بسترها برای انتخاب مستقیم شهردار مهیا نیست

نادر شریعتمداری/عضو شورای شهر تهران: مدتی است مباحث مربوط به اصلاح قانون شوراها در بخش های وسیعی از مذاکرات و مباحثات حقوقی و کارشناسی در سطح دولت، مجلس، شوراها، نخبگان و فعالین جریانات سیاسی در صحنه اجتماعی ایران سایه افکنده است. بدون شک این میزان حساسیت را بایستی در رویکرد جدید و نقش شوراهای اسلامی شهر در دوره دوم به ویژه در تهران بر حوادث و تحولات عمیق سه ساله گذشته کشور جست وجو کرد که طی آن اصولگرایان به دور مانده از صحنه مدیریت اجرایی کشور طی 12-10سال گذشته با پذیرش تحولات اجتماعی و تغییر ذائقه مردم به ویژه نسل جوان، با اتخاذ رویکرد کارشناسی توسط چهره های جدید رو به تزاید در بدنه ارزشی و اصولگرایی و در کنار بحران های جدی ناشی از ناکارآمدی اصلاح طلبان طی مدیریت و حاکمیت چندین ساله بر ارکان قانونگذاری و مدیریت اجرایی کشور، ابتدا پیروزی در انتخابات شوراها و سپس در سایه عملکرد آنان کنترل مجلس و دولت را تماما به دست گرفتند. البته بررسی میزان توفیق مدیریت جدید در پاسخگویی به نیازهای جامعه در ابعاد گوناگون و نسبت الگوی مدیریت اجرایی مطرح شده در مدت قریب به یک سال گذشته با آرمان های اصولگرایی مقوله ای است که در فرصت مناسب بایستی به آن پرداخت. اما این همه تغییرات به وجود آمده کافی است تا حساسیت همه جناح های سیاسی و حتی دولتی در تلاش برای اثرگذاری و احیانا کنترل این نهاد مردمی به ویژه در لوای اعمال تغییرات در قانون شوراها توجیه شود.
بر این اساس طی چند ماه گذشته اصلاحیه قانون شوراها طی لایحه ای به مجلس تقدیم شد که در بعضی از مواد آن تلاش مدیران میانی دولت بر بی خاصیت کردن شوراها و مصوبات آنها و به ویژه کنترل بر انتخاب شهردار به عنوان مهمترین وظیفه فعلی شورا، با اعتراض همه جانبه اعضای شوراهای سراسر کشور مواجه شد و از آن پس ادامه این روند به دست نمایندگان مردم در مجلس سپرده شد. از میان موارد متعدد در دست بررسی در مجلس دو نکته بیش از همه توجه صاحب نظران و دست اندرکاران امور جاری را به خود معطوف داشت و محل تبادل نظر قرار گرفت. اول بحث تجمیع انتخابات شوراها و خبرگان بود که ابتدا از رده های میانی دولت آغاز شد و پس از مدتی از داخل مجلس پیگیری و به تصویب رسید. این موضوع در شرایطی تنها با استدلال صرفه جویی در هزینه های جاری انتخابات و نیز کاهش التهابات سیاسی دوران انتخابات در کشور به تصویب رسید که هیچ گاه پاسخ دقیقی از سوی مسئولان ذی ربط به سئوالات متعدد منتقدین از جمله میزان صرفه جویی به عمل آمده در اثر تجمیع و نیز عدم تطابق و تناسب فضای انتخابات در شوراها و خبرگان و نیز خسارات احتمالی ناشی از کاهش انگیزه مدیریت های شهری در اثر برگزاری انتخابات زودرس داده نشد. هر چند در اصل تجمیع انتخابات و ساماندهی تعداد و نحوه مراجعه به آرای عمومی در یک فرآیند مطالعه شده و بررسی همه جانبه بین همه نخبگان کشور وحدت نظر وجود داشته و دارد. به هر حال امروز پس از تصویب اصل تجمیع در انتخابات و تایید شورای محترم نگهبان همه ما وظیفه داریم حداکثر تلاش خود را در اجرای هر چه بهتر آن و کاهش اثرات سوء احتمالی به عمل آوریم.
