور برسد. سندي که به اين شکل مورد مذاکره و تأييد نهايي قرار مي‌گيرد، نه‌تنها براي دولت و کنگره وقت، بلکه براي دولت‌ها و کنگره‌هاي بعدي نيز الزام‌آور است؛ مگر آنکه ترک آن به نحوي پيش‌بيني شده باشد.

موافقت‌نامه اجرائي (agreement executive) نوعي از موافقت‌نامه است که رئيس‌جمهور وقت صرفا بر مبناي اختيارات اجرائي خود براي اداره سياست خارجي مطابق قانون اساسي مورد مذاکره قرار مي‌دهد و امضا مي‌کند. چنين موافقت‌نامه‌اي براي همان رئيس‌جمهور الزام‌آور است و جانشين او ملزم به تبعيت از آن نيست. يعني با تغيير شرايط سياسي، دولت جديد ممکن است تصميم به ترک موافقت‌نامه‌هاي اجرائي پيشين بگيرد.

البته در حدفاصل معاهده و موافقت‌نامه اجرائي، «موافقت‌نامه‌هاي اجرائي- تقنيني» نيز وجود دارند که يا بر اساس معاهدات موجود يا قوانين پيشين يا آتي کنگره شکل مي‌گيرند و مي‌توانند طيفي از الزامات حقوقي را موجب شوند. با توجه به تعريف ارائه‌شده در مواد يک و دو کنوانسيون قانون معاهدات ١٩٦٩، مي‌توان معاهدات و نيز توافقات اجرائي در حقوق آمريکا را در شمول اين کنوانسيون به‌شمار آورد.

در حقوق داخلي آمريکا، از توافقات غيررسمي و غيرالزام‌آور يا تعهدات سياسي (که از نظر دولت آمريکا برجام يکي از آنها است) نيز سخن مي‌رود. «تعهدات سياسي» اصطلاح تکنيکي جاافتاده‌اي در حقوق و سياست داخلي آمريکا براي توافقات غير‌الزام‌آور است. اين نوع توافقات به طرف‌هاي ذي‌ربط امکان مي‌دهد تا تعهداتي را عهده‌دار شوند و قصد عمل به آنها را نيز داشته باشند، بدون اينکه بخواهند به دشواري‌هاي عبور از مسير سخت پارلمان و روند گزارش‌دهي مربوطه گردن نهند. تعهدات سياسي اگرچه در چارچوب حقوق داخلي آمريکا و حقوق بين‌الملل الزام حقوقي ايجاد نمي‌کند، اما قطعا منشأ انواع فشارهاي غيرحقوقي، اخلاقي و سياسي براي پايبندماندن طرف‌ها به آنها هستند.

طيف مشابهي از انواع توافقات به شرح فوق تقريبا در همه کشورها، ازجمله در ايران، نيز وجود دارد. آيين‌نامه «چگونگي تنظيم و انعقاد توافق‌هاي بين‌المللي» که در سال ١٣٧١ به تصويب هيئت وزيران رسيده، گوياي اين امر است. در بخش تعاريف اين سند به انواع توافق‌ها و تعاريف آنها اشاره شده ‌است: نخستين موردی که به آن اشاره شده «توافقات حقوقي ناشي از روابط بين‌الملل» است که دولت را «ملتزم به امري» مي‌کند و «داراي آثار و ضمانت اجرائي حقوقي» است. اين ‌نوع توافق در مواردي که نيازمند تصويب مجلس شوراي اسلامي باشد، «‌توافق حقوقي تشريفاتي» و در ساير موارد، «‌توافق حقوقي ساده» خوانده مي‌شود.

توافق حقوقي ساده «شامل قراردادهاي جزئي، تنظيم برنامه‌هاي همکاري، انجام معاملات و انعقاد توافق بر اساس اجازه مقدم و مبادله يادداشت مي‌شوند». در اين سند همچنين از «توافق نزاکتي» نيز سخن رفته که «توافقي است ناشي از روابط بين‌المللي که به موجب آن، دستگاه دولتي تصميم خود را به تعقيب سياست‌هاي معيني اعلام مي‌نمايد، بدون آن‌که اثر‌حقوقي لازم‌الاجرائي بر آن مترتب باشد». به نظر مي‌رسد که بتوان «توافق نزاکتي» را مترادف «تعهدات سياسي» در حقوق داخلي آمريکا به‌شمار آورد.با توجه به مقدمات فوق، در پاسخ به اين سؤال مهم که برجام چگونه سندي است و از نظر حقوقي چه وضعيتي دارد، قبل از هر چيز بايد به قصد تنظيم‌کنندگان آن پرداخت. چنانچه اشاره شد، در عرف حقوق بين‌الملل ضروري است که طرف‌هاي هر دور مذاکراتي از ابتدا در مورد خروجي آن به درک واحدي رسيده باشند.

در مورد برجام همه هيئت‌هاي مذاکره‌کننده از ابتدا؛ يعني در آغاز راه براي انعقاد «برنامه عمل موقت ژنو» تصميم گرفتند که هدف مذاکرات نيل به تفاهماتي براي انجام يک سلسله‌ «اقدامات داوطلبانه» است که ايجاد الزام حقوقي نمي‌کند و مستلزم تصويب پارلمان‌ها نيست. «برنامه عمل مشترک» که در ٢٤ نوامبر ٢٠١٣ در ژنو تنظيم شد، حاوي دو سرفصل با عنوان: «تدابير داوطلبانه ايران» و «تدابير داوطلبانه متقابل ١+٥» است. به همين دليل نيز برجام موقت و برجام دائم فاقد امضا هستند. سخنان دکتر ظريف در مصاحبه با سايت الف در ٣١ مرداد ١٣٩٤ گوياي اين مطلب است:

«من معتقد هستم که برجام يک توافق بين‌المللي نيست که نياز به تصويب مجلس داشته باشد... برجام درواقع همانطور که اسمش مشخص است،... روشي است که اين توافق را اجرائي مي‌کند. لذا از نظر حقوقي يک توافق نيست. اين برنامه‌اي بوده که شما با شش کشور خارجي ديگر نشستيد و به تفاهم رسيديد [که] مشکلي [را] که در اجراي تعهدات قبلي شما به‌عنوان عضو سازمان ملل متحد و عضو ان‌پي‌تي وجود داشته... در قالب يک چارچوب حل کنيم. اين چارچوب درواقع چارچوبي است براي حل مشکلات گذشته. و يک توافق‌نامه بين‌المللي نيست که نياز به تصويب مجلس داشته باشد».

دکتر عراقچي نيز در مصاحبه با تلويزيون ايران در ٢٠ مرداد ١٣٩٤ گفت: «برجام به‌عنوان برنامه جامع اقدام مشترک مطرح است و اين اقدامات مشترک از سوي دو طرف به صورت داوطلبانه انجام مي‌شود». در «قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوري اسلامي ايران در اجراي برجام» که در مهر ١٣٩٤ به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد، نيز دوبار بر «داوطلبانه»بودن اجراي برجام تأکيد شده است.

از نظر دولت اوباما نيز از ابتدا برجام نه يک معاهده و نه يک توافق بين‌المللي، بلکه يک تعهد سياسي به‌شمار مي‌آمد. وزارت خارجه آمريکا نيز علاوه بر تأکيد مستمر بر اين امر، نهايتا طي نامه مورخ ١٩ نوامبر ٢٠١٥ به مايک پومپيو، نماينده وقت مجلس نمايندگان و رئيس کنوني سيا که پرسيده بود چرا متن توافق که به کنگره ارسال شده، فاقد امضاست، پاسخ داد: «برجام يک معاهده يا يک موافقت‌نامه اجرائي و نيز يک سند امضاشده نيست. برجام منعکس‌کننده تعهدات سياسي بين ايران و ١+٥ و اتحاديه اروپاست».