دومین مورد، مربوط به بحث انتخاب مستقیم شهردار توسط مردم است. همان گونه که می دانیم براساس بند یک ماده 71قانون، شوراها از میان افراد واجد شرایط شهردار را انتخاب و جهت صدور حکم در شهرستان های تا دویست هزار نفر جمیعت به استاندار و در شهرهای با جمعیت بیشتر و مراکز استان ها به وزیر کشور معرفی می کند. در این قالب وظیفه وزارت کشور کنترل شکلی نحوه انتخاب و تطبیق ضوابط و صلاحیت های کلی فرد منتخب است.
در لایحه اصلاحیه قانون شوراها، وزارت کشور با افزودن قید «تایید» بر صدور حکم در تبصره 3 بند یک ماده 71، عملا نشان داد که مایل است با کنترل و اعمال نظر بر انتخاب شهردار مانع تکرار حوادث گذشته و تحولات احتمالی خارج از چارچوب مورد علاقه خود شود. همان گونه که قبلا هم اشاره شد از آنجا که تصویب چنین اصلاحیه ای عملا به منزله خنثی کردن تدابیر شوراها در انتخاب کلیدی ترین مدیر شهر است که به عدم پاسخگویی آنان در برابر مطالبات مردم و در کنار بعضی از تغییرات دیگر تعطیلی محتوایی شوراها را منجر خواهد شد که خوشبختانه با واکنش و اعتراض یکپارچه اعضای شوراها در سراسر کشور مواجه و به سلب فوریت و ارجاع برای بررسی در کمیسیون امنیت ملی مجلس شورای اسلامی منجر شد.
باید اذعان داشت روحیه حاکم بر بررسی مواد و پیشنهادات در خانه ملت با برجستگی خاص و ویژه در مسیر تثبیت و ارتقای نقش شوراها به عنوان حلقه اصلی واسطه مردم با مدیریت اجرایی و حاکمیت نظام بوده و تلاش ارزشمندی در جهت حاکمیت مردم سالاری دینی و افزایش مشارکت مردم در کلیه شئون به عمل آمده است. در این راستا به هنگام بررسی ماده 71لایحه پیشنهادی در مورد انتخاب شهردار ضمن مخالفت با دولتی شدن انتخاب شهردار، این بار پیشنهاد انتخاب مستقیم شهردار توسط مردم و نه به واسطه نمایندگان مردم در شوراها مطرح شده و به تصویب کمیسیون اصلی رسید. این امر آغاز مرحله جدیدی از بیان دیدگاه ها و نظرات متفاوت در مورد اثرات و پیامدهای این مصوبه شد که در صورت تصویب در جلسه علنی در آینده نزدیک مبنای جدید مدیریتی در شهرها خواهد شد. اگرچه به نظر می رسد ارائه این پیشنهاد عمدتا در پاسخ به بعضی از دغدغه های نمایندگان محترم مجلس نسبت به بروز بعضی از اختلافات و عدم ثبات مدیریت ها بین شوراها و شهرداران در بعضی نقاط کشور بوده است.
سیستم انتخاب مستقیم شهردار توسط مردم امروزه در بسیاری از شهرهای بزرگ دنیا تجربه ای باسابقه و شناخته شده محسوب می شود. اما با این حال به نظر می رسد بررسی دقیق تری نسبت به زمینه های سیاسی و اجتماعی پیشتاز این تصمیم و نیز تبعات احتمالی آن، در فضای نقد و بررسی کارشناسانه بایستی صورت پذیرد. در اینجا به منظور طرح موضوع به اشارات کوتاهی اکتفا می شود:
1_ امروزه حاکمیت مدیریت واحد و یکپارچه و تمرکز کلیه امور مدیریتی در شهرهای بزرگ دنیا در سطوح سیاستگزاری و نظارت توسط شوراها و نیز شهرداران امری عادی و ریشه دار محسوب می شود. در تمامی شهرهایی که مسیر رشد و توسعه در جهت نیل به اهداف کمی و کیفی بلندمدت و چشم انداز ترسیم شده توسط همه مدیران در حوزه های مختلف به صورت هماهنگ دنبال می شود، با توجه به اهمیت و نقش شهرداران در هدایت این مسیر و هماهنگی تمامی اجزای مدیریتی، انتخاب او توسط مردم، موجب افزایش سطح مقبولیت و قدرت مدیریتی وی می شود. از طرف دیگر در چنین نظام هایی شوراهای محلی با