در برجام نيز به ‌دفعات تصريح شده که اين سند حاوي مجموعه‌اي از «تدابير داوطلبانه» است؛ به‌عنوان‌مثال، عنوان بخش A از ضميمه A برجام (صفحه ٤) اين است: «ايران و ١+٥ اقدامات داوطلبانه زير را... انجام مي‌دهند». در بند x مقدمه و مفاد کلي، گفته شده که «آژانس کليه تدابير داوطلبانه مرتبط با هسته‌اي را که در برجام به تفصيل ذکر شده، راستي‌آزمايي مي‌کند». در بند ١ و بند ٥٤ همين بخش نيز از «تعهدات داوطلبانه ايران..». سخن رفته است. به‌علاوه، در بند ٣٦ برجام تصريح شده که هر کشوري که نسبت به نقض برجام توسط کشور ديگري شاکي باشد و از شکايت خود نتيجه نگيرد، مي‌تواند به اجراي تعهدات خود ذيل برجام خاتمه دهد؛ يعني عملا اجازه داده شده که هر کشور شاکي به‌راحتي برجام را ترک کند.نگارنده در جريان مذاکرات منتهي به برجام نبوده، اما مي‌توان حدس زد که هيئت مذاکره‌کننده ايراني با درايت و مآل‌انديشي بر داوطلبانه‌بودن تعهدات خود اصرار داشته است.

چون آنچه ايران با هدف اعتماد‌سازي متقبل شده، وراي تعهدات ايران در چارچوب معاهدات خلع‌سلاحي، از جمله ان‌پي‌تي و نيز اساسنامه آژانس و موافقت‌نامه پادمان است. اگر اين تعهدات در قالبي غير از اين؛ يعني در قالبي الزام‌آور، تقبل مي‌شد، مي‌توانست منشأ لطمه‌اي اساسي به حقوق هسته‌اي کشور باشد. تأکيد دولت بر عدم ضرورت تصويب برجام در مجلس نيز از همين ملاحظه حقوقي نشئت مي‌گرفت.قطعا، تصريحات روشن مندرج در برجام داراي اهميت زيادي از نظر حقوق بين‌الملل و حقوق داخلي کشورهاي طرف برجام است؛ از جمله آنکه اين توافق سياسي يا ديپلماتيک حقوق و تکاليف هيچ‌يک از طرف‌ها، از جمله ايران و آژانس را تحت‌تأثير قرار نمي‌دهد و الزامي حقوقي براي آنها ايجاد نمي‌کند.

اثرات حقوقي قطع‌نامه ٢٢٣١ بر برجام

سؤالي که بعدا به وجود آمد اين بود که آيا تأييد برجام ازسوي شوراي امنيت که در قطع‌نامه شماره ٢٢٣١ انجام شد، تغييري در ماهيت حقوقي برجام ايجاد کرده يا خير.

در اين رابطه، برخي اظهارنظر کرده‌اند که اگرچه برجام مبتني‌بر «تدابير داوطلبانه» است، اما تأييد آن توسط شوراي امنيت موجب الزام‌آور‌شدن آن در چارچوب منشور شده است. برخي نيز برعکس برآنند که بند مربوطه؛ يعني بند دوم اجرائي قطع‌نامه جنبه توصيه‌اي دارد و تنها از کشورها دعوت مي‌کند که از اجراي برجام حمايت کنند. آنچه در مرکز اين بحث قرار دارد عبارت «calls upon» در ابتداي اين بند است. به‌طورکلي، در مورد تعبير «calls upon» در بين حقوق‌دانان برخي اختلاف‌نظرها وجود دارد. برخي برآنند که از اين تعبير ايجاد الزام حقوقي مستفاد مي‌شود و برخي ديگر کاربرد آن را گوياي قصد توصيه‌اي شورا مي‌دانند. استفاده از عبارت «calls upon» در مواد ٣٣ و ٤١ منشور و نيز نحوه کاربرد اين عبارت در برخي از قطع‌نامه‌هاي پيشين شورا مبناي اصلي استدلال گروه نخست است.

در مقابل، گروه دوم به رويه شورا در يکي، دو دهه اخير در نحوه استفاده از اين عبارت که عمدتا هدف توصيه‌اي داشته، در مقايسه با استفاده از عبارات ديگري به‌ويژه «decides that all Member States shall» که بارها براي ايجاد الزام حقوقي استفاده مي‌شود، استناد مي‌کنند. از جمله اينکه شورا در همين قطع‌نامه ٢٢٣١، تمايز آشکاري بين دو نوع تعبير اشاره‌شده قائل شده و به‌وضوح نشان داده که از «calls upon» به قصد توصيه استفاده کرده است.