اختیارات گسترده در تصویب قوانین و نیز اعمال نظارت دقیق بر تمامی ارکان مدیریت شهر از جمله شهردار و همکاران وی ضمانت لازم جهت حرکت همسوی مجریان در جهت تحقق چشم اندازها ایجاد می کنند. اما باید دید در این زمینه ما در کدام مرحله هستیم. بحث کاهش تصدی گری دولت و واگذاری تمامی امور ممکن به مدیریت شهری به عنوان یکی از پایه های اصلی تحقق توسعه پایدار کشور طی حداقل یک دهه گذشته مورد توجه مدیران ارشد کشور قرار داشته است. ماده 136برنامه سوم توسعه اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی کشور که طی آن بر واگذاری امور به مدیریت شهری در جهت کاهش تصدی گری دولت و ارتقای سطح مسئولیت شوراها و مدیریت شهری تاکید کرده است، زمینه مصوبه شورای عالی اداری در اواخر سال 1381در زمینه واگذاری 23وظیفه به شهرداری ها شد. ضمن اینکه مفاد این ماده مجددا در بند ب ماده 137برنامه چهارم به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و جهت اجرا به دولت ابلاغ شد. اما طی این مدت در جهت تحقق این تصمیم چه در زمان دولت گذشته و چه در زمان دولت فعلی برآمده از شوراها نه تنها هیچ اهتمام جدی صورت نگرفته بلکه بعضا به طرق گوناگون در جهت فراموشی آن و اعمال محدودیت های تازه بر مسیر تصمیم سازی و حل مشکلات توسط مدیریت شهری تلاش های جدی به عمل آمده است. عدم تبیین لزوم تحقق مدیریت واحد شهری به صورت همه جانبه از سوی مدیران کلان نظام در جهت نیل به آرمان های مندرج در اصول مترقی قانون اساسی و تحقق کامل مردمسالاری دینی، مقاومت همه جانبه بدنه مدیریتی سنتی دولت در قبال کاهش اختیارات دیوانسالارانه خود و به ویژه تاثیر رقابت های سیاسی در تحدید اختیارات دیگران و رقبا از جمله عوامل بروز شرایط فعلی و ادامه ناکارآمدی، تطویل در نظام قانونگذاری محلی و تعویق در اهداف رشد و توسعه و ارائه خدمات تام و کامل به مردم شده است. لذا با عنایت به توضیحات مختصر فوق تاکید می شود انتخاب مستقیم شهردار توسط مردم یکی از حلقه های مدیریت توسعه یافته و مردمسالار و نه همه آن است و تنها در صورتی موفقیت آمیز خواهد بود که پیش نیاز اصلی آن یعنی مدیریت واحد و یکپارچه شهری در سطح گسترده و با وحدت نظر، اراده قطعی و حمایت همه جانبه مدیریت کلان کشور محقق شود.
2_ در کلیه نظام های مردمسالار و یا آنها که به نوعی واگذاری امور اجرایی و تقنینی متکی به آرای عمومی است، نقش احزاب و تشکل های سیاسی شناسنامه دار و دارای ریشه به عنوان نهادهای مدنی واسطه جهت تربیت نیروهای کیفی برای مدیریت سطوح مختلف، ترسیم و تبیین راهبردهای حل مسائل کشور و از همه مهمتر ایفای نقش نظارتی از یک سو و نقش پاسخگویی در صورت موفقیت در جلب آرای مردم، نقش اصیل و نهادینه در نظام سیاسی اجتماعی به شمار می رود. در چنین نظام هایی مردم بیش از چهره ها و افراد، برنامه ها و سیاست های اعلام شده حزب متبوع را ارزیابی کرده و به آن تمایل و یا بی میلی نشان می دهند. در این شرایط ضمانت اجرایی وعده های انتخاباتی توسط حزب و مجموعه کارشناسی و رهبری آن به نوعی تامین می شود که در یک فرآیند بلندمدت امکان حفظ اعتماد مردم باقی بماند. ضمن اینکه تجربه موجود مدیریتی در بسیاری از کشورها به ویژه کشورهای اروپایی با سابقه طولانی در دموکراسی نشان می دهد که در جهت هماهنگی و تعامل صحیح و اتخاذ سیاست ها و روش های اجرایی و مدیریتی در راستای توسعه کشور بالاترین مدیران اجرایی کشور از جمله نخست وزیر و صدراعظم نه از طریق انتخاب مستقیم مردم بلکه به عنوان رهبر و یا نماینده حزب حاکم درمجلس انتخاب و تعیین می شوند. در کشور ما به رغم دستاوردهای بسیار ارزشمند ناشی از حمایت های مردم و حضور جدی و معنادار آن در ترسیم سیاست های کلی از طریق شرکت در انتخابات متعدد پس از پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی باید پذیرفت که این حضور، متکی بر شناخت عمومی مردم بوده و احزاب عملا به جای ایفای نقش پیشرو در تحولات سیاسی اجتماعی عمدتا نقش دنباله روی و بعضا سوار شدن بر موج احساسات و حرکت های مردمی را به خوبی ایفا می کنند. نگاهی گذرا به تحولات سیاسی کشور به ویژه پس از اتمام جنگ تحمیلی و همزمان با طرح متناوب شعارهای توسعه اقتصادی، توسعه سیاسی و نیز اخیرا عدالت محوری و مهرورزی در مراحل مختلف نشان می دهد که اینها همه در سایه خیزش ها و حرکت های مقطعی مردم و پررنگ شدن بخشی از مطالبات آنان اتفاق افتاده و رد پای هیچ تشکل سیاسی شناخته شده با استراتژی ها و تاکتیک های اعلام شده قبلی در تحقق این حوادث مشاهده نمی شود. البته این مطلب به معنای انکار نقش نسبی مجموعه های سیاسی و یا ائتلاف های ناموزون و شکننده کوچک و بزرگ در تاثیرگذاری و هدایت نسبی جهت گیری ها و مطالبات مردم نیست. بلکه انکار نقش اساسی و مبنایی آنان در پیدایش حرکت های فوق الذکر است. از این رو پس از گذشت زمان و ناکارآمدی جریانات حاکم در تحقق وعده های داده شده از یک سو شاهد گرایش عمومی مردم به جهت مخالف و از سوی دیگر بروز انشعاب ها و اعتراضات درون گفتمانی برای یارگیری ها و ائتلاف های جدید به جای پاسخگویی به ناکامی ها، راهگشا نبودن تدابیر اتخاذ شده برای حل مشکلات فراوان اقتصادی، اجتماعی و... هستیم. در چنین شرایطی با افزایش احتمال تاثیرگذاری های فردی و تغییرات ممکن در فضای روانی جامعه، امکان انتخاب شهردار و اعضای شورای شهر از گروه ها و ذائقه های فکری متفاوت نه تنها کمکی به تسریع و هماهنگی در حل معضلات شهر نخواهد داشت بلکه واگرایی، کاهش مسئولیت پذیری و عدم پاسخگویی هر یک در برابر دیگری و مردم قابل انتظار خواهد بود.
در بحث مربوط به ضرورت شکل گیری احزاب و تشکل های سیاسی با اهداف، مرامنامه و اصول و مواضع شفاف شناخته شده در جهت تقویت بنیان های مدیریتی کشور بایستی از چهره منور و تابناک روحانی روشن ضمیر سید شهیدان و مظلوم انقلاب اسلامی آیت الله دکتر بهشتی یاد کرد که همچون طبیبی حاذق در اولین روزهای پیروزی انقلاب اسلامی و در گیرودار مشکلات روزمره به منظور ساماندهی چرخه مدیریت کارآمد و ارزش از طریق تربیت و آموزش مدیران همفکر و همداستان در مسیر مواضع مدون شده به تشکیل حزب جمهوری اسلامی کمر همت بست که نقش اساسی و تعیین کننده آن در حفظ اسلامیت نظام و مقابله با توطئه های پی در پی دشمنان در سال های ابتدایی بعد از پیروزی، غیرقابل انکار است. جالب اینجا است که این حرکت عمیق و بنیادی و تلاش های بعدی بزرگان نظام به ویژه رهبر معظم و فرزانه انقلاب و جناب آقای هاشمی رفسنجانی در حفظ و تداوم اهداف حزب، با مخالفت ها و کارشکنی ها و ایراد شبهات گوناگون توسط جریانات و افرادی به تدریج به ضعف و خاموشی گرایید که امروز از سردمداران فعالیت ها و تشکل های سیاسی و حزبی جامعه به شمار می روند.