به عنوان مثال، در بند ٧ (b) قطع‌نامه ٢٢٣١، عبارت «All States shall comply with» در ارتـبـاط با بـرخـي امور و عبارت «All States are called upon to comply» در ارتباط با برخي ديگر از امور به کار رفته که بسيار جالب و درعين‌حال گوياست. به‌علاوه، قصد کشورهاي ١+٥ و ايران که پيش‌نويس اين قطع‌نامه را تهيه کرده‌اند نيز مهم است. مشکل مي‌توان تصور کرد که اين کشورها درباره برجام به عنوان سندي حاوي «تدابير داوطلبانه» مذاکره کرده باشند و سپس خواسته باشند از طريق يک قطع‌نامه شورا، آن را به سندي الزام‌آور تبديل کنند.به‌علاوه، مقامات جمهوري اسلامي ايران نيز حداقل در رابطه با قطع‌نامه ٢٢٣١، قائل به توصيه‌اي‌بودن عبارت «calls upon» هستند؛ کما اينکه بند ٣ پيوست B قطع‌نامه که به بحث موشکي ايران اختصاص دارد، با همين عبارت «calls upon» شروع مي‌شود و ايران هميشه تأکيد کرده که از اين طريق از ايران دعوت شده تا فعاليت‌هاي موشکي را متوقف کند و يک الزام حقوقي براي ايران ايجاد نشده است. اين در حالي است که در بند مشابه در قطع‌نامه ١٩٢٩؛ يعني بند ٩، از عبارت «...Decides that Iran shall not undertake» استفاده شده است.

همچنين به نظر مي‌رسد که چهار کشور آمريکا، انگليس، فرانسه و آلمان نيز که در چند نامه رسمي به دبيرکل، آزمايش‌هاي موشکي ايران را «ناسازگار» با قطع‌نامه ٢٢٣١ دانسته و نه «ناقض» آن، برداشت مشابه‌اي از تعبير «calls upon» داشته‌اند.

برجام و ديوان بين‌المللي دادگستري و شوراي امنيت

برجام يک معاهده يا يک موافقت‌نامه حقوقي بين‌المللي يا اجرائي نيست که خروج از آن با دشواري‌هايي همراه باشد؛ بلکه يک تعهد سياسي و داوطلبانه است که طرف‌هاي آن مي‌توانند به‌آساني و در هر زمان که مايل باشند، از آن خارج شوند. ديوان بين‌المللي دادگستري نمي‌تواند نقشي در رسيدگي به اختلافات احتمالي بين طرف‌هاي برجام يا شکايت عليه طرفي که ممکن است از برجام خارج شود، ايفا کند؛ چرا که:

اولا؛ برجام تعهدات حقوقي براي طرف‌هاي آن ايجاد نکرده که يکي از آنها بتواند از طريق ديوان طرف يا طرف‌هاي ديگر را به انجام تعهدات ناشي از برجام وادار كند.

ثانيا؛ طرف‌هاي برجام در بندهاي ٣٦ و ٣٧ سند، يک «سازوکار حل اختلافات» در نظر گرفته‌اند. بنابراین درباره هر اختلافي در جريان اجراي برجام، بايد از اين طريق اقدام شود.

ثالثا؛ دخالت ديوان در منازعات، منحصرا در صورت رضايت دولت‌ها ممکن است و ايران و آمريکا در زمره ٧٠ کشوري که صلاحيت اجباري ديوان را پذيرفته‌اند، قرار ندارند (آمريکا بعد از رأي ديوان عليه آن کشور در دعواي نيکاراگوئه، شناسايي صلاحيت اجباري ديوان را پس‌گرفت). حداقل متصور نيست که آمريکا صلاحيت ديوان براي رسيدگي به منازعه درباره برجام را بپذيرد (طرح دو دعواي حمله به سکوهاي نفتي ايران و تصرف سپرده‌هاي بانک مرکزي از سوی ايران عليه آمريکا، در حال و گذشته صرفا بر اساس بند ٢ ماده ٢١ عهدنامه مودت ايران و آمريکا ممکن شد که به طرفين امکان مي‌دهد تا «در صورت اختلاف درباره تفسير يا کاربرد اين عهدنامه» به ديوان رجوع کنند).

به‌علاوه، شکايت ابتدا‌به‌ساکن به شوراي امنيت در ارتباط با برجام را نيز نمی‌توان درک کرد. مطابق سازوکار حل اختلافات در برجام، پيش‌بيني شده که بعد از طي مراحل مقدماتي؛ يعني بررسي شکايت در کميسيون مشترک در سطوح کارشناسي و وزرا و رجوع به هيئت سه‌نفره مشورتي (نوعي حکميت غير الزام‌آور)، شاکي مي‌تواند درنهايت دعواي خود را نزد شورا مطرح کند. خارج از اين روال، رجوع به شوراي امنيت نه در چارچوب برجام مجاز است، نه‌ چندان عملي (به دليل پيچيدگي‌هاي رجوع يک کشور غير عضو به شورا) و نه ‌چندان نتيجه‌بخش (به دليل حق وتو). همچنين برخلاف آنچه در برخي اظهارنظرها گفته مي‌شود، برجام چون يک معاهده يا يک موافقت‌نامه بين‌المللي الزام‌آور نيست، نمي‌توان آن را مشمول ضوابط مندرج در کنوانسيون قانون معاهدات ١٩٦٩ دانست و از‌اين‌رو، نمي‌توان آن را با عهدنامه مودت ايران و آمريکا در ١٩٥٤ که يک معاهده است، مقايسه کرد و نتيجه‌گيري‌هاي يکساني بر مبناي کنوانسيون مذکور درباره آنها به عمل آورد.

نکته آخر اينکه اگرچه تعهدات سياسي از نظر حقوقي الزام‌آور نيستند؛ اما با توجه به جو و روندهاي سياسي در داخل کشورها و در سطح بين‌المللي، شرايطي را ايجاد مي‌کنند که عدول از آنها و ناديده‌گرفتنشان گاه دشوارتر از عدول يا ناديده‌گرفتن تعهدات الزام‌آور حقوقي است. برجام نمونه گويايي در اين رابطه است. اگرچه دونالد ترامپ در جريان مبارزات انتخاباتي و بعد از آن، تندترين تعبيرات را عليه برجام به کار برد؛ اما اکنون حدود هفت ماه بعد از آغاز به کار در کاخ سفيد، نه‌تنها اقدامي برای خروج از برجام انجام نداده، بلکه عملا از طريق دو بار تأييد پايبندي ايران به تعهداتش ذيل برجام و نيز تمديد تعليق تحريم‌هاي کنگره، در راستای اجراي آن عمل کرده است. در مخمصه قرار‌داشتن دولت آمريکا تا آنجاست که حتي عناصر تندرويي در کنگره مانند باب کورکر و در دولت مانند ژنرال‌هاي ضد ايران، اکنون ترديدهايي جدي در توانايي دولت آمريکا برای خروج از برجام دارند. نگراني از انزوا در سطح بين‌المللي و ناتواني در کسب همراهي متحدان غربي در هر اقدام احتمالي عليه ايران، تنها يکي از موانع پيش‌روي واشنگتن است.

در چنين شرايطي و با توجه به وضعيت برجام از نظر حقوقي و ديپلماتيک، ضروري است که همه جريان‌هاي سياسي در کشور، بيش از پيش نسبت به ابعاد سياسي و ديپلماتيک موضوع بذل توجه کرده و در نظر داشته باشند که تنها روابط عمومي قوي‌تر در جامعه بين‌المللي و تقويت روابط ديپلماتيک با طيفي از کشورهاي اثرگذار، به‌اضافه تلاش براي خنثي‌کردن تبليغات ضدايراني در منطقه و جهان، مي‌تواند پادزهري مؤثر در برابر رويه مسموم جريان افراطي حاکم در واشنگتن باشد.

http://www.sharghdaily.ir/News/139406

ش.د9602621