با عنایت به موارد فوق به نظر می رسد پیشنهاد انتخاب مستقیم شهردار به ویژه در کلان شهرها به مثابه الگوبرداری ناقص از مدل های سیاسی رایج در بعضی از کشورهای دنیا بدون توجه جدی به زیرساخت های قانونی، فرهنگی و سیاسی به طور خلاصه عوارض و تبعات زیر را به دنبال خواهد داشت:
الف_ احتمال انتخاب شهردار و اعضای شورای شهر در زمان مختلف و از میان تفکرات مدیریتی و سیاسی متفاوت افزایش تنش های اجتماعی را در پی داشته و امکان تزلزل مدیریتی و تعطیل ماندن نظام تصمیم گیری در شهر را در پی خواهد داشت.
ب_ به دلیل فقدان نظام کارکردی عمیق حزبی و تشکیلاتی، ضمانت اجرای لازم برای پاسخگویی بلندمدت در مورد کارایی تصمیمات متخذه وجود نداشته و امکان تغییرات زیاد در نحوه مدیریت شهر و عدم التزام به تحقق آرمان ها و چشم انداز با تعویض شهرداران به وجود خواهد آمد.
ج_ در شرایط فعلی و با عنایت به قوانین موجود در صورت انتخاب مستقیم شهردار توسط مردم، عملا دلیل کافی برای پاسخگویی وی در برابر شورا وجود نداشته و در مقابل پاسخگویی شورا نسبت به مردم نیز دچار اختلال جدی خواهد شد. از جمله عوارض این موضوع می تواند تلاش اعضای شوراها از استفاده از حق قانونی پرسش و استیضاح از شهردار و در نتیجه تشدید عدم ثبات مدیریتی و ناکارآمدی بیش از پیش مدیریت شهری باشد.
د- در شرایط فعلی که به دلیل کاهش هزینه ها و کاهش التهابات سیاسی در دوران انتخابات، تجمیع انتخابات شورا و خبرگان به رغم تمامی اشکالات موجود در دستور کار قرار گرفته، افزودن یک مرحله انتخابات جدید و تشدید مشکلات و اعمال هزینه های مربوطه تناقضی آشکار در سیاست های در پیش رو به شمار می رود.
با عنایت و توجه به نکات فوق و تاکید بر این نکته که هرگونه تجدیدنظر در وضعیت موجود نیازمند بررسی های کارشناسی بیشتر و تبادل نظر همه دست اندرکاران است و در جهت تحقق هرچه بیشتر مردمسالاری دینی در تمامی ارکان مدیریت که خواست همه عزیزان در این پیشنهاد است به نظر می رسد حداقل اقدامات زیر جهت اجرای موفقیت آمیز این طرح و بهره گیری از ثمرات ارزشمند افزایش میزان اتکا به نظر و تشخیص مردم در تمامی حوزه ها ضروری است:
1_ با تصویب و ابلاغ عاجل 23وظیفه قابل واگذاری به شهرداری ها و اراده جمعی در تحقق صحیح و توسعه واگذاری این امور طی یک یا دو دوره از فعالیت های شورا زمینه لازم جهت ارتقای سطح مسئولیت پذیری و مدیریت در شهرها فراهم شود. یادآور می شود کشور بزرگی چون روسیه شهردار منتخب مردم در مسکو با توجه به حوزه مدیریت آن عملا به عنوان دومین فرد قدرتمند کشور ارزیابی می شود.
2_ با بررسی های کارشناسی و اصلاح قوانین مربوط به شوراها، ضمانت های لازم در مورد پاسخگویی شهردار به شوراها در جهت تحکیم و ارتقای نظام مشورتی پیش بینی شود. در این زمینه رای اعتماد شورا نسبت به معاونین شهردار همراه با تصویب ساختار شهرداری ها در چارچوب مدیریتی جدید می تواند به عنوان یک گزینه مطرح شود.
3_ مطالعات کارشناسی جدی در مورد تجمیع انتخابات به صورت جامع و کامل صورت پذیرفته و در جهت تثبیت مدیریت و ارتقای نقش بنیادی احزاب و توسعه سیاسی و اجتماعی همزمانی انتخابات ریاست جمهوری و مجلس و نیز انتخابات شهردار و شوراها مورد توجه جدی قرار گیرد.